(2018)最高法行申9394号征收补偿决定行政判决书

　　最高人民法院

　　案号：(2018)最高法行申9394号

　　案由行政征收

　　案件类型行政申请再审审查案件

　　争议焦点

　　案件概述

　　一、关于涉案被征收房地产价格评估报告的合法性：(一)关于评估机构选定的合法性。根据住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》(以下简称《评估办法》)第四条、第五条的规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定;且房屋征收范围较大的，可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担。因本次征收范围较大、被征收房屋的户数众多，所以路南区政府采取网络报名、筛选、公示的方式，并公告赋予被征收人提出异议的权利，并未影响被征收人协商选定评估机构的权利，且保证了房地产价格评估机构选定程序的公平与效率。路南区政府就涉案房屋征收评估选定三家评估机构，符合《评估办法》的相关规定。(二)关于评估报告形成的合法性。本案评估机构根据估价目的，遵循估价原则，按照估价程序，采用合理的估价方法，作出的评估报告，确定了相应的房屋价值，与《评估办法》规定的各项评估因素相符。(三)关于评估价格。李继孝、孙启芳对评估机构的评估结果有异议，应根据《评估办法》第二十条第一款“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估”及第二十二条“被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定”之规定，向评估机构申请复核或向评估专家委员会申请鉴定。涉案房屋估价报告已依法送达李继孝、孙启芳，李继孝、孙启芳在法定期限内申请复核评估，收到复核评估申请书的答复后并未向评估专家委员会申请鉴定。李继孝、孙启芳没有行使相应权利应视为放弃了相关的救济途径并认可该评估价格。且被诉补偿决定向李继孝、孙启芳提供了货币补偿、房屋产权调换、棚户区改造货币化政府统筹安置三种补偿方式，较为充分地保障了李继孝、孙启芳的选择权。

　　二、关于被诉征收补偿决定的合法性：(一)关于征收补偿决定涉及的补偿方式。

　　案件概述

　　再审申请人李继孝、孙启芳因诉河北省唐山市路南区人民政府(以下简称路南区政府)房屋征收补偿一案，不服河北省高级人民法院(2018)冀行终162号行政判决，向本院申请再审。本院依法由审判员梁凤云、审判员蔚强、审判员王海峰组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

　　再审申请人李继孝、孙启芳以路南区政府作出的征收补偿决定侵犯其合法权益为由，向河北省唐山市中级人民法院提起诉讼，请求撤销被诉房屋补偿决定书，并判令路南区政府重新制作合法有效的补偿决定书。

　　河北省唐山市中级人民法院一审查明：路南区政府为提高居民居住条件，于2015年11月21日作出《唐山市路南区人民政府关于国有土地上房屋征收决定书》(2015年第1号)，决定征收建设路以东、南新道以南、京山线以西以北区域，按市规划部门划定征收范围内的住宅类建筑物、构筑物。李继孝、孙启芳的房屋位于本次征收范围内。同日唐山市路南区房屋征收办公室作出《唐山市路南区房屋征收办公室关于唐山市路南区老交大棚户区搬迁安置项目房屋征收评估机构报名的公告》，公告内容为承担房屋征收评估工作的房地产价格评估机构需预先报名，并公布了报名资格条件、报名方式和时间、地点。2015年11月24日唐山市路南区房屋征收办公室作出《关于唐山市路南区老交大棚户区搬迁安置项目协商选定房地产价格评估机构的公告》，公示了3家通过审核的评估机构，并赋予了被征收人为期三天的异议期。2015年11月27日唐山市路南区房屋征收办公室作出《关于唐山市路南区老交大棚户区搬迁安置项目协商选定房地产价格评估机构结果的公告》，最终确定由唐山广野房地产评估有限公司、唐山弘安房地产评估有限公司和唐山东正房地产评估有限公司共同承担老交大棚户区房屋征收评估工作。唐山广野房地产评估有限公司作出了涉案房屋房地产估价报告，确定了估价对象在估价时点(2015年11月21日)的房地产市场价值。涉案房屋估价报告依法送达给李继孝、孙启芳后，李继孝、孙启芳提出了复核评估申请，唐山广野房地产评估有限公司收到申请后，作出了复核评估申请书的答复并送达给了李继孝、孙启芳。因双方无法在签约期内达成征收补偿协议，路南区政府作出《关于国有土地上房屋补偿决定书》，决定对李继孝、孙启芳名下的房屋实施征收，按照《关于建设南路以东、南新道以南、京山线以西以北区域国有土地上房屋(住宅)征收补偿方案》的规定，实行货币补偿或产权调换或棚户区改造货币化政府统筹安置方式，被征收人可以选择三种方式之一。路南区政府将上述补偿决定依法送达李继孝、孙启芳后，李继孝、孙启芳不服该补偿决定，遂向该院提起行政诉讼。

　　一审法院认为：该案的争议焦点主要是：一、关于涉案被征收房地产价格评估报告的合法性：(一)关于评估机构选定的合法性。根据住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》(以下简称《评估办法》)第四条、第五条的规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定;且房屋征收范围较大的，可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担。因本次征收范围较大、被征收房屋的户数众多，所以路南区政府采取网络报名、筛选、公示的方式，并公告赋予被征收人提出异议的权利，并未影响被征收人协商选定评估机构的权利，且保证了房地产价格评估机构选定程序的公平与效率。路南区政府就涉案房屋征收评估选定三家评估机构，符合《评估办法》的相关规定。(二)关于评估报告形成的合法性。本案评估机构根据估价目的，遵循估价原则，按照估价程序，采用合理的估价方法，作出的评估报告，确定了相应的房屋价值，与《评估办法》规定的各项评估因素相符。(三)关于评估价格。李继孝、孙启芳对评估机构的评估结果有异议，应根据《评估办法》第二十条第一款“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估”及第二十二条“被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定”之规定，向评估机构申请复核或向评估专家委员会申请鉴定。涉案房屋估价报告已依法送达李继孝、孙启芳，李继孝、孙启芳在法定期限内申请复核评估，收到复核评估申请书的答复后并未向评估专家委员会申请鉴定。李继孝、孙启芳没有行使相应权利应视为放弃了相关的救济途径并认可该评估价格。且被诉补偿决定向李继孝、孙启芳提供了货币补偿、房屋产权调换、棚户区改造货币化政府统筹安置三种补偿方式，较为充分地保障了李继孝、孙启芳的选择权。二、关于被诉征收补偿决定的合法性：(一)关于征收补偿决定涉及的补偿方式。被诉补偿决定依据《关于建设路以东、南新道以南、京山线以西以北区域国有土地上房屋(住宅)征收补偿方案》及房地产估价报告，对被征收人的房屋确定三种补偿方式，被征收人可自行选择其一，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》)第二十一条第一款的规定及河北省唐山市人民政府的相关政策规定。(二)关于安置房屋价值确定是否合法、合理。路南区政府异地安置房屋，用于安置的骏安园、旭安园小区是具有商品房预售许可证的商品房。根据《评估办法》第二十九条之规定，除政府对用于产权调换房屋价格有特别规定外，应当以评估方式确定用于产权调换房屋的市场价值。该案中，路南区政府按照评估机构的房地产估价结果确定安置房的市场价值，符合《评估办法》的上述规定。(三)关于征收补偿决定的程序问题。涉案房屋已被路南区政府依法征收，在与李继孝、孙启芳就房屋补偿问题达不成补偿协议的情况下，路南区政府以评估报告确定的房屋价值为依据，按照《关于建设南路以东、南新道以南、京山线以西以北区域国有土地上房屋(住宅)征收补偿方案》的规定，作出被诉征收补偿决定的作法，符合《征补条例》的相关规定。路南区政府作出房屋征收补偿决定后，亦履行了法定期限内的送达程序。综上，路南区政府具有作出被诉房屋征收补偿决定的职权，依据评估报告的结果作出的房屋征收补偿决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。李继孝、孙启芳所提诉讼理由不能成立，其诉讼请求依法不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，以(2016)冀02行初156号行政判决驳回李继孝、孙启芳的诉讼请求。

　　李继孝、孙启芳不服一审判决，向河北省高级人民法院上诉，请求撤销一审判决，依法改判确认路南区政府作出的房屋征收补偿决定无效，或发回原审法院重审。

　　河北省高级人民法院查明的事实与一审法院判决认定的事实一致。

　　河北省高级人民法院二审认为：本案主要针对路南区政府对被征收人李继孝、孙启芳作出的房屋征收补偿决定进行合法性审查。国家因公共利益需要征收城市市区国有土地上房屋的，应按照《征补条例》规定的程序和方式进行，并应根据《评估办法》等规定，由专业的房地产价格评估机构对被征收不动产价值进行评估，合理确定评估结果，并在此基础上依法予以补偿。一、关于评估机构的选定。《征补条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《评估办法》第四条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定;在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。本案中，路南区政府采取向唐山市房地产价格评估机构发送电子邮件、组织网络报名、筛选审核、进行公示的方式，最终选定三家房地产评估公司，限缩了被征收人可以选择评估机构的范围，也未组织协商与随机选定的程序，不符合上述规定。但是，从行政效率原则角度考虑，本案涉及房屋征收范围较大、被征收人户数众多，由房地产评估机构主动报名加上政府审核的程序，可以增加选定具有相应资质与能力评估机构的成功率;从保护被征收人合法权益角度考虑，路南区政府将具备相应资质的评估机构进行公告，赋予被征收人提出异议的权利，从根本上未影响被征收人的实体权利。二、关于评估报告形成的合法性。本案评估机构根据估价目的，遵循估价原则，按照估价程序，采用合理的估价方法，作出的评估报告，确定了相应的房屋价值，与《评估办法》规定的各项评估因素相符。李继孝、孙启芳对评估机构的评估结果有异议，应根据《评估办法》第二十条第一款“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估”及第二十二条“被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定”之规定，向评估机构申请复核或向评估专家委员会申请鉴定。涉案房屋估价报告已依法送达给李继孝、孙启芳，李继孝、孙启芳虽在法定期限内申请复核评估，但其收到复核评估申请书的答复后并未向评估专家委员会申请鉴定。李继孝、孙启芳未行使相应权利应视为放弃了相关的救济途径并认可该评估价格。三、关于被诉房屋征收补偿决定的合法性。(一)关于补偿方式。被诉房屋征收补偿决定依据《关于建设路以东、南新道以南、京山线以西以北区域国有土地上房屋(住宅)征收补偿方案》及房地产估价报告，对被征收人的房屋补偿提供了货币补偿、房屋产权调换、棚户区改造货币化政府统筹安置三种补偿方式，被征收人可自行选择其一，符合《征补条例》第二十一条第一款的规定及河北省唐山市人民政府的相关政策规定，较为充分地保障了被征收人的选择权。(二)关于安置房屋价值确定是否合法、合理。路南区政府异地安置房屋用于安置的骏安园、旭安园小区，最初是保障性安居工程，但通过办理缴纳土地出让金等手续，已是具有商品房预售许可证的商品房。另，根据《评估办法》第二十九条之规定，除政府对用于产权调换房屋价格有特别规定外，应当以评估方式确定用于产权调换房屋的市场价值。本案中，路南区政府按照评估机构的房地产估价结果确定安置房的市场价值，符合《评估办法》的上述规定。(三)关于征收补偿决定的程序问题。涉案房屋已被路南区政府依法征收，在与李继孝、孙启芳就房屋补偿问题达不成补偿协议的情况下，路南区政府以评估报告确定的房屋价值为依据，按照《关于建设南路以东、南新道以南、京山线以西以北区域国有土地上房屋(住宅)征收补偿方案》的规定，作出被诉征收补偿决定的作法，符合《征补条例》的相关规定。路南区政府作出房屋征收补偿决定后，亦履行了法定期限内的送达程序。四、本案唐山市路南区老交大区域多为震后复建第一批半简易房，是唐山市中心唯一现存的、最大的集中连片城市棚户区。经过近40年使用，房屋年久失修、破损严重，配套设施严重欠缺，已成为危旧住房;且该区域为开滦采煤沉降波及区，地表沉降已对地上建筑物的安全造成严重影响。2015年，唐山市委市政府为改善民生，顺应老交大棚户区居民要求改善居住环境的强烈愿望，由政府争取国家开发银行贷款，正式启动老交大区域房屋征收补偿项目。路南区政府作出国有土地上房屋征收决定，是基于公共利益的目的。李继孝、孙启芳关于路南区政府房屋征收是以商业开发为目的的主张不能成立。另，李继孝、孙启芳关于路南区政府作出征收补偿决定应当举行听证程序的主张，没有法律依据。综上，路南区政府具有作出被诉房屋征收补偿决定的职权，依据评估报告的结果作出的房屋征收补偿决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。一审法院驳回李继孝、孙启芳的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，以(2018)冀行终162号行政判决驳回上诉，维持一审法院判决。

　　李继孝、孙启芳不服原审判决，向本院申请再审，请求依法撤销二审判决，依法再审。主要事实和理由为：一、路南区政府严重违反法定程序非法选定评估公司，作出的《评估报告》根本不具有法律效力。二、原审法院遗漏当事人多项诉讼请求，未依法开庭审理，剥夺了当事人的诉讼权利。

　　再审法院认为

　　本院认为：本案的核心争议在于路南区政府作出的房屋征收补偿是否符合法律规定，具体表现在两个方面：一是补偿数额。二是补偿方式。关于补偿数额问题，因确定被征收房屋价值的主要依据是合法有效的评估报告，双方当事人之间的主要争议可归于评估报告的合法性。评估报告制度的目的在于由中立的第三方专业机构对房屋的价值客观、公正地作出符合法律规定的评估。因此，在房屋价值评估的具体程序上作出相应的规定，如由被征收人先协商确定评估机构，对评估结果有异议的可以申请复核、鉴定等。本案中，由于房屋征收范围较大、被征收人户数众多，路南区政府采取向唐山市房地产价格评估机构发送电子邮件、组织网络报名、筛选审核、进行公示的方式，最终选定三家房地产评估公司。路南区政府选定评估机构的方式，可以提高选定的成功率以及相关征收工作的效率，但限缩了被征收人主动选择评估机构的权利，其程序不合法。李继孝、孙启芳可以以此为由主张评估报告不合法，并合理怀疑评估报告可能侵犯其合法权益。但鉴于二审法院对此问题已明确予以指出，且本案已在申请再审审查阶段，有必要对涉案评估报告进行全面的评价，以确定其是否具有客观性、公正性，以及是否对被征收人的合法权益造成损害，而不宜简单以此为由全盘否定评估报告以及原审裁判。在涉案评估报告已经保障被征收人合法权益的情形下，重启审判监督程序并不会对被征收人带来实际的权益增加，反而随之而来的漫长诉讼周期将提高当事人的诉讼成本。经原审法院查明，涉案评估报告在评估机构与评估人员的资质，评估时点、评估原则、评估方法等方面均符合房屋征收评估办法的相关规定，且估价结果系估价对象在依法最高最佳利用下的价值。由于被征收人未能提供有效证据否定以上事实，关于其提出的评估报告侵犯其实体权益的主张，本院不予支持。关于补偿方式问题，被诉征收补偿决定向被征收人提供了货币补偿、房屋产权调换、棚户区改造货币化政府统筹安置三种补偿方式，被征收人可自行选择其一，已充分保障被征收人的补偿方式选择权。由于被征收区域属于塌陷区，且用地性质规划为郊野公园用地，无法实现被征收人原址回迁。路南区政府确定具有完全产权且为现房的商品房作为安置房屋，可以有效保证顺利搬迁安置，保障被征收人选择产权调换的合法权益。据此，李继孝、孙启芳的再审请求，本院不予支持。

　　综上，李继孝、孙启芳的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

　　再审裁判结果

　　驳回李继孝、孙启芳的再审申请。

　　审判人员

　　审判长梁凤云

　　审判员蔚强

　　审判员王海峰

　　二〇一八年十二月二十四日

　　书记员周琳