（2017）闽0128行初13号撤销征缴土地闲置费决定行政判决书

　　平潭县人民法院

　　行政判决书

　　(2017)闽0128行初13号

　　编者备注：陈丹丹律师整理闲置土地认定、收回国有建设用地使用权行政判决书，删去原告和被告身份信息，但不影响裁判文书阅读。陈丹丹律师建议可以从：当事人主张(原告称、被告称)原告举证、被告举证;一审法院查明、一审法院认为;二审法院查明、二审法院认为;判决如下等几个板块进行阅读，有助于整体把握当事人的主张、法院的裁判观点。如有法律咨询，可以联系：18326659757

　　原告平潭综合实验区尊捷机动车检测有限公司(以下简称尊捷公司)不服被告平潭综合实验区环境与国土资源局作出的征缴土地闲置费一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月18日立案后，于2017年4月21日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月20日召开庭前会议进行了证据交换，于2017年6月21日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人林岸涛，被告的委托代理人魏燕萍、戴燕辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　被告平潭××实验区环境与国土资源局于2016年11月15日作出岚环土征闲字〔2016〕1号《征缴土地闲置费决定书》，载明：”我局与贵公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》，电子监管号为3501282013B00069，宗地位于环岛东路与××交叉口西北侧，面积为12000平方米，出让价款为540万元。经认定，上述宗地为闲置土地，已向你方送达了《闲置土地认定书》，文号为岚环土闲认〔2016〕11号。根据《闲置土地处置办法》(国土资源部第53号令)第十四条规定，经报请平潭××实验区管委会批准(批准文号：岚综管综〔2016〕281号)，对上述闲置土地征缴土地出让价款的20%土地闲置费，计人民币壹佰零捌万元整(￥：108万元)。请自本决定书送达之日起30日内，到我局开具非税收入缴款通知书，并足额缴纳。如对本决定不服，可依据《行政复议法》规定60日内向平潭××实验区管委会或福建省国土资源厅申请行政复议，或依照《行政诉讼法》规定6个月内向人民法院提起行政诉讼。”

　　【当事人主张】

　　原告尊捷公司诉称，被告作出征缴土地闲置费决定认定事实错误、程序违法、适用法律错误，依法应予以撤销，理由如下：一、涉案土地不存在闲置的情形。㈠2013年5月27日，原告通过挂牌方式取得涉案土地的国有建设用地使用权并与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，土地用途为交通设施用地。合同约定被告于2013年9月8日前交地，交付的土地应满足界址明确、场地基本平整的使用条件，涉案土地上的建设项目应在2014年3月7日之前开工，在2014年9月8日之前竣工。由于涉案土地上坟墓尚未搬迁完毕，林木未砍伐，路基未平整，水电、排污管道等市政设施尚未对接，被告延迟至2014年5月27日才向原告交地。被告延迟将近9个月交地，并且交付的土地仍不满足三通一平的基本条件。2014年12月3日，被告与原告签订了《平潭××实验区国有建设用地使用权出让补充合同》(以下简称《补充合同》)，重新约定交地时间为2014年5月27日，将开工时间变更为2014年11月27日前，将竣工时间变更为2015年5月27日前。㈡尊捷机动车检测站系民生工程，2014年5月27日被告交付涉案土地之时，虽然涉案土地未三通一平且不满足开工及办理施工许可证的条件，但平潭××实验区管理委员会为了平潭唯一的机动车检测站能够投产使用、造福百姓，于2014年11月14日出具〔2014〕186号《关于建设尊捷机动车检测站专题会议纪要》(以下简称《会议纪要》)，要求原告倒排工期先行施工，确保在2015年1月1日前完成检测车间建设及设备安装，议定各部门对本案工程特事特办，允许先开工，所缺证照容缺后补。被告在收到《会议纪要》后，也向原告出具了岚综实环国土函〔2014〕358号文件，同意原告先行使用项目用地红线范围内的国有建设用地。原告基于政府方面的压力先行施工，自行创造条件，加快工程建设，自行平整土地、钻探、设计、钻井取水、和周边村联系借用其未征用的规划道路用地，才使得涉案土地达到施工条件，于2014年11月20日正式开工建设。涉案土地上的尊捷机动车检测站于2015年4月23日起实际开始机动车检验工作，并于2015年5月1日正式营业，不存在土地闲置的情况。尊捷机动车检测站的系统已经与平潭××实验区交通巡防支队车管所的机动车检验监管系统对接，检测车辆的合格手续均由平潭××实验区交通巡防支队车管所核准并授权尊捷公司出具《机动车安全技术检验报告》并颁发年检标。㈢根据相关法律规定，本案涉案土地已符合动工开发的实质要件。施工许可证仅是一般情况下，政府部门同意施工的凭证，被告仅以原告未取得施工许可证认定本案土地闲置，进而对原告进行处罚，显属错误。在本案中，《会议纪要》具有与施工许可证相同的许可效力，故原告已施工并完工投产，不论形式或者实质上均符合土地已开发的实际情况，不存在土地闲置问题。

　　二、被告未依法依约交付具备开工条件的土地，不满足认定土地闲置的前置条件。㈠三通一平是基本建设项目开工的前提条件，被告所交付的土地不具备动工开发的基本条件。根据《土地闲置处理办法》第二十一条、第二十八条的规定，被告应在交付了具备开工条件的土地后，若原告未依约实施土地开发满一年的方可认定土地闲置。㈡施工许可证无法办理不可归责于原告，而是有关部门推诿阻挠。施工许可证是否办理不能作为认定土地是否闲置的依据。建设工程规划许可证是施工许可证的前续文件，原告在办理建设工程规划许可证的过程中，平潭××实验区规划局以容积率、城市基础设施配套费缴交等问题阻挠。原告为尽早取得建设工程规划许可证，完全依照平潭××实验区规划局的要求修改了容积率，并缴交城市基础设施配套费。在建设工程规划许可证办理完毕的情况下，平潭××实验区交通与建设局以需平潭××实验区人民政府出具《补充会议纪要》的理由阻挠原告办证，最终施工许可证仍无法办理。原告作为普通的民营企业，已为施工许可证的办理尽己所能，但平潭××实验区人民政府是否会出具《补充会议纪要》非原告可控。原告依政府要求开工建设，依政府要求积极办证，但政府不能将有关部门不予办证的责任推卸到原告身上。若被告对原告未予办理施工许可证先行施工有争议，应由平潭××实验区交通与建设局为原告办理相关证照，而不能在平潭××实验区交通与建设局未认定涉案土地上的建筑物属违章搭盖的情况下，直接认定本案涉案土地存在闲置情形。被告不能无视涉案土地上存在建筑物，且该建筑物已被用于营运使用的事实，施工许可证是否办理不能作为认定土地是否闲置的依据。

　　三、被告作出征缴土地闲置费决定认定事实不清、程序违法。㈠根据庭审调查，被告作出行政处罚的工作人员没有执法证，未依法对本案项目及实际情况进行调查(主要表现在不了解本案涉案地块上的项目属于需挖深基坑的项目、使用桩基的项目还是其他项目，项目上具体建设了哪些建筑、建筑面积多少平方米、是否达到容积率标准等)，且未查明项目是否已经投产、是否已经开始检测、检测的项目名称。故被告在未查明事实的情况下，仅依据没有施工许可证认定本案土地闲置显属错误。㈡被告在《征缴土地闲置费决定书》中对原告权利救济途径告知错误，适用法律错误，属程序违法，严重影响原告的救济权。被告作出的《征缴土地闲置费决定书》中载明：”……如对本决定不服，可依据《行政复议法》规定60日内向平潭××实验区管理委员会或福建省国土资源厅申请行政复议，或依照《行政诉讼法》规定6个月内向人民法院提起行政诉讼。”根据《行政复议法实施条例》第十三条规定：”下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”因此，原告若对《征缴土地闲置费决定书》不服的，应以平潭××实验区管理委员会为被申请人，向福建省人民政府申请行政复议。被告在《征缴土地闲置费决定书》中对原告权利救济途径告知错误，适用法律错误，属程序违法，严重影响原告的救济权依法应予撤销。

　　综上所述，被告未综合考虑涉案土地已开工、建成、投产的客观事实，仅依据原告未取得施工许可证而认定土地闲置，作出岚环土征闲字〔2016〕1号《征缴土地闲置费决定书》无事实依据，且被告作出决定所告知的受理行政复议的主体错误，影响原告救济权的行使，程序违法。为维护原告的合法权益，原告特提起诉讼，请求法院判决：撤销被告平潭××实验区环境与国土资源局作出的岚环土征闲字〔2016〕1号《征缴土地闲置费决定书》。

　　原告尊捷公司向本院提交了以下证据：

　　A1.岚综实土让〔2013〕4号《国有建设用地使用权出让合同》;

　　A2.《证明》;

　　A3.〔2014〕186号平潭××实验区区管理委员会关于建设尊捷机动车检测站专题会议纪要》;

　　A4.岚综实土让〔2013〕4号补1号-2014《平潭××实验区国有建设用地使用权出让补充合同》;

　　A1-A4共同证明1.被告未按照出让合同的约定交付土地，土地不满足三通一平等施工的基础条件，致使原告无法办理施工许可证，进而无法正常开工，被告违法出让土地系施工许可证无法办理的本质原因;2.正因被告未依约履行合同义务导致无法开工，平潭××实验区管理委员会以及被告特组织各部门召开会议，形成《会议纪要》，要求原告在未取得施工许可证的情况下先行施工，故原告不存在闲置土地的行为。

　　A5.平潭××实验区市场监督管理局2015年第01号《关于尊捷机动车检测有限公司开始运营的通告》;

　　A6.《平潭时报》网页截图;

　　A7.《计量认证证书》;

　　A8.《资质认定计量认证证书附表》;

　　A9.《机动车安全技术检测机构检验资格许可证》;

　　A10.使用公安网络申请材料;

　　A11.第一辆机动车检验报告以及审核记录;

　　A12.机动车检验站现场照片;

　　A5-A12共同证明尊捷机动车检测站已经获得福建省质量技术监督局的检验，其运营通知也通过平潭××实验区市场监督管理局网站对外公告。平潭时报也报道了检测站正式营业的新闻。尊捷机动车检测站已于2015年4月23日起实际开始机动车检验工作，尊捷机动车检测站的系统已经与平潭××实验区交通巡防支队车管所的机动车检验监管系统对接、检测车辆的合格手续均由平潭××实验区交通巡防支队车管所核准并授权原告出具《机动车安全技术检验报告》并颁发年检标。据此可以证实，本案涉案土地上建筑物已实际完工，且建筑物的占地面积已超过土地面积的三分之一，不存在土地闲置的情况。

　　A13.平潭县〔2014〕岚土字第15号《建设用地批准书》;

　　A14.地字第350128201300014号《建设用地规划许可证》;

　　A15.建字第350128201600029号《建设工程规划许可证》;

　　A16.《施工图设计文件审查合格书》;

　　A17.《平潭国有建设用地使用权挂牌交易成交确认书》;

　　A18.《建设工程监理合同》;

　　A19.监理资质;

　　A13-A19共同证明原告已经准备齐全办理施工许可证的文件资料，但有关部门仍无法为原告办理施工许可证，施工许可证无法办理的原因不应归咎于原告。

　　A20.岚环土征闲字〔2016〕1号《征缴土地闲置费决定书》;证明被告于2016年11月15日对原告作出《征缴土地闲置费决定书》，错误告知原告行政复议的救济途径，适用法律错误，属程序违法，该《征缴土地闲置费决定书》依法应予撤销。

　　A21.岚综实环国土函(2014)358号《平潭××实验区环境与国土资源局关于尊捷机动车检测站项目用地意见的函》;

　　A22.《竣工履约通知单》;

　　A21、A22共同证明被告根据《会议纪要》精神函告原告先行使用项目用地进行建设，并于2015年6月17日催促原告办理竣工验收，可以证明被告知悉原告已经施工且完工的事实，因此本案争议土地不存在闲置的情形。

　　A23.城市基础设施配套费缴交票据;证明争议建设项目属于市政公用设施，原告本可免征城市基础设施配套设施费。但原告在办理相关手续的过程中，平潭××实验区规划局要求原告缴交上述费用，否则不予办理建设工程规划许可证。在此情况下，原告只能依照平潭××实验区规划局的要求缴交上述费用。并可以证明原告遵照《会议纪要》容缺后补的精神，在工程完工后积极补办相关证书。

　　A24.《关于尊捷机动车检测站建设项目延建的申请》;

　　A25.《建设工程设计方案审查申请报告》;

　　A26.《关于建设工程设计方案审查的申请报告》;

　　A27.《关于请求立即拓宽流水镇五星路的紧急报告》;

　　A28.《关于请求协助推进尊捷机动车检测站项目的紧急报告》;

　　A29.《关于请求协调解决尊捷机动车检测站建设市政配套设施的报告》;

　　A30.《关于请求准予在环岛东路流水供电所路段临时架设跨路电杆的报告》;

　　A31.《关于请求协调解决尊捷机动车检测站项目交通及市政配套等问题的报告》;

　　A32.《关于请求协调尊捷机动车检测站项目临时供电的报告》;

　　A33.《关于请求协调推进尊捷机动车检测站项目的报告》;

　　A34.《关于尊捷机动车检测站项目城市基础设施配套费缴交的承诺函》;

　　A35.《关于尊捷机动车检测站项目推进情况的报告》;

　　A24-A35共同证明正因为上述报告中列述的诸多原因导致无法开工，平潭××实验区管理委员会才召集各部门，要求各部门配合，允许原告在没有相关证书的情况下先行施工，证照”容缺后补”，原告才得以顺利开工，并于2015年1月份竣工，2015年5月1日正式营业。

　　A36.《关于请求解决尊捷机动车检测站土地、规划、建设等问题的报告》;证明原告向有关部门提交报告，希望有关部门为尊捷公司补办证件，但有关部门未予答复。

　　被告平潭××实验区环境与国土资源局辩称，一、原告未在合同约定的期限内动工开发已超过一年，构成土地闲置。㈠闲置土地是法律等规定的特殊土地监管手段，应遵照其规定进行处置。《闲置土地处置办法》第二条对闲置土地进行了规定：本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地;该办法第三十条对”动工开发”的定义作了明确的规范：”本办法中下列用语的含义：动工开发：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕;使用桩基的项目，打入所有基础桩;其他项目，地基施工完成三分之一”。处置闲置土地应当依照前述规定依法依规进行。㈡原告未在合同约定的时间内取得施工许可证，未动工开发满一年，已构成闲置土地。根据前述规定，国有建设用地使用权人应在合同约定的日期内，取得施工许可证后进行地基等建设行为，否则超过一年的构成闲置土地。原告至今未取得施工许可证，已超过合同约定的时间满一年，已构成闲置土地行为。

　　二、原告因企业自身原因，怠于办理施工许可证等是其土地闲置的根本原因。㈠办理施工许可证是原告建设开工的法定义务。《中华人民共和国建筑法》第七条规定”建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证”及《建筑工程施工许可管理办法》第三条规定”本办法规定应当申请领取施工许可证的建筑工程未取得施工许可证的，一律不得开工”，前述法律等禁止未取得施工许可证进行开工的行为，即原告进行施工建设，应当取得施工许可证。至于原告称其虽未取得施工许可证，但持有《会议纪要》，相当于取得了开工许可。1.《会议纪要》不能取代法律规定的施工许可证，原告仍需履行办理施工许可证的义务。2.《会议纪要》议定”项目业主单位力保在2015年1月1日前完成检测车间建设及设备安装”，同时强调”各职能单位围绕上述时间节点，采取‘容缺后补’方式，以最快时间办理相关手续”。施工许可证属于依申请办理的证件，即《会议纪要》也要求原告尽快配合相关部门围绕时间节点，最快时间办理手续。但原告一方面称《会议纪要》要求其先行施工，一方面怠于办理会议纪要要求的手续证件的义务，相互矛盾。㈡施工许可证属于法定的依申请办理的证件，原告怠于申请办理。1.原告始终认为其多次向相关办证部门提出办理施工许可证，但因相关办证部门故意为难，无法办理施工许可证。但原告既未提交申请办理施工许可证的证据，也未向相关办证部门行使救济权利，怠于作为。2.依照《中华人民共和国建筑法》第八条”申请领取施工许可证，应当具备下列条件：(二)在城市规划区的建筑工程，已经取得规划许可证”的规定，原告应先取得规划许可证后方可申请领取施工许可证。原告于2016年10月13日才取得建设工程规划许可证，至今仍未申请办理施工许可证，而早在2016年4月12日原告取得规划许可证前被告就启动了闲置土地程序，原告怠于履行申请办理施工许可证等相关义务，造成原告项下土地闲置。至于原告未取得施工许可证，是原告与相关办证机关之间的纠纷，不属于本案的审理范围。本案中，原告至今仍未取得施工许可证造成土地闲置，系企业自身原因。㈢实际动工投产不等于土地不存在闲置。原告主张车间检测大厅等已经实际建成并投产，不存在闲置土地情况。原告混淆了事实上的建设行为与闲置法律规定的开发动工行为，原告在未取得施工许可证的情况下非法施工，就应当对

　　【一审法院认为】

　　本院认为，国家征收土地闲置费的目的是为了是有效处置和充分利用闲置土地，规范土地市场行为，明确禁止国有建设用地使用权人违反法律法规规定和合同约定、划拨决定书规定恶意囤地、炒地，防止相关权利人因自身的原因导致所取得的土地长期未开发，促进节约集约用地。本案中，涉案土地用于建设尊捷机动车检测站项目，该建设项目是平潭××实验区民生工程，且尊捷机动车检测站于2015年4月份已建成环卫楼、安检楼，并于2015年5月份正式运营。被告对原告实际建设情况无异议，但主张实际动工投产不等于土地不存在闲置问题。原告认为认定土地是否闲置要尊重客观事实，并主XX潭××实验区管理委员会于2014年11月14日作出〔2014〕186号《平潭××实验区管理委员会关于建设尊捷机动车检测站专题会议纪要》，要求原告先行施工，审批材料”容缺后补”。《闲置土地处置办法》第五条规定：”市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》……”;第九条规定：”经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。”国土资源主管部门向国有建设用地使用权人发送相关文书前，必须要”调查核实”。本案被告在作出征缴土地闲置费决定前没有进行必要的调查核实，仅凭原告未取得施工许可证，就认定原告未动工建设，与客观事实不符。因此，被告作出征收土地闲置费决定认定事实不清。

　　被告提供的《闲置土地调查情况表》、《闲置土地调查单》、《闲置土地认定及告知情况表》、《闲置土地处置情况表》均为打印件，无任何相关人员签字确认，不符合法定程序。送达文书的送达回证上送达人员也未签名，无法体现送达人员身份情况，程序违法。被告作出征缴土地闲置费决定复议机关告知错误，但因原告已向法院提起诉讼，行使了自身的权利，故被告该程序瑕疵未对原告的权益造成实质损害，本院予以指正。

　　综上，被告平潭××实验区环境与国土资源局作出的岚环土征闲字〔2016〕1号《征缴土地闲置费决定书》认定事实不清、程序违法，依法应予撤销。原告尊捷公司请求判决撤销被诉决定于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项的规定，判决如下：

　　撤销被告平潭综合实验区环境与国土资源局作出的岚环土征闲字〔2016〕1号《征缴土地闲置费决定书》。

　　本案一审案件受理费50元，由被告平潭综合实验区环境与国土资源局负担。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。

　　审判长吴强

　　审判员郑洁虹

　　审判员王兴生

　　书记员高华燕

　　2017-12-26

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　　陈丹丹律师提醒：

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　　很多人遇到土地纠纷问题时会先向上级政府部门投诉、举报、信访，但是基本上会石沉大海，不会有一个相对来说有利的结果。

　　行政诉讼案件的被告是行政机关，广大老百姓遇到了行政机关侵害自己合法权益的行为时，那么便可以以侵害我们合法权益的行政机关为被告，向人民法院提起行政诉讼，依法维护自己的合法权益。

　　但在很多人眼里，民告官是一件非常难的事情，而且绝大多数案件胜诉的概率也会非常的小。

　　因此，陈丹丹律师整理了法院裁判生效的有关的闲置土地认定、收回国有建设用地使用权行政判决书，供有需要的人参考。

　　遇到问题，还可以咨询专业的土地律师。