临泉县住房和城乡建设局、临泉县城东街道办事处拆除产权证上房屋的行政行为违法

　　阜南县人民法院

　　(2020)皖1225行初51号

　　案由:行政强制

　　引用法条：

　　《中华人民共和国民法总则》第七十条第一款

　　《中华人民共和国行政诉讼法(2017修正)》第二十五条第一款

　　《中华人民共和国行政诉讼法(2017修正)》第二十六条第五款

　　《中华人民共和国行政诉讼法(2017修正)》第三十四条

　　《中华人民共和国行政诉讼法(2017修正)》第六十七条

　　《中华人民共和国行政诉讼法(2017修正)》第七十四条第二款第一项

　　《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款

　　案件概述

　　原告临泉县新颖造纸厂(以下简称“新颖造纸厂”)诉被告临泉县住房和城乡建设局(以下简称“临泉住建局”)、临泉县城东街道办事处(以下简称“城东办事处”)强制拆除行为违法一案，于2020年5月6日向临泉县人民法院提起行政诉讼，经该院报请指定管辖，阜阳市中级人民法院于2020年6月1日作出(2020)皖12行辖83号行政裁定，依法指定该案由本院管辖。本院于2020年7月8日立案后，于同日向二被告分别送达了起诉状副本及应诉通知书。李良辰、李福文、李建利以其与本案有利害关系为由，申请以第三人身份参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年8月13日公开开庭审理了本案。原告委托代理人宋歌，被告临泉住建局出庭负责人该局党组成员(分管该项工作)闻广标及其委托代理人金光，被告城东办事处出庭负责人办事处副主任(分管征收工作)范仲元及其委托代理人张海申，第三人李福文、李建利及第三人共同的委托代理人李景合到庭参加诉讼。期间，本院于同年8月27日依法裁定，本案中止诉讼，于同年12月28日依法恢复审理。本案现已审理终结。

　　当事人主张

　　原告新颖造纸厂诉称，2017年，原告新颖造纸厂厂房(房字第××号房屋所有权证)被临泉县人民政府以临政秘(2017)207号《关于棚户区改造五期建设项目(阜临片区)国有土地上房屋征收决定的公告》纳入征收拆迁范围内，原告向临泉县城东办事处及临泉县房产局(现划入住房和城乡建设局)提出申请，要求签订征收补偿安置协议，二单位以原告房屋存在产权纠纷为由，拒绝与原告签订协议。因原告法定代表人已在淮南定居，2020年疫情过后回家探亲才发现原告所在厂房已经被拆除。二被告在未与原告签订征收补偿安置协议的情况下强拆原告房屋，侵害了原告的合法权益。为此，请求依法确认二被告强制拆除原告房屋的行政行为违法，并承担本案诉讼费。

　　原告向本院提交了以下证据：1、主体资格证据：新颖造纸厂工商登记资料、房产证、临泉县人民政府【2017】207号《关于棚户区改造五期建设项目(阜临片区)国有土地上房屋征收决定的公告》、现场照片(卫星图片)六张，最高人民法院行政审判庭关于“红帽子”企业产权纠纷处理有关问题的意见。证明新颖造纸厂系原告法定代表人陈汉俊筹资建设，并可以认定产权，原告具有诉讼主体资格。2、临泉县人民法院作出(2018)皖1221行初114号行政判决书(已生效)及界首市人民法院行政判决书。证明二被告违法认定产权，应确认强拆行为违法，以及涉案房屋拆除的时间。3、原告在审理中提交阜阳市中级人民法院(2020)皖12行终353号行政判决书。

　　被告临泉住建局辩称：1、原告不具备提起本案的诉讼主体。原告成立于1992年，属集体企业，2004年停产至今，具备法人资格，其无权提起本案诉讼。2、城东办事处在根据临泉县人民政府临政秘【2017】207号文件的要求对涉案房屋实施征收补偿工作中，案外人陈汉运、陈汉俊、新颖造纸厂先后以其对涉案房屋享有所有权为由起诉被告单位不履行法定职责至临泉县人民法院，后经临泉县人民法院作出判决责令二被告对涉案房屋作出房屋产权认定，二被告在进行调查后作出产权认定书，该认定书作出后，被告单位与认定书确定的补偿人员签订房屋征收补偿协议，将相应补偿款拨付到位后，对涉案房屋进行拆除。原告对该产权认定不服向人民法院提起诉讼，判决尚未生效。3、住建局没有参与拆除行为，不是本案适格被告。请求驳回原告的诉讼请求。

　　被告临泉住建局在法定期限内向本院提交了以下证据和依据：(一)1、主体资格证据：统一社会信用代码证、法定代表人身份证明。(二)1、临泉县人民政府临政秘[2017]207号关于棚户区改造五期建设项目(阜临片区)国有土地上房屋征收决定的公告。证明原临泉县房地产管理局为征收部门，临泉县城东街道办事处为具体实施单位，具有对被征收房屋进行调查认定，签订征收补偿协议的职责。(三)1、关于原临泉县新颖造纸厂房屋产权认定的判决及送达回证;2-5、临泉县人民法院(2018)皖1221行初114号行政判决书及(2018)皖1221行初114号行政裁定书、(2018)皖1221行初30号行政判决书;临泉县人民法院(2017)皖1221民初4075号民事判决书;6-15、关于临泉县新颖造纸厂的产权调查材料(陈某1、陈某2、李某、满某);李某出具的证明一份;协议书一份;城东办事处新建社区居民出具的证明一份;租房协议一份;常某出具的证明一份;拍摄平面图照片一张，证明被告单位在对涉案房屋调查过程中，案外人陈某1，陈某2、新颖造纸厂先后以其对涉案房屋享有所有权为由起诉被告单位。

　　被告城东办事处当庭辩称：同意住建局意见，同时认为涉案房屋于2018年拆除，原告的起诉已超起诉期限。请求驳回原告的诉讼请求。

　　被告城东办事处提交与被告临泉住建局相同的证据。

　　第三人李良辰、李福文、李建利陈述称，2002年原告已被政府责令关闭，且原告在2004年4月3日已把该企业的全部财产转让给陈汉运，涉案房屋所有权已不属于原告，因此，原告没有本案的主体资格。2、二被告在经过走访调查后认定涉案的部分房屋属于第三人所有，及时与第三人签订房屋补偿协议，并依法拆除第三人的房屋，二被告的拆迁行为合法。3、原告主张的涉案房屋，已于2018年年底被拆除完毕，至2018年以来，原告及其法定代表人多次向法院起诉，至原告该次起诉已经有一年半以上，原告本次起诉超过法定起诉期限，依法应驳回原告的起诉。

　　第三人向本院提交以下证据：1、第三人身份证复印件，证明第三人有参加本案的诉讼主体资格。2、房屋产权转让议书及收条，证明原告无权对涉案房屋的征收和拆迁主张权利。3、协议书，证明陈某2与第三人李建利和另外的土地出租户达成的土地及房屋调换协议，涉案房屋的所有权已不再属于原告，而属于第三人所有，被告与第三人签订协议后对第三人的房屋进行拆除，不属于强拆。

　　经庭审质证：(一)二被告及第三人对原告所举部分证据有异议：1、临泉住建局认为：证据1-3无异议，不能证明原告起诉时仍然具有主体资格;新颖造纸厂房产证记载的房屋在涉案房屋被拆除之前就大部分灭失，该房屋登记显示房屋来源为租赁;证据3该文件确认的拆迁单位是城东办事处。4、现场照片(卫星图片)六张，均有异议，该组照片未附有制作人员的制作说明;证据5-9与本案无关联性，其中界首市人民法院判决书没有生效;不能证明住建局参与所谓的强制拆除行为。2、城东办事处同意临泉住建局的质证意见，同时认为该案需以其他民事诉讼为前提。3、第三人认为，原告证据不能证明其主体不适格;原告本次起诉超过法定的起诉期限;二被告拆迁行为合法，不属于强制拆除。

　　(二)原告对二被告及第三人异议反驳认为：1、第三人混淆了民事权利能力和民事行为能力的区别，停产停业不代表企业被注销，更不代表企业丧失了维权的资格。2、二被告在原告还在诉讼中，违法将属于原告的房屋拆迁补偿权处分给第三人后，强行拆除原告房屋行为违法。3、原告一直在维护自己的权益，不超起诉期限。4、临泉住建局是征收部门，城东办事处是实施单位，住建局作为委托单位应当承担责任。5、二被告未按照法院生效判决执行不合法。6、在界首市法院开庭时，第三人陈述已经用2001年-2004年土地租金换取了原告的涉案房屋，原告在庭审中举证对第三人收取土地租金一直到2014年;陈某1和陈某2签订的协议并未履行，从临泉县人民法院(2018)皖1221行初114号行政判决中可以看出原告一直是以新颖造纸厂的名义维权。

　　(三)原告对二被告所举部分程序证据及适用法律，以及第三人证据有异议，认为：1、关于二被告证据：对证据(一)、(二)无异议，但二被告应按照规定与原告签订拆迁补偿协议，却违法与第三人签订安置补偿协议;对证据(三)中2-5三性无异议，对其中证据1、6-15均有异议，对陈某1、陈某2、李某、满某等人的产权调查，即产权认定的时间在调查之前，且没有任何依据，界首市人民法院已将该产权认定撤销。2、关于第三人证据：对证据1无异议;对证据2-3真实性无异议，该协议和收条已经废止，协议并未约定房屋的产权归属，协议书上仅有第三人李建利的签名，而且内容是调整土地，达不到其证明目的。

　　一审法院查明

　　(四)二被告及第三人对原告异议反驳认为，界首市法院撤销产权认定是以二被告没有法定职权，而非认定事实错误，且该判决尚未生效，其他同答辩意见。

　　本院对原、被告有异议的证据及质证意见，综合分析认证如下：1、对原告、二被告及第三人对各方无异议的证据，以及各方对证据真实性无异议的相关证据，均予以确认;2、对原告、二被告提交相生效的法院民事判决及行政判决，均予以确认。

　　经审理查明，原告临泉县新颖造纸厂持有1993年10月23日由原临泉县房地产管理局填发的房字第××号房屋所有权证。2017年，临泉县人民政府作出临政秘(2017)207号《关于棚户区改造五期建设项目(阜临片区)国有土地上房屋征收决定的公告》，临泉县新颖造纸厂所建房屋厂房及土地被纳入征收拆迁范围内。因临泉县住房和城乡建设局及临泉县城东街道办事处不与临泉县新颖造纸厂签订征收补偿安置协议，原告先后提起多起诉讼。期间，二被告未告知原告且未与原告签订房屋征收补偿安置协议的情况下，于2018年将原告持有房屋产权证范围内的房屋拆除。为此，原告提起本案行政诉讼。

　　同时查明，(一)原告临泉县新颖造纸厂不服被告临泉县住房和城乡建设局、临泉县城东街道办事处2019年8月5日作出的《关于原临泉县新颖造纸厂房屋产权的认定》行政诉讼一案，经界首市人民法院于2020年8月5日作出(2020)皖1282行初36号行政判决，其中查明，临泉县新颖造纸厂成立于1991年3月4日，系乡办集体企业，同年9月28日由陈某2负责筹建，并进行了工商登记，陈某2为厂长。1993年10月23日，临泉县房产局为临泉县新颖造纸厂所建设的房屋及厂房予以房屋产权登记，并颁发房字第××号房屋所有权证，登记房屋60间、建筑面积1340.08平方米。2002年，因环保问题，临泉县新颖造纸厂被临泉县人民政府责令停业。临泉县新颖造纸厂所使用的土地部分为租赁李福文、李良辰、李建利的承包地。2017年，临泉县人民政府作出临政秘(2017)207号《关于棚户区改造五期建设项目(阜临片区)国有土地上房屋征收决定的公告》，临泉县新颖造纸厂所建房屋厂房及土地被纳入征收拆迁范围内，临泉县住房和城乡建设局为征收部门，临泉县城东街道办事处为征收实施单位。因临泉县住房和城乡建设局和临泉县城东街道办事处不与临泉县新颖造纸厂签订征收补偿安置协议，2018年7月10日，临泉县新颖造纸厂依法提起行政诉讼，经临泉县人民法院审理于2019年6月6日作出(2018)皖1221行初114号行政判决书，判决临泉县住房和城乡建设局、临泉县城东街道办事处于本判决生效后60日内对诉争房屋的权利主体调查认定，依法作出征收补偿决定。2019年8月5日，临泉县住房和城乡建设局、临泉县城东街道办事处经调查作出《关于原临泉县新颖造纸厂房屋产权的认定》，认定陈汉俊在2004年用原新颖造纸厂房屋抵扣2001至2004年的土地租赁费，已经失去了原新颖造纸厂房屋的所有权，该厂房为李建利、李良辰、李福文等人所有，决定对李建利、李良辰、李福文给予补偿。临泉县新颖造纸厂对该认定不服，依法提起本案诉讼。其中，界首市人民法院认为，本案中，临泉县人民法院(2018)皖1221行初114号行政判决，已认定临泉县新颖造纸厂的诉讼主体资格，该判决已发生法律效力，临泉县住房和城乡建设局和临泉县城东街道办事处依据该行政判决作出房屋权属认定，该认定结果对临泉县新颖造纸厂的权利产生影响，具有法律上的利害关系，临泉县新颖造纸厂系本案适格的原告。临泉县住房和城乡建设局、临泉县城东街道办事处及李良辰、李福文、李建利抗辩临泉县新颖造纸厂不具有原告主体资格的理由不能成立，本院不予采信。因本案系临泉县新颖造纸厂与李良辰、李福文、李建利因房屋所有权而引起的诉讼纠纷。在本案诉讼中，临泉县住房和城乡建设局和临泉县城东街道办事处没有向本院提交法律、法规和规章授予其作出被诉行政行为的职权依据。临泉县人民法院(2018)皖1221行初114号行政判决虽判决对诉争房屋产权调查认定，但不是法律、法规和规章的授权。因此，临泉县住房和城乡建设局和临泉县城东街道办事处不具有作出被诉行政行为的主体资格，其作出的房屋权属认定已超越职权。临泉县新颖造纸厂要求撤销临泉县住房和城乡建设局和临泉县城东街道办事处于2019年8月5日作出《关于原临泉县新颖造纸厂房屋产权的认定》的诉讼请求，应予以支持。依法判决：撤销被告临泉县住房和城乡建设局和临泉县城东街道办事处作出的《关于原临泉县新颖造纸厂房屋产权的认定》。

　　临泉县住房和城乡建设局和临泉县城东街道办事处及第三人李良辰、李福文、李建利均不服，提起上诉。

　　阜阳市中级人民法院于2020年12月13日作出(2020)皖12行终353号行政判决，其中，经查审，一审法院对证据的分析与认定符合法律规定，本院依法予以确认。依据采信的证据，二审认定的事实与一审判决认定的事实无异。阜阳市中级人民法院认为，《中华人民共和国民法总则》第七十条第一款规定，法人解散的，除合并或者分立的情形外，清算义务人应当及时组成清算组进行清算。第七十二条第三款规定，清算结束并完成法人注销登记时，法人终止;依法不需要办理法人登记的，清算结束时，法人终止。据此，新颖造纸厂虽被责令关闭，但并未被注销，仍具有法人资格。临泉县人民法院(2018)皖1221行初114号行政判决，已认定临泉县新颖造纸厂作为房屋权利人与房产征收行为具有法律上的利害关系，本案所涉《关于原临泉县新颖造纸厂房屋产权的认定》对其权利义务关系已产生实际影响，故该厂具有提起本诉的主体资格。对于临泉县住房和城乡建设局、临泉县城东街道办事处及李良辰、李福文、李建利关于临泉县新颖造纸厂不具有诉讼主体资格的上诉理由，本院不予采纳。本案中，临泉县住房和城乡建设局和临泉县城东街道办事处不具有对争议房屋作出产权调查认定的法定职权，且新颖造纸厂对涉案房屋取得的产权证并未被撤销或认定无效。一审判决撤销上述产权认定并无不当，本院予以维持。依法判决：驳回上诉，维持原判。

　　一审法院认为

　　本院认为，本案争议焦点可归纳为：1、原告提起本案行政诉讼，主体资格是否是适格，如适格其起诉是否超过法定起诉期限;2、二被告的主体资是否适格，是否实施拆除涉案房屋的行政行为，如实施该拆除行政行为，是否合法。

　　(一)关于原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案已经查明的事实和证据表明，原告的涉案房屋所有权证的产权人，也是房屋征收补偿及被诉拆除行为的相对人，与被诉拆除行为具有利害关系，故其主体资格适格。其在本次行政诉讼前，因涉案房屋的权利主体争议一直在诉讼，提起本案行政诉讼未超过法定起诉期限。

　　(二)关于本案适格的被告。本案已经查明的事实和证据表明，临泉县新颖造纸厂所建房屋厂房及土地被纳入征收拆迁范围内，临泉县住房和城乡建设局为征收部门，临泉县城东街道办事处为征收实施单位。根据国有土地房屋征补条例第五条，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。行政诉讼法第二十六条第五款规定：行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。根据上述法律及司法解释规定，如果行政机关委托的组织参加诉讼更便于查清案件事实，人民法院可以允许其以共同被告或者第三人的身份参加诉讼。本案中，二被告分别为涉案房屋征收的征收部门及征收实施单位，且在书面答辩及庭审中自认涉案房屋于2018年被城东办事处拆除，故二被作为本案被告，主体资格均适格。

　　(三)关于二被告实施拆除原告具有所有权的房屋是否合法。《中华人民共和国行政强制法》(以下简称“行政强制法”)第八条、第三十五条、第三十六条、第三十七条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七条规定，被告对作出的行政行为负举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，二被告所提交的证据，可以证明其分别作为房屋征收部门及房屋征收实施单位，根据征收补偿条例及相关规定，具有在依法履行相关征收补偿程序后，实施拆除被征收人房屋的职权，但二被告提交的上述证据不足以证明其在对原告涉案房屋实施拆除行为过程中，履行了相关对原告的房屋征收程序或实施拆除的理由和依据，并履行了告知或摧告等法定程序，以保障原告享有的陈述权、申辩权等主张合法权益的权利。综上，二被告拆除原告具有合法产权证房屋的行政行为，因无事实证据及依据，依法应确认违法。故对原告关于二被告拆除原告上述房屋行为违法的诉讼请求，本院予以支持;对二被告和第三人关于原告不具有涉案房屋的所有权，不具备本案诉讼主体资格等答辩和相关陈述意见，均不予采信。关于第三人所主张的相关与原告产权证上房屋或土地的争议，第三人可以采取合法的法律救济，并依照作出的生效的法律文书，依法保护其合法权益。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项，《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款之规定，判决如下：

　　一审裁判结果

　　被告临泉县住房和城乡建设局和被告临泉县城东街道办事处于2018年拆除原告产权证上房屋(房字第××号房屋所有权证)的行政行为违法。

　　案件受理费50元，由被告临泉县住房和城乡建设局和被告临泉县城东街道办事处负担。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。

　　审判人员

　　审判长仕学虎

　　人民陪审员祝清

　　人民陪审员亓培军

　　二〇二〇年十二月十五日

　　书记员代开慧

　　裁判附件

　　附相关法律条文摘录：

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

　　(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;

　　《中华人民共和国行政强制法》

　　第八条第一款：公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权;有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼;因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。