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江门市江海区人民法院
行政判决书
(2020)粤0704行初987号
编者备注：陈丹丹律师整理闲置土地认定、收回国有建设用地使用权行政判决书，删去原告和被告身份信息，但不影响裁判文书阅读。陈丹丹律师建议可以从：当事人主张(原告称、被告称)原告举证、被告举证;一审法院查明、一审法院认为;二审法院查明、二审法院认为;判决如下等几个板块进行阅读，有助于整体把握当事人的主张、法院的裁判观点。如有法律咨询，可以联系：18326659757
原告鹤山市肇能新材料有限公司(以下简称“肇能公司”)诉被告鹤山市自然资源局、第三人鹤山市鹤城镇人民政府(以下简称“鹤城镇政府”)闲置土地认定一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2021年1月21日公开开庭进行了审理。原告肇能公司的委托代理人余柏祥、被告鹤山市自然资源局的出庭负责人吕建民及委托代理人林达荣、第三人鹤城镇政府的委托代理人叶虹及黄龙均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
【当事人主张】
肇能公司诉称：一、肇能公司与鹤城镇政府订的《项目用地协议书》是整体受让位于鹤城镇工业三区的73.43亩工业土地，但鹤城镇政府和鹤山市自然资源局却不能按照协议约定按时向肇能公司提供全部用地。2013年3月19日，鹤城镇政府经鹤山市人民政府同意并授权其与肇能公司签订《项目用地协议书》。协议约定：1、鹤城镇政府同意将位于鹤山市鹤城镇工业三区的建设用地预出让给乙方建设工业项目，并拟定土地预出让方案。土地预出让方案经批准后正式办理土地出让手续;2、协议项下的出让宗地面积为48954.85平方米，合73.43亩(以红线范围内计算)，其中包括可办证地块面积30464.23平方米，合45.70亩，待办证地块面积18490.61平方米，合27.74亩，实际用地面积为国土证登记面积，以国土资源局审核的宗地图为准;3、出让宗地土地用途为工业;4、可办证地块出让价格为25万元/亩(含办证税费)，协议项下可办证地块(45.70亩)总地价款为11425000元;5、签订本协议书之日起5天内，肇能公司按7万元/亩，共3199000元直接支付给鹤城镇政府。肇能公司在该地块执行招拍挂手续时，办证土地面积(45.7亩)，按18万元/宙(含办证税费)，共8226000元按要求划入鹤山市××××××指定账户;6、签订本协议书之日起5天内，肇能公司支付待办证地块(27.74亩)按10.5万元/亩，共2912700元支付给鹤城镇政府。待鹤城镇政府调好用地指标后，在该地块执行招拍挂手续时，肇能公司按鹤山市规定的最低招拍挂价格(含办证税费)进行认购办证，并把应付款项按要求划入鹤山市××××××指定账户;7、肇能公司取得土地证之日起一年内进行地块开工建设;8、肇能公司在地块范围内建设，必须经鹤城镇政府对规划、设计及建设方案的初步审定后，再按规定报建设管理部门审核;9、肇能公司应在取得土地证后3个月内完成规划、地勘、设计等建设准备工作，一年内办齐各项手续，进场动工;10、鹤城政府须在签订协议后6个月内完成所有指标用地的招拍挂手续等条款。协议签订后，肇能公司已按协议的约定向鹤城镇政府支付611700元。但鹤城镇政府及鹤山市自然资源局并没有按照合同约定的6个月内完成所有指标用地的招拍挂手续，仅由鹤山市自然资源局于2013年9月18日与肇能公司签订《国有建设用地使用权出让合同》(合同编号：440784-2013-0035)，鹤山市自然资源局将其中面积为30464.23平方米，折合45.70亩土地的地块，以8225334元的价格出让给肇能公司。直至2016年7月19日，鹤山市自然资源局与肇能公司签订《国有建设用地使用权出让合同》(合同编号：440784-2016-0009)，才将剩余的18317.32平方米，折合27.47亩土地，以5590000元的价格转让给肇能公司。
二、肇能公司不是造成30464.23平方米土地闲置的主体。(一)鹤城镇政府于2017年3月23日出具的《关于鹤山市肇能新材料有限公司超期动工开发的说明》，证明由于肇能公司使用该片区地块用于化工项目生产建设，因而鹤城镇要求上述第一期宗地必须与相邻宗地统一规划建设，不能单独进行。受此规划要求约束，肇能公司当时虽已取得了第一期用地，但须待相邻宗地亦取得后才能一同开发，因而无法先行动工开发第一期宗地，造成土地闲置。依照《闲置土地处置办法》第八条的规定，鹤城镇政府及鹤山市自然资源局未能按《项目用地协议书》的期限，一次性将全部土地出让给肇能公司，致使肇能公司无法按照规划要求统一规划建设，造成土地闲置。该情形符合上述规定，属政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟。(二)2017年4月26日，鹤山市自然资源局与肇能公司签订《国有土地使用权出让合同》(合同补充条款)，合同内容：1、上述转让给肇能公司的两宗土地合并成一宗地;2、因政府原因导致土地变更后不能动工建设问题已经解决;3、重新约定动工时间为2018年8月1日。由此可见，鹤山市自然资源局在补充合同中也确认了因政府原因导致30464.20平方米土地不能按期动工建设。
三、政府的行为应具有确定性、不可变更性。鹤山市国土资源局于2015年10月15日作出鹤国土闲认(2015)30号《闲置土地认定书》，认定30464.23平方米土地闲置原因为企业原因。肇能公司立即向鹤山市自然资源局提供相关资料，提出造成30464.23平方米土地闲置的原因为政府原因。鹤山市国土资源局收到上述材料并进一步调查后，于2017年3月28日作出鹤国土闲认〔2017〕28号《闲置土地认定书》，认定造成30464.23平方米地闲置原因为政府原因。政府及其相关职能部门作出的鹤国土闲认〔2017〕28号《闲置土地认定书》是具有公信力且非经法律程序不能随意改变的，但鹤山市自然资源局于2019年7月12日作出鹤自然资(闲)函〔2019〕7号《通知书》，撤销该《闲置土地认定书》。鹤山市自然资源局的行为属程序违法。
综上所述，造成30464.23平方米土地闲置的原因是由于鹤城镇政府和鹤山市自然资源局未能将协议转让给肇能公司的73.43亩工业土地，一次性办理好招拍挂手续转让给肇能公司，及鹤城镇政府要求30464.23平方米土地和18317.32平方米土地须统一规定建设，不能单独进行所导致，造成土地闲置属政府原因。另外，鹤山市自然资源局将30464.23平方米土地与18317.32平方米土地已经合并重新出证，该行为已是认定30464.23平方米土地并非闲置土地，并且该30464.23平方米土地应当视为被新土地吸纳不复存在，因此对30464.23平方米土地作出闲置处罚是没有依据。请法院依法查清事实，维护肇能公司的合法权益，依法判决：一、撤销鹤山市自然资源局作出的鹤自然闲认〔2020〕9号《闲置土地认定书》;二、本案诉讼费用由鹤山市自然资源局承担。
肇能公司向本院提交的证据有：1、《项目用地协议书》;2、《国有建设用地使用权出让合同》;3、鹤自然闲认〔2020〕9号《闲置土地认定书》、鹤自然资(闲)征决字〔2020〕3号《征缴土地闲置费决定书》;4、鹤国土闲认(2015)30号《闲置土地认定书》、鹤国土闲认〔2017〕28号《闲置土地认定书》;5、不动产权证书;6、《国有土地使用权出让合同(合同补充条款)》。
鹤山市自然资源局辩称：一、关于涉案闲置土地调查的过程。原鹤山市国土资源局于2013年9月18日与肇能公司签订合同编号440784-2013-0035《国有建设用地使用权出让合同》，宗地位于鹤山市鹤城镇工业三区内，宗地号为060102260，面积为30464.2平方米，宗地交付日期为2013年9月18号，原约定的动工期限为2014年9月18日。由于肇能公司未在上述动工期间内动工建设，原鹤山市国土资源局于2015年启动了闲置调查程序，并于2015年9月10日作出鹤国土调〔2015〕11号《闲置土地调查通知书》，告知肇能公司涉案土地涉嫌构成闲置土地，其需接受调查并提供相关材料。经原查档发现：1、肇能公司在挂牌申购时表示已阅读《国有建设用地使用权挂牌(拍卖)须知》并经现场踏勘，对所有文件均无异议。另外，鹤山市发展和改革局于2013年4月28号致函原鹤山市国土资源局《关于征询拟出让地块产业布局要求意见的复函》，其中第三点称涉案地块的建设项目投资强度须大于或等于250万元/亩、容积率大于或等于1.2、建筑系数大于或等于30%，行政办公及生活服务设施用地面积不得超过总用地面积的7%，才能申报办理项目的审批、核准或备案手续及第五点项目需在完成招拍挂手续后180天内动工建设，且建成投产期限不得超过两年。2、肇能公司向原鹤山市国土资源局提交了《鹤山市肇能新材料有限公司关于超期动工的说明》，说明了未按时动工的三个原因，一是因项目产品的特殊性须把初始申报的容积率从1.2降为0.78，需要有关部门重新审批，大概耗时一年完成;二是至2015年7月22日项目通过环境影响报告书专家评审;三是项目的平面总图已完成并于2015年8月上交原鹤山市城乡规划局审批。3、后肇能公司向原鹤山市国土资源局申请办理宗地合并，并于2017年4月24日获得《不动产权证书》。2017年4月26日，原鹤山市国土资源局与肇能公司签订《国有土地使用权出让合同补充条款》，动工时间变更为2017年8月1号前。但肇能公司于2017年8月17日取得《建筑工程施工许可证》。鹤山市自然资源局(因机构改革，原鹤山市国土资源局已重新组建为鹤山市自然资源局)于2019年10月18日向肇能公司发出鹤自然闲调字〔2019〕27号《闲置土地调查通知书》，重新启动闲置调查程序。调查过程中，鹤山市自然资源局分别向江门市生态环境局鹤山分局、鹤山市信访局发函咨询涉案地块在2013年9月18日至2017年8月17日期间是否存在《闲置土地处置办法》第八条规定的情形，环保部门回复未存在政府原因，信访部门回复未存在信访事项。之后，鹤山市自然资源局还举行了听证会，依法保障肇能公司的陈述、申辩及举证权利。肇能公司的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十八条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，依据《闲置土地处置办法》第十四条第(一)项的规定，因肇能公司未依约进行动工建设，符合闲置土地的认定标准，故鹤山市自然资源局认定涉案宗地为闲置土地，闲置原因为土地使用权人自身原因。经鹤山市人民政府批准，鹤山市自然资源局作出涉案《征缴土地闲置费决定书》，决定征收本宗土地闲置费1645066.8元，是合法有据的。
二、关于涉案《闲置土地认定书》的可诉性问题。依据《闲置土地处置办法》第二章“调查和认定”和第三章“处置和利用”的规定，闲置土地处置的程序包括调查、认定、处置和利用等，就《闲置土地认定书》而言，属于闲置土地处置过程中产生的过程性文件，其本身并未对肇能公司的权利义务产生影响。本案中，认定属土地使用权人自身原因造成涉案土地闲置后，鹤山市自然资源局已按照《闲置土地处置办法》的规定，依法作出《征缴土地闲置费决定书》，决定征收本宗土地闲置费1645066.8元。显然，对肇能公司权利义务产生实际影响的行政行为是《征缴土地闲置费决定书》，且肇能公司已就该《征缴土地闲置费决定书》提起诉讼。由此可见，对一个行政行为分别提起两宗诉讼，不符合我国行政诉讼的立法原则，依据
经审理查明，2013年3月19日，鹤城镇政府与肇能公司签订《项目用地协议书》，协议约定：1、受鹤山市人民政府的委托，鹤城镇政府同意将位于鹤山市鹤城镇工业三区的建设用地预出让给肇能公司建设工业项目，并拟定土地预出让方案，土地预出让方案经鹤山市国土资源局(鹤山市人民政府)批准后正式办理土地出让手续;2、协议项下的出让宗地面积为48954.85平方米，合73.43亩(以红线范围内计算)，其中包括可办证地块面积30464.23平方米，合45.70亩，待办证地块面积18490.61平方米，合27.74亩，实际用地面积为国土证登记面积，以国土资源局审核的宗地图为准;3、出让宗地的土地用途为工业;4、可办证地块出让价格为25万元/亩(含办证税费)，协议项下可办证地块(45.70亩)总地价款为11425000元;5、签订本协议书之日起5天内，肇能公司按7万元/亩，共3199000元直接支付给鹤城镇政府。肇能公司在该地块执行招拍挂手续时，办证土地面积(45.7亩)，按18万元/宙(含办证税费)，共8226000元按要求划入鹤山市××××××指定账户;6、签订本协议书之日起5天内，肇能公司支付待办证地块(27.74亩)按10.5万元/亩，共2912700元支付给鹤城镇政府。待鹤城镇政府调好用地指标后，在该地块执行招拍挂手续时，肇能公司按鹤山市规定的最低招拍挂价格(含办证税费)进行认购办证，并把应付款项按要求划入鹤山市××××××指定账户;7、双方同意在肇能公司取得土地证之日为出让宗地交地时间，肇能公司取得土地证之日起一年内进行地块开工建设;8、肇能公司在地块范围内建设，必须经鹤城镇政府对规划、设计及建设方案的初步审定后，再按规定报建设管理部门审核;9、肇能公司应在取得土地证后3个月内完成规划、地勘、设计等建设准备工作，一年内办齐各项手续，进场动工。
2013年9月18日，原鹤山市国土资源局与肇能公司签订合同编号440784-2013-0035《国有建设用地使用权出让合同》，约定：1、原鹤山市国土资源局将坐落于鹤山市鹤城镇工业三区，宗地编号为060102260，总面积为30464.20平方米的土地的国有建设用地使用权出让给肇能公司，出让价为8225334元，每平方米270元，用途为工业用地;2、原鹤山市国土资源局同意在2013年9月18日前将出让宗地交付给肇能公司，交付土地时该宗地应达到的土地条件为现状土地条件;3、肇能公司同意在合同签订之日起60日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款;4、肇能公司同意该合同项下宗地建设项目在2014年9月18日之前开工，在2015年9月18日之前竣工。不能按期开工，应提前30日向原鹤山市国土资源局提出延建申请，经同意的，项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年;5、肇能公司因自身原因造成超过本合同约定的动工开发日期未动工开发满1年的，原鹤山市国土资源局须报经本级人民政府批准，按土地出让价款的20%征缴土地闲置费;肇能公司因自身原因造成超过该合同约定的动工开发日期未动工开发满2年的，原鹤山市国土资源局须报经本级人民政府批准，无偿收回国有建设用地使用权。同日，原鹤山市国土资源局将该出让宗地交付给肇能公司。
因上述出让宗地未按规定的时间动工建设，原鹤山市国土资源局于2015年9月10日作出鹤国土调〔2015〕11号《闲置土地调查通知书》，告知肇能公司该地涉嫌构成闲置土地，要求其接受调查，并提供相关材料。并于2015年9月15日将该通知书送达肇能公司。2015年9月15日，肇能公司向原鹤山市国土资源局提交《关于超期动工的说明》，内容为“……鉴于我公司项目初始申报的容积率为1.2，因本项目产品的特殊性，需要把容积率降为0.78，这需要本项目的有关审批部门重新审批，审批工作大概耗时一年才完成。降低容积率的审批工作完成后才能进行后续工作，其中一项工作是建设项目的环境影响评价，而环评工作其中一项工作是公众调查，因为要对本项目周边工厂的员工及农村的村民进行项目介绍及释疑，耗费大量时间。至2015年7月22日，本项目通过了环境影响报告书专家评审，现正按照专家组的意见进行补充资料。现时本项目的平面总图已完成，2015年8月初已上交鹤山市城乡规划局审批。以上工作由于均耗时较长，所以本项目未能按时动工，特此说明!”
2015年10月15日，原鹤山市国土资源局作出鹤国土闲认〔2015〕30号《闲置土地认定书》，认定涉案宗地存在规定的动工开发建设日期满一年未动工开发建设的情况，根据调查结果和《闲置土地处置办法》的规定，认定该宗地为闲置土地，闲置原因为企业原因。
2015年11月3日，鹤城镇政府向原鹤山市国土资源局出具《关于鹤山市肇能新材料有限公司超期动工的说明》，内容为：“……本项目73.17亩地块的建设平面总图已完成，2015年8月初已上交鹤山市城乡规划局审批。本项目的环境影响报告也按照73.17亩建设规划进行，2015年7月22日本项目通过了环境影响报告书专家评审。本项目未能按时动工，主要原因是本项目的配套设施全部设在第二期27.476亩的地块内，由于第二期27.476亩建设用地受天津爆炸事故影响，市暂缓审批，目前我镇正积极协助该企业办理相关手续，有望在近期获批。待批复后土地才能整体开发。目前该公司已经着手进行第一期用地的基建工作，并承诺在2015年11月30日前进行动工开发。”
2017年3月1日，肇能公司再次向原鹤山市国土资源局提交《关于超期动工的说明》，内容为：“……2015年7月22日，本项目通过了环境影响报告书专家评审，并按照专家组的意见补充资料报江门市环保局审批。另外，本项目的平面总图已完成，2015年8月初已上交鹤山市城乡规划局审批。本项目未能按时动工，主要原因是本项目的配套设施全部设在第二期27.476亩的地块内，但第二期27.476亩建设用地在市府组织的两次建设用地评审会上均被谢市长指示暂缓审批，至此，由于当时本项目的配套设施用地未能获批导致第一期45.7亩建设用地未能如期动工。目前我公司已于2016年10月取得第二期27.476亩地块土地使用权，并向贵局提出将两期土地合并开发。我公司已经着手进行基建报建工作，并承诺在2017年4月30日前进行动工开发。”次日，鹤城镇政府再次向原鹤山市国土资源局出具《关于鹤山市肇能新材料有限公司超期动工的说明》，内容为：“……本项目73.17亩地块的建设平面总图已完成，2015年8月初已上交鹤山市城乡规划局审批。本项目的环境影响报告也按照73.17亩建设规划进行，2015年7月22日本项目通过了环境影响报告书专家评审。本项目未能按时动工，主要原因是本项目的配套设施全部设在第二期27.476亩的地块内，由于第二期27.476亩建设用地受天津爆炸事故影响，市暂缓审批，耽误了供地时间。目前该企业已于2016年10月取得土地使用权，并向贵局提出将两期土地合并开发。目前该公司已经着手进行基建报建工作，并承诺在2017年4月30日前进行动工开发。”2017年3月23日，鹤城镇政府第三次向原鹤山市国土资源局出具《关于鹤山市肇能新材料有限公司超期动工的说明》，内容为：“……由于肇能公司使用该片区地块用于化工项目生产建设，因而我镇对上述第一期宗地规划要求是：第一期必须与相邻宗地统一规划建设，不能单独进行。受此规划要求约束，肇能公司当时虽已取得了第一期用地，但须待相邻宗地亦取得后才能一同开发，因而肇能公司无法先行动工开发第一期宗地，造成土地闲置。2015年7月，项目通过了环境影响报告书专家评审并报江门市环保局审批;2015年8月，项目平面总图上交鹤山市城乡规划局审批;2016年10月，肇能公司取得相邻宗地27.47亩土地使用权。鉴于此，我镇土地规划限制已解除，第一期地块即达到条件开发建设，肇能公司相应立即着手基建报建工作，并承诺在2017年4月30日前进行动工开发。”
2017年3月28日，原鹤山市国土资源局作出鹤国土闲认〔2017〕28号《闲置土地认定书》，认定涉案宗地存在规定的动工开发建设日期满一年未动工开发建设的情况，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《中华人民共和国房地产管理法》第二十六条和《闲置土地处置办法》第十二条、第十三条的规定，认定该宗地为闲置土地，闲置原因为政府原因。
肇能公司以出让方式于2016年7月19日取得上述《项目用地协议书》中约定的第二期宗地(即代办证地块、宗地编号440784006002GB00584)的使用权后，向原鹤山市国土资源局申请与第一期土地(宗地编号060102260)办理并证业务，土地合并后新宗地编号为4470784006002GB01135。2017年4月26日，原鹤山市国土资源局与肇能公司就合并后的新宗地签订《国有土地使用权出让合同(合同补充条款)》，重新约定宗地的动工时间为2017年8月1日前，竣工时间为2019年8月1日前。2017年8月17日，肇能公司取得编号440××××××××××××101《建设工程施工许可证》。
2019年7月12日，鹤山市自然资源局向肇能公司作出鹤自然资(闲)函〔2019〕7号《通知书》，告知经相关部门复查，肇能公司提出的情形不属于《闲置土地处置办法》第八条规定的政府原因的情形，故鹤国土闲认〔2017〕28号《闲置土地认定书》予以撤销，鹤山市自然资源局将根据该宗地的实际情况，依法进行处理。同日，肇能公司向鹤山市自然资源局提交《关于土地超期动工的说明》，内容为：“……第一、由于原引进项目时用地要求80亩，厂房布局要求统一规划。后政府供地73.17亩，并分两期出让，故难以报批。第二，因为上述地块用于化工项目生产建设，根据鹤城镇政府的土地规划要求，我公司取得的第一期宗地必须与相邻的第二期宗地统一规划建设，不能单独进行。虽然我公司为该地块的开发做了大量的前期工作，但第二期宗地由于工业用地指标的问题而迟迟未能挂牌转让，这使我公司最终是否能够取得第二期宗地的使用权存在不确定性，从而造成我公司无法先行开发已取得的第一期地块。第三，第一期060102260号宗地的容积率要求是大于或等于1.2，而根据《关于发布和实施<工业项目建设用地控制指标>的通知规定》(国土资发【2008】24号)的规定，该地块用于化学原料及化学制品制造业，容积率控制指标是大于或等于0.6，这与060102260号宗地使用权出让合同的容积率要求不一致，需要鹤山市人民政府进一步审核批准，审批耗时约一年。第四，由于以上几点原因，鹤山市规划局直至2017年4月19日才同意我公司厂区总平面规划方案(详见图三)，我公司新材料项目建设才得以顺利推进。至此，我公司因容积率调整及土地利用总体规划的修改等原因无法开发第一期地块，应按照
二、鹤山市自然资源局作出的鹤自然闲认〔2020〕9号《闲置土地认定书》是否合法。
综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：一、本案起诉是否属于行政诉讼受案范围;二、鹤山市自然资源局作出的鹤自然闲认〔2020〕9号《闲置土地认定书》是否合法。
关于争议焦点一，本案起诉是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。”本案中，鹤山市自然资源局作出的被诉《闲置土地认定书》，将涉案宗地认定为闲置土地，闲置原因为土地使用权人自身原因，势必对肇能公司的权利义务产生实际影响，故肇能公司的本案起诉属于行政诉讼受案范围。
《中华人民共和国土地管理法》第三十八条第二款规定：“在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费;满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权;但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”《闲置土地处置办法》第八条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：(一)因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的;(二)因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的;(三)因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的;(四)因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的;(五)因军事管制、文物保护等无法动工开发的;(六)政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。”第十二条规定：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：(一)延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年;……”本案的审查关键在于涉案土地闲置究竟系政府原因还是企业自身原因。现有证据显示，鹤城镇政府受鹤山市人民政府的委托，于2013年3月19日与肇能公司签订《项目用地协议书》，将位于鹤山市鹤城镇工业三区的48954.85平方米建设用地预出让给肇能公司建设工业项目，其中30464.23平方米为有指标用地的可办证地块，18490.61平方米为代办证地块。该协议还约定，肇能公司在本地块范围内建设，必须经鹤城镇政府对规划、设计及建设方案的初步审定后，再按规定报建设管理部门审核。之后，肇能公司以出让方式于2013年9月18日取得30464.20平方米宗地(即涉案《项目用地协议》中约定的可办证地块)的使用权，出让合同约定该宗地建设项目在2014年9月18日之前开工。因该宗地存在超过约定的动工开发日期满一年未动工开发的情形，原鹤山市国土资源局依法启动调查程序。在调查过程中，鹤城镇政府多次就肇能公司超期动工开发的原因提交书面说明，称其于2013年3月19日预出让73.17亩土地给肇能公司用于投资新材料项目，因受建设用地指标限制，73.17亩项目只能分开两期进行供地出让，第一期用地45.70亩，第二期用地27.47亩，其要求第一期宗地必须与相邻宗地统一规划建设，不能单独进行，肇能公司虽已于2013年9月10日取得第一期用地，但第二期用地因用地规模和立项问题迟迟未解决无法如期供地，导致肇能公司无法统一布局规划进行整体开发，造成第一期用地未能按约定动工。肇能公司于2016年7月19日取得第二期宗地的使用权后，与第一期宗地办理并证业务，并于2017年4月26日与原鹤山市国土资源局就合并后的新宗地签订补充协议，重新约定动工时间为2017年8月1日前。涉案宗地的建设工程已于2017年8月17日取得施工许可，该建设工程已经竣工。若鹤城镇政府提交的书面说明中的情况属实，肇能公司受制于鹤城镇政府关于两期宗地“统一规划建设，不能单独进行”的规划要求，在未取得第二期宗地使用权的情况下，不能单独对第一期宗地进行开发建设，由此造成的土地闲置的主要原因应归于政府。且肇能公司取得第二期宗地使用权后，与原鹤山市国土资源局签订补充协议，重新约定动工开发时间，并在重新约定的动工开发日期的一年内动工开发，建设工程现已竣工，并无证据证明肇能公司在此期间怠于履行开发建设职责。鹤山市自然资源局在未对鹤城镇政府提交的书面说明中的情况作进一步调查核实的情况下，作出被诉《闲置土地认定书》，认定涉案土地闲置的原因为土地使用权人自身原因，属于认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项之规定，判决如下：
撤销被告鹤山市自然资源局于2020年4月8日作出的鹤自然闲认〔2020〕9号《闲置土地认定书》。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。
陈丹丹律师提醒：
很多人遇到土地纠纷问题时会先向上级政府部门投诉、举报、信访，但是基本上会石沉大海，不会有一个相对来说有利的结果。
行政诉讼案件的被告是行政机关，广大老百姓遇到了行政机关侵害自己合法权益的行为时，那么便可以以侵害我们合法权益的行政机关为被告，向人民法院提起行政诉讼，依法维护自己的合法权益。
但在很多人眼里，民告官是一件非常难的事情，而且绝大多数案件胜诉的概率也会非常的小。
因此，陈丹丹律师整理了法院裁判生效的有关的闲置土地认定、收回国有建设用地使用权行政判决书，供有需要的人参考。
