（2021）粤0704行初526号撤销闲置土地认定行政判决书

　　江门市江海区人民法院

　　行政判决书

　　(2021)粤0704行初526号

　　编者备注：陈丹丹律师整理闲置土地认定、收回国有建设用地使用权行政判决书，删去原告和被告身份信息，但不影响裁判文书阅读。陈丹丹律师建议可以从：当事人主张(原告称、被告称)原告举证、被告举证;一审法院查明、一审法院认为;二审法院查明、二审法院认为;判决如下等几个板块进行阅读，有助于整体把握当事人的主张、法院的裁判观点。如有法律咨询，可以联系：18326659757

　　原告鹤山市鑫博机械制造有限公司(以下简称“鑫博机械制造公司”)诉被告鹤山市自然资源局闲置土地认定一案，鑫博机械制造公司向本院提起行政诉讼。本院经审理作出(2020)粤0704行初942号《行政裁定书》，鑫博机械制造公司不服该裁定，向江门市中级人民法院提起上诉，江门市中级人民法院作出(2021)粤07行终161号《行政裁定书》，裁定撤销原审裁定并指令本院继续审理。本院重新立案受理后，依法另行组成合议庭于2021年8月17日公开开庭进行了审理。鑫博机械制造公司的委托代理人黄江涛、胡和平，鹤山市自然资源局的出庭负责人该局副局长吕建民和委托代理人林达荣，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　【当事人主张】

　　鑫博机械制造公司诉称，一、原鹤山市国土资源局于2016年3月20日作出鹤国土闲认〔2016〕6号《闲置土地认定书》，鹤山市自然资源局撤销该认定书的行为违反诚实守信、程序正当原则。二、涉案土地当时并不具备“三通一平”等动工开发的基本条件，鑫博机械制造公司在鹤山市动工建设的原因是政府有关部门造成的，并非鑫博机械制造公司故意为之。鹤山市自然资源局作出的鹤自然闲认〔2020〕14号《闲置土地认定书》没有事实和法律依据，据此作出的鹤自然资(闲)征决字〔2020〕9号《征缴土地闲置费决定书》是错误的，依法应予撤销。三、原鹤山市国土资源局已与鑫博机械制造公司在2016年2月20日签订《国有土地使用权出让合同补充条款》，约定动工时间由2015年2月12日改为2016年2月30日，该协议系双方当事人真实的意思表示，且内容并未违反国家禁止性规定，合法有效，鹤山市自然资源局理应按照合同约定全面履行自己的义务，维护政府诚实守信的良好形象。现鹤山市自然资源局随意毁约，作出鹤自然闲认〔2020〕14号《闲置土地认定书》和鹤自然资(闲)征决字〔2020〕9号《征缴土地闲置费决定书》是完全错误的。四、听证程序违法，鹤山市自然资源局依据听证作出的行政处罚决定无效。五、基础设施建设确是政府的法定义务，涉案土地系因政府原因导致动工开发延迟，鑫博机械制造公司的损失是无法估量的。退一万步来讲，即使鹤山市自然资源局要处罚鑫博机械制造公司，鹤山市自然资源局对鑫博机械制造公司进行顶格处罚1009639.8元的决定明显过重，严重违背过罚相当以及行政合理性原则。鹤山市自然资源局作出顶格处罚决定是对自由裁量权的滥用。综上所述，鹤山市自然资源局作出的鹤自然闲认〔2020〕14号《闲置土地认定书》认定事实不清、证据不足，适用法律错误，违反法定程序，依法应予撤销。为维护鑫博机械制造公司的合法权益，请求法院判令：一、撤销鹤山市自然资源局于2020年6月28日作出的鹤自然闲认〔2020〕14号《闲置土地认定书》;二、鹤山市自然资源局承担本案全部诉讼费用。鑫博机械制造公司在庭审中变更《行政起诉状》第二页第一点的事实与理由为：一、鹤山市自然资源局所作出的鹤自然闲认〔2020〕14号《闲置土地认定书》和鹤自然资(闲)征决字〔2020〕9号《征缴土地闲置费决定书》的内容不符合《闲置土地处置办法》的规定，应予撤销。根据《闲置土地处置办法》第十条、第十六条的规定，(2021)粤0704行初525号案和(2021)粤0704行初526号案的被诉文书均没有载明认定土地闲置的事实、依据，尤其是认定土地闲置事实中最重要最核心的内容即闲置土地认定的起止时间并没有明确，因此，(2021)粤0704行初525号案和(2021)粤0704行初526号案的被诉文书应予以撤销。二、鹤山市自然资源局同时存在2016年和2020年两个《闲置土地认定书》，鹤山市自然资源局程序违法，自相矛盾。原鹤山市国土资源局于2016年3月20日作出鹤国土闲认〔2016〕6号《闲置土地认定书》，已经认定涉案土地闲置为政府原因，该项认定合理合法且已发生法律效力，鹤山市自然资源局须对原鹤山市国土资源局的行政行为承担法律责任。行政行为一经作出即具有确定力、约束力、公定力，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得擅自改变已经作出的行政行为。鹤山市自然资源局在鹤国土闲认〔2016〕6号《闲置土地认定书》仍存在且有效的情况下，却又于2020年作出鹤自然闲认〔2020〕14号《闲置土地认定书》，鹤山市自然资源局程序违法，严重损害行政机关的权威和公信力。

　　鑫博机械制造公司在举证期限内向本院提供的证据材料有：1、《国有建设用地使用权出让合同》;2、《关于鹤山市鑫博机械制造有限公司未按期动工建设的情况说明》;3、《国有建设用地使用权出让合同(合同补充条款)》;4、鹤国土闲认〔2016〕6号《闲置土地认定书》;5、《古劳镇小型建设工程施工合同》、发票;6、鹤自然闲认〔2020〕14号《闲置土地认定书》;7、《听证笔录》;8、鹤自然资(闲)征决字〔2020〕9号《征缴土地闲置费决定书》。以上证据拟共同证明鑫博机械制造公司的本案诉讼请求，具有事实和法律依据。

　　鹤山市自然资源局辩称，鹤山市自然资源局作出的鹤自然闲认〔2020〕14号《闲置土地认定书》事实依据及法律依据充足，鑫博机械制造公司的诉求依法不能成立，应依法驳回鑫博机械制造公司的全部诉求。1、关于涉案闲置土地调查的过程。原鹤山市国土资源局(以下简称“国土局”)于2014年2月12日与鑫博机械制造公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同编号440784-2014-0010，宗地位于鹤山市古劳镇三连工业区，面积为16827.33平方米，原约定的动工期限为2015年2月12日。由于鑫博机械制造公司未在上述动工期间内动工建设，国土局于2016年启动了闲置调查程序，并于2016年2月16日作出鹤国土调〔2016〕6号《闲置土地调查通知书》，告知鑫博机械制造公司涉案土地涉嫌构成闲置土地，其需接受调查，并提供相关材料。经核查相关资料：(1)鹤山市古劳镇人民政府(以下简称“古劳镇政府”)曾于2013年12月3日向国土局出具《关于具备供地条件的函》，载明：“兹有坐落于古劳镇三连工业区的地块、宗地号：0××2、面积：16827.33平方米，规划用途为工业……宗地红线内通水、通电、通路、场地平整，已具备动工开发所必需的其他基本条件，地块成交后立即交付使用，现请贵局按规定给予办理供地手续。”(2)2014年2月12日，国土局与鑫博机械制造公司签订一份《交地确认书》，第二条约定：“现宗地权利清晰，地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，已具备动工开发所必需的其他基本条件。甲方(国土局)同意根据《国有建设用地使用权出让合同》的约定，于2014年2月12日向乙方(鑫博机械制造公司)交付全部出让面积的土地，乙方对该地块交接无异议，同意接收。”(3)古劳镇政府于2015年12月21日向国土局出具《关于鹤山市鑫博机械制造有限公司未按期动工建设的情况说明》载明：“但日前该项目地块南面和西面是一条深坑，最深处有20多米，且该处地质较软，在过去一年内曾出现坍塌现象，导致场地不平整，施工难度大且担心在施工过程中再度出现坍塌，产生地质灾害，造成财产和人员的伤害，现我镇已在做周边土地统一平整工程，预计2016年1月底完成后再作建设。”后经鑫博机械制造公司申请，国土局与鑫博机械制造公司于2016年2月20日签订《国有建设用地使用权出让合同(合同补充条款)》，双方约定动工时间改为2016年2月30日。直至2016年3月20日，该地块仍未动工。国土局向鑫博机械制造公司作出鹤国土闲认〔2016〕6号《闲置土地认定书》，认定涉案宗地为闲置土地，闲置原因为政府原因。因经省审计厅认为该地块的闲置原因错误，为查明该地块的闲置原因，鹤山市自然资源局重新核查并启动闲置调查程序后，于2019年7月12日向鑫博机械制造公司发出鹤自然资(闲)函〔2019〕4号《通知书》，并于2019年10月18日向鑫博机械制造公司发出鹤自然闲调字〔2019〕24号《闲置土地调查通知书》。调查过程中，鑫博机械制造公司分别向古劳镇政府、江门市生态环境局鹤山分局、鹤山市信访局发函咨询该部门涉案地块是否存在《闲置土地处置办法》第八条规定的情形，古劳镇政府回复根据《闲置土地处理办法》第八条，因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照本办法第十二和十三条规定处置，环保局回复上述时段期间内没有存在《闲置土地处理办法》第八条规定的情形，信访局回复未发现信访事项。据此，鹤山市自然资源局于2020年6月28日向鑫博机械制造公司发出鹤自然闲认〔2020〕14号《闲置土地认定书》，认定闲置原因为土地使用权人自身原因。同日，鹤山市自然资源局还向鑫博机械制造公司发出鹤自然资(闲)听告字〔2020〕9号《听证权利告知书》。2020年7月3日，鑫博机械制造公司向鹤山市自然资源局提交《听证申请书》。2020年7月7日，鹤山市自然资源局向鑫博机械制造公司发出鹤自然资(闲)函〔2020〕70号《听证通知书》，告知其于2020年7月21日上午9点30时在鹤山市举行听证会。听证会上，鹤山市自然资源局的案件经办人介绍案情、收取土地闲置费的事实、理由和依据，鑫博机械制造公司的委托代理人也作出陈述、申辩、举证，通过举行听证会，充分保障了鹤山市自然资源局的陈述、申辩、举证的权利，也让鹤山市自然资源局全面、充分调查了本宗土地的情况。依据《闲置土地处置办法》第八条的规定，鑫博机械制造公司的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十八条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，依据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，因涉案宗地的闲置原因为土地使用权人自身原因，不属于《闲置土地处置办法》第八条规定的情形。故鹤山市自然资源局作出涉案鹤自然资(闲)征决字〔2020〕9号《征缴土地闲置费决定书》，决定征收本宗土地(宗地号：4××1)闲置费1009639.8元。据此，鹤山市自然资源局作出的涉案鹤自然闲认〔2020〕14号《闲置土地认定书》事实依据及法律依据充足，鑫博机械制造公司的诉求依法不能成立。综上所述，请求贵院依法驳回鑫博机械制造公司的全部

　　经审理查明，2014年2月12日，原鹤山市国土资源局(出让人)与鑫博机械制造公司(受让人)签订合同编号440784-2014-0010《国有建设用地使用权出让合同》约定：“……第四条本合同项下出让宗地编号为4××1，宗地总面积大写壹万陆仟捌佰贰拾柒点叁叁平方米(小写16827.33平方米)，其中出让宗地面积为大写壹万陆仟捌佰贰拾柒点叁叁平方米(小写16827.33平方米)。本合同项下的出让宗地坐落于鹤山市古劳镇三连工业区……第八条本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币大写伍佰零肆万捌仟壹佰玖拾玖元(小写5048199元)……第十六条受让人同意本合同项下宗地建设项目在2015年2月12日之前开工，在2016年2月12日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年……”。

　　2015年12月21日，鹤山市古劳镇人民政府作出《关于鹤山市鑫博机械制造有限公司未按期动工建设的情况说明》载明：“鹤山市国土资源局：鹤山市鑫博机械制造有限公司位于我镇三连工业区，于2014年2月12日与市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》440784-2014-0010，宗地号：4××1，面积：16827.33平方米。鑫博公司计划投资1亿元，在该地块建设厂房、仓库、宿舍等2.6万平方米和购置生产设备，建成后年产制鞋设备3000台，制革设备200台，年产值达3亿元以上。目前，该公司订单充足，并想尽快启动本项目，但目前该项目地块南面和西面是一条深坑，最深处有20多米，且该处地质较软，在过去一年内曾出现坍塌现象，导致场地不平整，施工难度大且担心在施工过程中再度出现坍塌，产生地质灾害，造成财产和人员的伤害，现我镇已在做周边土地统一平整工程，预计2016年1月底完成后再作建设。鉴于上述原因，造成该公司无法动工建设，并请市国土资源局准许该公司延期至2016年5月动工。”

　　由于鑫博机械制造公司未在上述动工期间内动工建设，原鹤山市国土资源局于2016年启动了闲置调查程序，并于2016年2月16日作出鹤国土调〔2016〕6号《闲置土地调查通知书》，告知鑫博机械制造公司案涉土地涉嫌构成闲置土地，其需接受调查，并提供相关材料。后经鑫博机械制造公司申请，原鹤山市国土资源局与鑫博机械制造公司于2016年2月20日签订《国有建设用地使用权出让合同(合同补充条款)》约定：“根据双方协议对原编号为440784-2014-0010(合同编号)土地出让合同变更如下：约定动工时间由2015年2月12日改为2016年2月30日，约定竣工时间由2016年2月12日改为2017年2月12日。”

　　原鹤山市国土资源局于2016年3月20日作出鹤国土闲认〔2016〕6号《闲置土地认定书》载明：“鹤山市鑫博机械制造有限公司：你公司于2014年2月12日以出让方式取得位于鹤山市古劳镇三连工业区的国有建设用地使用权出让合同，出让合同号为440784-2014-0010，宗地号4××1，面积为16827.33平方米，约定动工日期2015年2月12日。上述宗地存在约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发情况，我局已向你方送达了《闲置土地调查通知书》。依据《中华人民共和国土地管理法》第37条、《中华人民共和国房地产管理法》第26条和《闲置土地处置办法》(中华人民共和国国土资源部令第53号)第2条、第9条规定，认定该宗地为闲置土地。闲置原因为：政府原因，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。”该认定书盖有鑫博机械制造公司的公章。

　　鹤山市自然资源局主张因经省审计厅认为案涉地块的闲置原因错误，为查明案涉地块的闲置原因重新核查并启动闲置调查程序。2019年7月12日，鹤山市自然资源局作出鹤自然资(闲)函〔2019〕4号《通知书》载明：“鹤山市鑫博机械制造有限公司：你方位于鹤山市古劳镇三连工业区的地块(宗地号4××1)，现经相关部门复查，你方提出该宗地的情形，不属于《闲置土地处置办法》第八条规定的政府原因的情形。故此，现通知你方，我局将根据本宗地的实际情况，依法进行处理。”

　　2019年10月18日，鹤山市自然资源局作出鹤自然闲调字〔2019〕24号《闲置土地调查通知书》，告知鑫博机械制造公司接受调查并提供相关材料。

　　2020年6月28日，鹤山市自然资源局作出鹤自然闲认〔2020〕14号《闲置土地认定书》载明,原鹤山市国土资源局于2014年2月12日与鹤山市鑫博机械制造有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同编号为440784-2014-0010，宗地位于鹤山市古劳镇三连工业区，宗地号为4××1，面积为16827.33平方米，约定动工时间为2015年2月12日前。现经相关部门复查，该公司提出的情形不属于《闲置土地处置办法》第八条规定的情形。上述宗地存在约定的动工开发建设日期满一年未动工开发建设情况，该局已向该公司送达了《闲置土地调查通知书》(鹤自然闲调字〔2019〕24号)。依据《中华人民共和国土地管理法》第三十八条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条和《闲置土地处置办法》第二条、第九条规定，认定该宗地为闲置土地，闲置原因为：土地使用权人自身原因，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。同日，鹤山市自然资源局作出鹤自然资(闲)听告字〔2020〕9号《听证权利告知书》，告知鑫博机械制造公司对征缴土地闲置费事项享有要求举行听证的权利。

　　2020年7月3日，鑫博机械制造公司向鹤山市自然资源局提交《听证申请书》。同月7日，鹤山市自然资源局作出鹤自然资(闲)函〔2020〕70号《听证通知书》并送达给鑫博机械制造公司。同月21日，鹤山市自然资源局举行听证会并制作《听证笔录》由主持人、记录员和各听证参加人签名捺印确认。

　　经鹤山市自然资源局向鹤山市古劳镇人民政府发出案涉地块在2014年2月12日至2016年8月23日期间是否存在《闲置土地处置办法》第八条规定情形的《咨询函》。2020年7月20日，鹤山市古劳镇人民政府作出《关于鹤山市鑫博机械制造有限公司地块情况回复的函》载明：“鹤山市自然资源局：鹤山市鑫博机械制造有限公司坐落于鹤山市古劳镇三连工业区，宗地号4××1，面积16827.33平方米，土地用途为工业用地的地块，原约定动工时间为2015年2月12日，实际动工时间为2016年8月23日。经核实，具体情况如下：该地块位于古劳镇连城村黄心坑(土名)侧，地块为新填土平场且边坡高度达12米以上。平场初期，由于雨水较多，导致地块边坡持续发生滑坡情况，地块开发工作无法按期进行，最终使得实际动工时间推迟至2016年8月23日。根据《闲置土地处置办法》第八条，因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照本办法第十二和十三条规定处置。”

　　2020年9月14日，鹤山市自然资源局作出鹤自然资(闲)征决字〔2020〕9号《征缴土地闲置费决定书》载明，原鹤山市国土资源局于2014年2月12日与鹤山市鑫博机械制造有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同编号为440784-2014-0010，宗地位于鹤山市古劳镇三连工业区，宗地号为4××1，面积为16827.33平方米，约定动工时间为2015年2月12日前。经相关部门复查，该公司提出的情形不属于《闲置土地处置办法》第八条规定的情形。该地块存在约定的动工开发建设日期满一年未动工开发建设情况，违反《中华人民共和国土地管理法》第三十八条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，经鹤山市人民政府批准，该局决定征收该宗地土地闲置费人民币1009639.8元。请该公司自该决定书送达之日起30日内按照规定缴纳土地闲置费。如不服该决定，可在收到该决定书之日起60日内向鹤山市人民政府申请行政复议或者于六个月内依法向江门市江海区人民法院提起行政诉讼。

　　另查明，建设单位为鑫博机械制造公司、工程名称为“办公宿舍楼”

　　【一审法院认为】

　　鹤山市自然资源局作出的鹤自然闲认〔2020〕14号《闲置土地认定书》是否合法。

　　【一审法院认为】

　　本院认为，本案系闲置土地认定案件。《闲置土地处置办法》第四条第一款“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施”的规定，鹤山市自然资源局作为县级人民政府国土资源主管部门，具有对本行政区域内闲置土地组织实施调查认定和处置工作的法定职权，其在本案中的执法主体适格，本院予以确认。

　　综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点如下：鹤山市自然资源局作出的鹤自然闲认〔2020〕14号《闲置土地认定书》是否合法。另，关于涉案《闲置土地认定书》的可诉性问题，(2021)粤07行终161号《行政裁定书》已充分阐述，本院予以确认，不再予以赘述。

　　行政法中的诚信原则，也称为信赖利益保护原则，是行政法中的基本原则之一，其基本含义是行政行为一经作出，即具有确定力、拘束力和执行力，行政相对人因为信赖既存的行政法秩序而安排其生活或处置其财产，则不能因为后来的行政行为的变动而使其遭受不能预见的损害。该原则要求政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。诚信作为社会主义核心价值观的重要组成部分，应为行政机关和行政机关工作人员、公民、法人或者其他组织普遍秉持和信仰。中共中央、国务院在2021年8月11日印发的《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》中明确提出，全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。诚实守信是法治政府的基本要求之一，诚信是人民政府的基础性执政资源，各级人民政府及其行政机关当以徙木立信之态取信于民，以推动社会信用体系建设，不得随意变更已经发生法律效力的行政行为。行政机关若诚信有失，就难以保障和促进社会的和谐稳定。确因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当按照法定权限和程序进行，并依法对行政相对人因此受到的损失予以补偿。因此，行政机关和行政机关工作人员更应率先垂范，以身作则，将守法诚信作为日常工作的基本遵循贯彻始终。从监督行政权、保护行政相对人合法权益、维护国家政策和相关法律规定精神能够全面贯彻落实的需要以及信赖利益保护原则的要求考量，相对人因信任行政主体的合法性、正当性、权威性而无过错参与其实施的授益性、合意性、指导性等行政行为所期望得到的合法、合理利益应当予以保护，行政主体实施行政行为应遵循该法律准则并贯穿于行为运行的全过程。

　　首先，根据《闲置土地处置办法》第八条“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：……(六)政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。”的规定，本案现有证据显示，在鹤山市自然资源局两次调查过程中，古劳镇政府就鑫博机械制造公司未按原协议日期动工开发的原因提交书面说明，称案涉地块场地施工难度较大且担心在施工过程中出现坍塌以及持续发生滑坡等情况，最终使得实际动工时间推迟至2016年8月23日，并认为根据《闲置土地处置办法》第八条因自然灾害等不可抗力导致土地闲置，依照该办法第十二和第十三条规定处置。鹤山市自然资源局在未对古劳镇政府提交的书面说明中的情况作进一步调查核实的情况下，作出被诉《闲置土地认定书》，认定案涉土地闲置的原因为土地使用权人自身原因，属于认定事实不清，证据不足的情形，依法应予撤销。

　　其次，本案中，原鹤山市国土资源局于2016年3月20日作出鹤国土闲认〔2016〕6号《闲置土地认定书》认定，案涉宗地为闲置土地，闲置原因为政府原因。鑫博机械制造公司未有对上述《闲置土地处置办法》申请行政复议或提起行政诉讼，该《闲置土地认定书》经送达后已经发生法律效力。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政行为。因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或变更行政行为的，应当依照法定权限和程序进行，鑫博机械制造公司对该行政行为具有明显的信赖利益。然，鹤山市自然资源局却又于2020年6月28日作出鹤自然闲认〔2020〕14号《闲置土地认定书》认定案涉宗地为闲置土地，闲置原因变更为土地使用权人自身原因，该两份重复处置同一事项却产生内容互相矛盾法律效力的认定对当事人的合法权益产生实际不利影响，但本案未有证据显示鹤山市自然资源局因法定事由并经法定程序撤回、撤销或变更已经生效的前述2016年《闲置土地认定书》，鹤山市自然资源局作出的案涉《闲置土地认定书》，未有遵循行政法中的诚信原则，属于违反法定程序、明显不当的情形，依法应予撤销。

　　最后，根据《闲置土地处置办法》第二条“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”的规定可知，国有建设用地使用权有偿使用合同上约定的动工开发日期是认定闲置土地的关键要素。本案中，原鹤山市国土资源局于2016年3月20日曾认定涉案宗地构成闲置土地，闲置原因为政府原因。根据《闲置土地处置办法》第八条以及第十二条“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：(一)延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年;……”的规定，原鹤山市国土资源局就涉案宗地因政府原因造成动工开发延迟的情形，已根据上述法律规定于2016年2月20日与鑫博机械制造公司签订了《国有建设用地使用权出让合同(合同补充条款)》就涉案宗地的动工开发时间重新约定，鑫博机械制造公司对该行政行为亦具有明显的信赖利益。即使鹤山市自然资源局后来自行撤销了上述2016年3月20日作出的闲置土地认定结论，但原鹤山市国土资源局与鑫博机械制造公司签订的合同补充条款并未通过任何途径解除或者被撤销，因此该合同补充条款依然对合同双方具有法律效力。根据鑫博机械制造公司于2016年8月已取得《建设工程施工许可证》以及其后涉案宗地建设已经竣工的情况，本案中，鹤山市自然资源局没有证据证明并核实清楚鑫博机械制造公司从合同补充条款约定的2016年2月起超过一年未对涉案宗地动工开发的拟证事实，鹤山市自然资源局以案涉《闲置土地认定书》认定涉案宗地构成闲置，亦属于认定事实不清，证据不足的情形，依法应予撤销。

　　综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(三)项、第(六)项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销……：(一)主要证据不足的;……(三)违反法定程序的;……(六)明显不当的。”案涉《闲置土地认定书》主要证据不足，违反法定程序，明显不当，依法应予以撤销。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(三)项、第(六)项的规定，判决如下：

　　撤销被告鹤山市自然资源局于2020年6月28日作出的鹤自然闲认〔2020〕14号《闲置土地认定书》。

　　本案案件受理费50元[由于本案属于上级法院指令本院继续审理的案件，受理费已由原告鹤山市鑫博机械制造有限公司于本院的(2020)粤0704行初942号案中预交，本案不再重复收取]，由被告鹤山市自然资源局负担。原告鹤山市鑫博机械制造有限公司于本院的(2020)粤0704行初942号案中预交的受理费50元，由本院予以退回;被告鹤山市自然资源局应向本院补缴案件受理费50元。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。

　　审判长廖杰华

　　人民陪审员伍文斌

　　人民陪审员张昌义

　　法官助理许静怡

　　书记员林惠敏

　　2021-11-12

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　　陈丹丹律师提醒：

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　　很多人遇到土地纠纷问题时会先向上级政府部门投诉、举报、信访，但是基本上会石沉大海，不会有一个相对来说有利的结果。

　　行政诉讼案件的被告是行政机关，广大老百姓遇到了行政机关侵害自己合法权益的行为时，那么便可以以侵害我们合法权益的行政机关为被告，向人民法院提起行政诉讼，依法维护自己的合法权益。

　　但在很多人眼里，民告官是一件非常难的事情，而且绝大多数案件胜诉的概率也会非常的小。

　　因此，陈丹丹律师整理了法院裁判生效的有关的闲置土地认定、收回国有建设用地使用权行政判决书，供有需要的人参考。

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