（2017）沪0115行初50号撤销收回闲置土地决定行政判决书

　　上海市浦东新区人民法院

　　行政判决书

　　(2017)沪0115行初50号

　　编者备注：陈丹丹律师整理闲置土地认定、收回国有建设用地使用权行政判决书，删去原告和被告身份信息，但不影响裁判文书阅读。陈丹丹律师建议可以从：当事人主张(原告称、被告称)原告举证、被告举证;一审法院查明、一审法院认为;二审法院查明、二审法院认为;判决如下等几个板块进行阅读，有助于整体把握当事人的主张、法院的裁判观点。如有法律咨询，可以联系：18326659757

　　原告上海信守实业发展有限公司(以下简称信守实业公司)不服被告上海市浦东新区规划和土地管理局(以下简称浦东规土局)收回闲置土地决定，于2016年12月15日向本院提起行政诉讼。经补正材料，本院于2017年1月3日立案后，于同年1月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年2月14日公开开庭审理了本案。原告信守实业公司的委托代理人余国耀、刘万琳，被告浦东规土局的委托代理人周世杰、王寒笑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　被告浦东规土局于2016年10月28日作出沪(浦)收回决定[2016]第002号《收回闲置土地决定书》(以下简称被诉决定)，主要内容为：原告于2009年5月12日与被告签订了出让合同沪南规土(2009)出让合同第22号，取得位于浦东新区南汇工业园区28号地块，地块座落：西至旧盐港，东至高压走廊，南至农田，北至六灶港，土地面积26614.00平方米，土地用途：工矿仓储用地。经查，上述地块满两年未动工开发，现根据《中华人民共和国城市房地产管理法》(以下简称城市房地产管理法)第二十六条、《闲置土地处置办法》(国土资源部53号令)第十四条，及本市闲置土地处置等有关规定，认定上述地块为闲置土地。经报请上海市浦东新区人民政府(以下简称浦东区政府)批准，被告拟依法收回上述闲置土地使用权。原告应当自本决定书送达之日起十日内，到房地产登记机构办理土地使用权注销登记，交回房地产权证和他项权利登记证明。并告知救济途径和法律后果。

　　【当事人主张】

　　原告信守实业公司诉称，2003年7月28日，上海南汇工业园区管理委员会(以下简称南汇工业园区管委会)与上海凯城世华置业有限公司(以下简称凯城公司)签订《土地出让协议书》，约定凯城公司通过出让方式取得位于南汇工业园区一幅土地，面积约为74700平方米，折合约112亩。该土地出让协议书签订后，凯城公司按约定支付了土地使用权转让款924万，但由于该地块动迁未完成，且无土地指标，故无法与南汇区土地管理局签订《国有土地出让合同》。2007年5月26日，凯城公司为推进项目建设，设立项目公司即信守实业公司。之后，南汇工业园区管委会、凯城公司、原告三方签订了《协议书》，约定南汇工业园区管委会和凯城公司的原协议终止，南汇工业园区管委会和原告另行签订《项目合作协议书》。2007年5月28日，南汇工业园区管委会为原告投资建办“关于建办旋转喷涂法生产聚氨脂胶棍项目”用地，签订《项目合作协议书》，由原告受让原合同中的40亩土地，通过“招拍挂”程序获得项目土地，出让单价为每亩25.6万元。2009年5月12日，原告与原上海市南汇区规划和土地管理局(以下简称原南汇规土局)签订《上海市国有建设用地使用权出让合同》，取得26614平方米的土地使用权，同时也支付了土地使用权的出让价款1，022万元。该出让合同签订后，由于土地动迁未完成等原因，导致原告于2011年5月13日才取得沪房地浦字(2011)第211734号《房地产权证》。由于2009年才取得土地，导致原告原来的项目合作方另找他方，原告只得更换项目，重新立项后也取得了被告沪浦规方金(2012)DAXXXXXXXXXXXXXX号《建设工程设计方案的批复》。而被告于2012年2月2日向原告发出了《闲置土地调查通知书》，原告陈述了理由和情况，并于2012年8月20日获得了上海市浦东新区发展和改革委员会(以下简称浦东发改委)的《企业投资项目备案意见》，有效期为两年。2012年8月28日，原告向浦东环保局提交了《建设项目环境保护审批的申请》，浦东环保局要求原告调整厂区车间布局。此后一段时间，原告积极向南汇工业园区管委会和相关部门要求解决环保审批受阻和原告受让土地进出路口被堵的情况。被告于2013年8月13日发出《闲置土地认定书》，原告当即提出申辩意见，并向南汇工业园区管委会反映均无果。原告又于2015年3月19日收到被告的《闲置土地认定通知书》，认定原告上述土地为闲置土地，闲置时间从2011年1月31日起算。之后，原告又于2015年12月31日收到被告未署日期的《收回土地使用权事先告知书》。南汇投资公司以土地回收主体与原告洽谈回收事项，终因意见不一而无果。原告于2016年11月14日收到被诉决定，原告认为被诉决定认定事实错误，原告并不存在闲置土地的事实，造成项目迟迟未上马的原因，是由于被告的行为以及相关政府机构的不作为导致;被诉决定适用法律不当，原告的土地属于工业用地，不是城市规划区国有土地范围内的土地，不应适用城市房地产管理法。原告延期建设由于被告及相关政府部门造成，符合闲置土地处置办法中的除外条款，被告不应作出收回土地的决定。被诉决定中使用“拟”并非最终的行政决定，不符合相关法律规定，被诉决定中告知的交回相关权属证明的期限为“十日”也与相关法律规定不符。同时，被诉决定也未载明本市闲置土地处置等相关法律规定的名称、制定机关。被诉决定执法程序违法，被告多次出具有关闲置土地的调查和认定文书，也未对原告的多次申辩陈述进行表述和认定，违反了《闲置土地处置办法》中的程序规定。故原告诉至本院，要求撤销被诉决定。

　　原告信守实业公司当庭出示了以下证据：

　　1、土地出让协议书，证明南汇工业园区管委会与凯城公司于2003年7月28日签订土地出让书，约定出让土地112亩，每亩14.5万元，原告从南汇工业园区管委会取得了土地;

　　2、2007年5月26日签订的三方协议书，证明南汇工业园区管委会与凯城公司以及原告签订了协议书，原告是凯城公司设立的项目公司;

　　3、项目合作协议书，系原告与南汇工业园区管委会签订，证明管委会有相关的督促、保障协议履行的义务;

　　4、房地产权证，证明2009年5月12日签订的土地使用权出让合同中约定2009年7月31日，被告应将土地交付原告，但是由于被告的原因，原告于2011年5月13日才取得房地产权证，不能据此认定原告闲置土地;

　　5、2011年9月14日建设工程设计方案批复，证明被告对原告建设工程设计方案的批复是发生在被告认定的闲置日期，即2011年1月31日之后，意味着被告同意原告延期开发的事实;

　　6、上海市企业投资项目备案意见两份，证明浦东发改委已经批复该项目的开工时间是在2012年12月，且已抄送被告;

　　7、上海市建设工程报建表，证明2012年9月7日，浦东建交委受理了原告的报建申请;

　　8、请示报告、收条、会谈纪要，证明该项目推进中遇到环保审批受阻、群众信访以及园区及各部门对违章建筑的不作为等问题，虽召开协调会但并无结果;

　　9、2013年8月13日被告作出的闲置土地认定书，证明被告的程序不合法;

　　10、原告向浦东新区土地事务中心出具的工地闲置原因情况说明，证明2013年9月16日，原告已经向被告申辩说明，被告知晓但未作出反馈意见;

　　11、关于土地开发项目受阻，请求解决的函，情况说明两份，2014年12月22日致浦东规土局的文件，证明原告于2013年12月11日、2014年6月12日、2014年8月5日、2014年12月22日以书面形式向被告、南汇工业园区管委会反映几个事项，包括违建未拆除影响项目，原告积极向各方反馈情况要求解决;

　　12、关于土地闲置的情况说明，证明原告在收到闲置土地认定书后，向被告申辩，但是被告没有理睬;

　　13、原告提交环保局的厂区图与违章建筑所在位置的照片，证明原告所受让土地的唯一通道被违章建筑阻挡，原告自2012年开始反映，但是没有结果，导致项目开发受阻。

　　被告浦东规土局辩称，首先，关于闲置土地的认定，被告认为根据《闲置土地处置办法》，不管出于什么原因，只要满一年未动工，就可以认定。被告经过调查，在2013年和2015年两次进行认定。其次，原告罗列的原因并不能充分佐证涉诉地块不能开工。根据《闲置土地处置办法》，动工是指取得施工许可证、进行动工基坑的开挖，但是原告并未办出施工许可证，被告也没有看到原告取得建设工程规划许可证，原告认为因项目调整的原因环保审批未通过，但是经被告了解，该项目的环保审批至今仍是未报批的状态，不能构成因政府原因导致其不能开工。如果原告认为建设项目调整之后，经过重新备案，要修改原开工时间的话，需要向被告申请，调整开动工时间，但是原告未申请，故不能认为项目进行了延期。原告受让的工业用地属于闲置土地处置范围，根据城市房地产管理法第二十六条，只要涉及出让地块的建设用地未动工，政府都可以收回，无论是工业用地还是商品房的开发项目均可适用。本案自2012年调查后到作出被诉决定，期间有五年时间，该土地的开发情况也没有新的变化，到目前为止，该土地也没有推进动工的迹象，故被告向浦东区政府申请批准后收回。2015年正值国土部门清查土地，被告必须作出处置，被告在处置前与原告进行了充分的沟通。被告考虑到原告与南汇工业园区管委会有过协议，南汇工业园区管委会也同意对原告前期投入进行补偿，包括勘测设计等，故原告所述未进行过报批，或协议收回等存在理解误差。被告是无偿收回土地，由相关前期单位进行补偿，原告可以获得相应补偿。综上，被诉决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。请求法庭驳回原告诉请。

　　被告浦东规土局向本院提交了以下证据、依据：

　　1、2009年5月12日，原南汇规土局与原告签订了《上海市国有建设用地使用权出让合同》沪南规土(2009)出让合同第22号，合同约定原告应在2010年1月31日前开工，2013年1月31日前竣工，且第三十三条约定受让人造成土地闲置满两年且未开工建设的，出让人(本案被告)有权无偿收回国有建设用地使用权;

　　2、2012年2月，被告向原告发出了《闲置土地调查通知书》沪浦规土闲置调查[2012]第15号，证明被告启动了对该地块的闲置土地调查程序，根据被告下属监督检测部门的了解，该地块在2012年2月之前都未动工;

　　3、2012年3月20日，现场调查照片及笔录，证明被告组织调查人员到现场踏勘，拍照取证，确认上述出让地块尚未动工;

　　4、调查笔录，证明原告确认土地未开工的原因是自身未能办出污水纳管证明，另因南汇工业园区管委会土地指标未及时落实，老项目已无法建设，现新项目需重新报批，导致项目无法按时开工;

　　5、被告于2015年1月30日向信守实业公司作出了《闲置土地认定通知书》，原告在2015年3月19日收到，证明被告在2015年1月30日对该地块进行认定，通知原告到被告处接受处置或提出申辩意见;

　　6、关于延期建设项目环境保护审批的申请，行政许可申请材料收件凭证，证明被告收到原告申辩意见，称系环保部门不予审批造成项目无法开工，被告曾向有关部门了解情况，获知原告于2012年8月20日重新取得浦东发改委立项备案意见书(沪浦发改金备(2012)025号)，将原建设项目变更为PPN新型材料。2012年8月28日，原告又向浦东环保局申请环保审批。2012年8月30日，信守实业公司又申请延缓审批，此后再未申请，该项目至今为未报批状态。期间，南汇工业园区管委会也多次协调，敦促原告尽快按要求调整，但始终未果，原告所述因环保部门不作为导致其不能开工的原因不充分;

　　7、南汇工业园区投资发展有限公司(以下简称南汇投资公司)向原告出具的函，证明南汇投资公司也敦促原告调整方案、尽快开工，该函于2013年4月已经向原告出具;

　　8、2015年12月29日，浦东区政府作出浦府[2015]170号《浦东新区人民政府关于同意上海信守实业发展有限公司有关受让地块等2幅地块闲置土地处置方案的批复》，证明区政府批准被告将本案系争地块收回;

　　9、2015年12月31日，浦东规土局向信守实业公司发出了收回土地使用权事先告知书，并告知其有听证的权利;

　　10、2016年10月28日，被告做出了沪(浦)收回决定[2016]第002号《收回闲置土地决定书》，并于2016年11月13日以挂号信方式邮寄送达原告;

　　11、城市房地产管理法第十二条、《闲置土地处置办法》第四条，作为被告

　　经审理查明，2009年5月12日，原告与原南汇规土局签订了沪南规土(2009)出让合同第22号《上海市国有建设用地使用权出让合同》，该出让合同约定，出让人为原南汇规土局，受让人为本案原告信守实业公司，合同项下出让的宗地面积为26614.00平方米，该幅土地座落于惠南镇城南村，平面界址为南汇工业园区28号地块：西至旧盐港，东至高压走廊，南至农田，北至六灶港，土地用途为工业用地。上述出让合同第十六条约定，受让人同意本合同项下宗地建设项目在2010年1月31日之前开工，在2013年1月31日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。第三十三条还约定，受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费;土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。

　　2011年5月13日，原告办理了上述土地的房地产权证(沪房地浦字(2011)第211734号)，房地坐落为惠南镇15街坊6/4丘，权属性质为：国有建设用地使用权，用途为工业用地，使用权面积为26614.00平方米。

　　2012年2月2日，被告制作了沪浦规土闲置调查[2012]第15号《闲置土地调查通知书》，告知原告，被告将对原告取得的上述地块土地使用权的土地开发利用情况进行调查。要求原告法定代表人或者授权委托人接受调查，整理相关材料并说明有关情况。该调查通知书送达原告，原告向被告提出了申辩意见。

　　2013年8月13日，被告作出沪浦规土闲置认定[2013]第012号《闲置土地认定书》，告知原告，原告根据上述出让合同取得土地使用权的地块应于2010年1月31日前开工建设，但至今仍未开工。被告根据城市房地产管理法第二十六条和《闲置土地处置办法》第二条及本市闲置土地处置等有关规定，认定上述地块为闲置土地。并告知原告可以向被告提出申辩意见。原告于同年9月23日收到上述闲置土地认定书后，向被告提出了申辩意见，并提交了情况说明及相关材料。

　　2015年1月30日，被告作出沪(浦)闲置认定[2015]第003号《闲置土地认定通知书》，经调查，被告查明上述出让合同约定原告在取得土地使用权后，应在2010年1月31日前动工，并于2013年1月31日前竣工。原告非因政府及政府部门原因或不可抗力，且未经新区人民政府同意批准延长开发建设期限，至今仍未动工开发建设。根据相关法律规定，认定上述土地为闲置土地，闲置时间自2011年1月31日起算，闲置土地面积为26614.00平方米。基于上述事实，被告拟作出如下处置：1、征收土地闲置费;2、协议收回土地;3、无偿收回土地。要求原告在收到该认定书之后到被告处接受处理，并可以提出申辩及提交相关材料。原告于2015年3月19日收到上述认定书，并向被告提交了相关材料。

　　2015年12月29日，浦东区政府作出浦府[2015]170号《浦东新区人民政府关于同意上海信守实业发展有限公司有关受让地块等2幅地块闲置土地处置方案的批复》，与涉案土地有关的内容为：同意被告提出的闲置地块处置方案，协议收回信守实业公司于2009年5月12日受让的南汇工业园区28号地块，由金桥集团公司作为实施责任主体。要求被告按照城市房地产管理法、《闲置土地处置办法》、《上海市人民政府办公厅转发市规划国土资源局关于本市闲置土地处置若干意见的通知》等有关规定，依法组织实施。

　　2015年12月31日，原告收到被告作出的沪(浦)收回告知[2015]第011号《收回土地使用权事先告知书》，告知原告，被告认定原告取得的上述土地满两年未动工开发，根据相关法律规定，被告拟依法收回上述闲置土地的土地使用权。如原告要求听证，应当在收到告知书之日起三日内提出书面申请。原告提交了相关材料，但未申请听证。

　　2016年10月28日，被告作出被诉决定，根据城市房地产管理法第二十六条、《闲置土地处置办法》第十四条及本市闲置土地处置等有关规定，对原告通过沪南规土(2009)出让合同第22号《上海市国有建设用地使用权出让合同》取得的土地面积为26614.00平方米的一幅土地，认定为闲置土地，被告决定无偿收回。被诉决定通过邮寄的方式送达原告。原告不服，遂诉至本院。

　　另查明，原告曾于2011年9月取得过被告审批的《建设工程设计方案的批复》，也于2012年8月取得过浦东发改委出具的《上海市企业投资项目备案意见》等，但迟至本案开庭审理时，原告也未取得建设工程规划许可证和建设施工许可证，并不具备动工建设的条件。

　　【一审法院认为】

　　本院认为，根据相关法律规定，被告负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。因此，本案被告依法具备对涉案土地是否涉嫌闲置进行调查认定并作出相关处置的行政职权，但是被告作出收回闲置土地决定应当遵守法定程序，按照法律规定的步骤进行。

　　首先，被诉决定是否履行了区政府的批准程序。区政府关于涉案土地作出协议收回的批复是否可以视为对被告无偿收回土地履行了审批程序，是否应将区政府列为本案共同被告。

　　一般来讲，法定程序中的批准机关理应作为行政行为的共同被告参加诉讼。本院认为，被诉决定并未获得区政府的批准，区政府不需要列为本案共同被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。《闲置土地处置办法》第十二条、第十三条规定了符合该办法第八条的情形可以协议收回闲置土地，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。该办法第十四条规定，未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和城市房地产管理法第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。可见，无论是协议收回还是无偿收回闲置土地，均需要得到区政府的批准。本案被诉决定是无偿收回闲置土地，区政府针对涉案土地的批复事项是协议收回，并不能涵盖无偿收回的批准程序，故不能认定浦东区政府与本案被告共同作出了无偿收回土地的决定。因此，区政府并不需要列为本案共同被告。本院认为，本案被告未取得区政府关于无偿收回土地的批准，擅自无偿收回土地属于超越法定职权，并且被诉决定未履行区政府审批的法定程序，违反了相关法律规定。

　　其次，被诉决定名称不规范，文字表述不符合行政决定的法定形式，法律适用条款引用不完整。作为收回闲置土地行政行为的书面载体，被诉决定内容应当确定并符合法定形式。第一，被诉决定文书名称不规范，根据《闲置土地处置办法》规定，被告无偿收回国有建设用地使用权的行政决定，文书名称应为《收回国有建设用地使用权决定书》，并非本案中的《收回闲置土地决定书》。第二，被诉决定使用“拟依法收回”的表述，不符合行政决定的法定形式，“拟”是打算的意思，容易让行政相对人产生误解，以为被诉决定之后还有最终的行政决定。经法庭询问，被诉决定即为最终决定，此后被告针对原告的闲置土地并未作出其他行政决定。第三，被诉决定引用的“本市闲置土地处置等有关规定”，并未明确适用本市相关规定的具体条款，表述既不严密也不规范。

　　再次，被诉决定并未履行收回土地使用权前的公告程序，同时，被诉决定确定的建设用地使用权注销登记期限违反相关规定。根据《上海市实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十九条规定，依法收回土地使用权的，市或者区(县)土地管理部门应当提前予以公告。公告期不少于三十日。本案被告并未举证证明其经过上述公告程序，严重违反了法定程序。同时，根据《闲置土地处置办法》第十七条规定，自《收回国有建设用地使用权决定书》送达之日起三十日内，到市、县国土资源主管部门办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。被诉决定中，将办理注销登记的期限确定为“十日内”，明显违反了上述规定。

　　另外，被诉决定作出之前，被告多次对原告土地闲置情况进行调查认定，先后发出闲置土地调查通知书、闲置土地认定书和闲置土地认定通知书。根据前述原告与原南汇规土局2009年签订的出让合同约定，原告在该出让合同项下的建设项目应于2010年1月31日之前开工，于2013年1月31日之前竣工。该出让合同还约定，受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。本案原告没有按期开工，也未提出延建申请。至本案庭审时，原告仍未办理相关建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证，涉案土地也未开工建设，故被告对原告闲置土地的事实认定基本清楚。原告认为被告对原告前期开发成本应当在收回土地过程中予以补偿，本院认为，被诉决定系无偿收回闲置土地决定，原告上述主张并非本案审查范围，原告要求对土地开发成本及相关财务损失等进行补偿，可以另行通过合法途径予以主张。

　　综上，被诉决定超越职权、适用法律错误，违反法定程序，原告要求撤销被诉决定之诉请，具备事实和法律依据，本院可予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(二)项、第(三)项、第(四)项之规定，判决如下：

　　撤销被告上海市浦东新区规划和土地管理局于2016年10月28日对原告上海信守实业发展有限公司作出沪(浦)收回决定[2016]第002号《收回闲置土地决定书》的行政行为。

　　案件受理费人民币50元(原告已预缴)，由被告上海市浦东新区规划和土地管理局负担。

　　如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。

　　审判长郭寒娟

　　人民陪审员骆国雄

　　人民陪审员虞勇强

　　书记员常新宜

　　2017-06-28

　　★☆★☆★★☆★☆★☆★☆★☆★☆

　　陈丹丹律师提醒：

　　★☆★☆★★☆★☆★☆★☆★☆★☆

　　很多人遇到土地纠纷问题时会先向上级政府部门投诉、举报、信访，但是基本上会石沉大海，不会有一个相对来说有利的结果。

　　行政诉讼案件的被告是行政机关，广大老百姓遇到了行政机关侵害自己合法权益的行为时，那么便可以以侵害我们合法权益的行政机关为被告，向人民法院提起行政诉讼，依法维护自己的合法权益。

　　但在很多人眼里，民告官是一件非常难的事情，而且绝大多数案件胜诉的概率也会非常的小。

　　因此，陈丹丹律师整理了法院裁判生效的有关的闲置土地认定、收回国有建设用地使用权行政判决书，供有需要的人参考。

　　遇到问题，还可以咨询专业的土地律师。