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案由：房屋拆迁及行政赔偿
案 号：(2019)最高法行再11号
文书类型：行政裁定书
审理法院：中华人民共和国最高人民法院
审结日期：2019.2.27
审理经过
再审申请人曹自强、何存发因诉被申请人衡阳市雁峰区岳屏镇人民政府(以下简称岳屏镇政府)、衡阳市雁峰区人民政府(以下简称雁峰区政府)、一审被告、二审被上诉人衡阳市人民政府(以下简称衡阳市政府)及一审第三人、二审被上诉人唐俊球、唐金定房屋拆迁及行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院于2018年5月3日作出的(2017)湘行终1549号行政裁定，向本院申请再审。本院于2018年10月15日立案受理，并于2018年12月26日作出(2018)最高法行申9043号行政裁定，提审本案。2019年1月16日，本院编立提审案号，依法组成合议庭并于2019年1月21日下午在本院第一巡回法庭第二法庭进行公开开庭审理。再审申请人曹自强、何存发的共同委托代理人易水平、曹永美，被申请人岳屏镇政府、雁峰区政府的共同委托代理人王奕淳，被申请人岳屏镇政府、雁峰区政府及一审被告、二审被上诉人衡阳市政府的共同委托代理人胡朝阳，两位一审第三人、二审被上诉人唐俊球、唐金定的共同委托代理人张多，到庭参加诉讼。案件现已审理终结。
审理经过
2017年7月7日，曹自强、何存发以岳屏镇政府、雁峰区政府、衡阳市政府为被告，向湖南省衡阳市中级人民法院提起诉讼，请求：1.确认三被告对原告所有的房屋拆迁行为违法;2.赔偿原告经济损失18万元。事实和理由：二原告系夫妻关系，属岳屏镇前进村村民。1989年，二原告获得原衡阳市郊区国土局特批的位于雁峰区××村××一块宅基地，建有平房六间。何存发母亲刘金玉一直与二原告共同住在该处，1989年，二原告住地被编入雁峰区衡缘村附24号，为了登记需要，于1989年9月10日将土地证权属所有人改登记到刘金玉名下。1999年，刘金玉去世，二原告合法继承该房屋。2002年，二原告年事已高，被女儿接到深圳居住至今。2016年6月，二原告的女儿回家探亲得知，2015年12月，因衡阳市政府建设需要，二原告的房屋已经被拆迁。二原告作为上述房屋所有权人，未领取任何拆迁款，也未有任何人找二原告了解过房屋产权的问题。为维护自身合法权益，特提起诉讼，请判如所请。
岳屏镇政府答辩称，原告的起诉主体不适格，且起诉超过法定期限;岳屏镇政府对涉案房屋的拆迁行为正当、合法;原告诉请事项不属于行政诉讼解决范畴，刘金玉的合法继承人对可能存在的相关房屋权利应与唐俊球、唐金定协商或通过民事诉讼途径予以解决。请求驳回原告的起诉。
雁峰区政府答辩称，岳屏镇政府专门成立跃林路征地拆迁领导小组，涉案房屋拆迁工作由岳屏镇政府负责实施，相关行政行为与雁峰区政府无关，雁峰区政府不是本案适格被告。请求驳回原告的起诉。
衡阳市政府答辩称，衡阳市政府没有直接对外作出关于跃林路项目工程征地拆迁方面的行政决定，也没有对原告的房屋实施拆除，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，衡阳市政府不是本案适格被告。请求驳回原告的起诉。
唐俊球、唐金定述称，原告与第三人系相邻关系，原告的房屋一部分严重坍塌，第三人进行改建，一部分由第三人购买;本案不属行政诉讼解决范畴，属于民事纠纷，愿意协商或通过民事诉讼解决。请求驳回原告的起诉。
一审法院认为
湖南省衡阳市中级人民法院(2017)湘04行初155号行政裁定认为，曹自强、何存发的诉讼请求为：确认岳屏镇政府、雁峰区政府、衡阳市政府对其所有的房屋拆迁行为违法;赔偿经济损失18万元。经查，曹自强、何存发在行政起诉状中称，2016年6月，其女儿回家探亲得知，2015年12月，因衡阳市政府建设需要，其房屋已经被拆迁。据此，曹自强、何存发自2016年6月就知道涉案房屋被拆迁，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款之规定，曹自强、何存发应当自知道该拆迁行为发生之日起，即2016年6月起六个月内向人民法院提起诉讼，但其于2017年7月7日才提起本案行政诉讼，明显超过法定的起诉期限，且无正当理由。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第二项之规定，裁定驳回曹自强、何存发的起诉。曹自强、何存发不服一审裁定，提起上诉。
湖南省高级人民法院查明，一审诉讼中，曹自强、何存发提交以下证据证明2015年政府拆迁时，其房屋的情况：1.衡阳市郊区人民政府1989年9月10日颁发的郊集建(89)字第030426号《集体土地建设用地使用证》(以下简称030426号集体土地使用证)，载明土地使用者刘金玉，用途住房，建筑占地97.3平方米;2.曹自强、何存发称于1990年拍摄的老屋照片和2015年回乡时拍摄的房屋照片。从上述照片看不出拍摄时间，也无法判断房屋的具体状况和照片之间的关联性。
二审法院认为
湖南省高级人民法院(2017)湘行终1549号行政裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供符合起诉条件的相应的证据材料。基于上述规定，行政案件的起诉人对其起诉符合法定条件负有初步证明责任。在拆除房屋行政案件中，起诉人应当提供证据证明存在其所有的房屋被拆除、毁损的事实。本案中，曹自强、何存发起诉的是其1989年在其宅基地上建成的六间房屋在2015年被拆迁时未获得补偿，请求确认拆迁行为违法并依法赔偿。因曹自强、何存发离开所在房屋外出多年，但并未委托专人管理其房屋，曹自强、何存发在诉讼中提交的证据不能证明2015年拆迁时，其所称的6间平房仍然存在，曹自强、何存发起诉其房屋被拆迁的事实根据不足。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项之规定，曹自强、何存发的起诉不符合起诉条件，应当裁定驳回起诉。此外，通过曹自强、何存发和唐俊球、唐金定的陈述，本案诉称的房屋还可能涉及民事纠纷，该院已经向曹自强、何存发释明了争议的救济途径。一审裁定认为超过法定起诉期限的理由不妥，但驳回起诉的结论并无不当，可予以维持。曹自强、何存发的上诉理由不能成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
曹自强、何存发申请再审称：1.二审认定错误，申请人的房屋在拆迁时并未倒塌，唐俊球、唐金定在申请人原有土地上进行改建，领取申请人部分拆迁款，也间接证明申请人的房屋在拆迁时存在。2.岳屏镇政府作为拆迁人，申请追加唐俊球、唐金定为第三人并答辩称案涉拆迁款已支付给第三人，应提供房屋征收补偿依据及相关材料，但被申请人在一审举证期限届满前并未提供相应证据，应对其过错承担责任。综上，请求撤销二审裁定，依法改判被申请人拆除房屋行为违法，赔偿申请人经济损失18万元。
岳屏镇政府未提交书面答辩意见，庭审中答辩称：1.申请人提起诉讼证据不足。其一，没有证据证明存在6间房屋，仅提供土地使用证，无法证明房屋拆迁时的面积、结构和状况。其二，房屋系刘金玉所有，房屋还存在其他继承人，没有足够证据证明其他继承人放弃继承该房屋。2.本案还涉及申请人与第三人之间的民事纠纷，应先处理民事纠纷。3.拆迁时政府进行入户调查等程序，拆迁行为合法。且申请人在入户调查时，并没有主张权利。4.申请人提出18万元的赔偿没有依据，提供的评估报告是评估人主观想象的。请求驳回申请人的再审申请。
雁峰区政府、衡阳市政府未提交书面答辩意见，庭审中答辩陈述，同意岳屏镇政府的答辩意见，请求驳回申请人的再审申请。
第三人唐俊球、唐金定陈述称，申请人与第三人属于相邻关系，第三人系在申请人的房屋倒塌后进行重新改建。故第三人与申请人之间的纠纷属于民事争议，并非行政诉讼的范围，应当通过民事途径依法解决。
最高院查明
本院经审理查明：1989年，衡阳市郊区人民政府为刘金玉颁发030426号集体土地使用证，地址为，地址为湘江乡前进**地97.3平方米，共有使用权面积97.3平方米，用途为住房，四至为东与坡相距5米，南自湾水为界，西与公路相距3米，北自湾水为界。该证所附宗地图显示有正房两间，北侧有厨房一间，南侧有杂房一间，另在杂房西侧有猪圈一个。2015年10月，雁峰区跃林路建设协调领导小组发布《跃林路项目征地拆迁安置宣传手册》，根据该手册载明，跃林路项目是衡阳市2015年城市基础设施建设重点项目，由雁峰区政府自筹资金担任业主进行修建，涉及岳屏镇前进管区及水东管区的六个村民小组。《雁峰区跃林路项目拆迁安置工作方案》中，“村民房屋安置办法”规定，对于本次拆迁的村民集体土地上房屋，拆迁安置采取统规统建集中安置方式进行，拆迁户根据各自的实际情况可选择货币补偿或者拆迁安置，拆迁安置按照户籍人平55平方米，每户不超过两套，每户不超过240平方米的标准进行拆迁安置，多余的面积货币收购;对不要安置房或安置房面积少于拆迁面积的，砖混按450元/平方米，砖木按380元/平方米，土木按260元/平方米实行货币补偿;以上村民集体土地上房屋系指村民正房面积，杂房和隔热层不列入安置面积，一律实行货币补偿。根据岳屏镇政府述称，该府在实施案涉征地拆迁行为时，根据唐俊球户提供的岳屏镇前进村四组证明及证人绘制的草图，确认唐俊球系案涉房屋所有权人，并对唐俊球户做出安置补偿。案涉房屋于2015年年底被拆除。2017年5月7日，岳屏镇政府作出《关于曹永美同志信访事项受理告知单》(曹永美系曹自强之女)，主要内容为决定受理信访事项，将在60日内作出处理意见并出具答复意见书。
一审过程中，岳屏镇政府向法院提供《衡阳市征地拆迁项目分户统计表》复印件一份，地址为，地址为&**”，户籍情况载明户主唐俊球，妻刘淑云，户主唐金定，子罗嘉文，房屋附图不清晰，但是形状与030426号集体土地使用证附图中的正房形状相似。在本院庭审过程及庭审结束后，雁峰区政府及岳屏镇政府均未按照合议庭要求提供《衡阳市征地拆迁项目分户统计表》原件或清晰的复印件，亦未提供对唐俊球户征收补偿的其他证据材料。二审过程中，曹自强、何存发提出上诉称，“其在2016年6月7日赶赴现场发现房屋被拆时，并不清楚拆迁主体人的具体身份，也不了解自家部分拆迁款已被岳屏镇政府错误发放给第三人的事实。在2017年5月7日才确切知道自己的房屋拆迁补偿款被他人非法侵占，房屋拆迁款被被上诉人错误发放给他人。”
最高院认为
本院经审查认为，本案争议的焦点问题为：曹自强、何存发是否符合法定的起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款亦规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。因此，行政案件起诉人只要能够提供初步证据证明被诉行政行为可能侵犯其合法权益的，即具有原告资格。本案中，曹自强、何存发已提供030426号集体土地使用证作为案涉房屋及土地的权属证明，能够证明其享有宅基地及地上房屋的所有权。岳屏镇政府实施征地拆迁，将案涉土地及房屋所有权人确定为唐俊球户并作出安置补偿，对曹自强、何存发的权益产生实际影响。曹自强、何存发与案涉房屋的安置补偿及拆除行为之间具有利害关系，依法有权提起行政诉讼。二审以曹自强、何存发起诉其房屋被拆迁的事实根据不足，裁定驳回曹自强、何存发的起诉，认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。
二审要求曹自强、何存发提供充分证据证明拆迁时其所称的六间平房仍然存在，已经超出对起诉人初步证明责任的要求，不符合法律规定和举证责任分配的规则。
行政诉讼中，对于当事人举证责任的分配和证明标准的要求，在立案受理阶段和实体审理阶段应当有所区别。本案中，曹自强、何存发与第三人唐俊球一方就同一事实——被拆除的房屋是否系曹自强、何存发1981年建造的房屋——分别列举相左的证据，但均不足以否定对方的主张。曹自强、何存发提供集体土地使用权证及房屋拆迁前后的照片，可以证明其1981年在案涉土地上建房的事实。唐俊球一方在一审陈述时则自认案涉房屋一部分系由原房屋改建而来，一部分系其购买获得，但唐俊球一方仅提供前进村四组的证明，相关事实仍需进一步予以核实。岳屏镇政府、雁峰区政府虽否认被拆除的案涉房屋系曹自强、何存发所有，但并未提交相反证据予以证明。对于在征地实施过程中进行的土地调查情况、唐俊球一方在集体经济组织的宅基地情况、案涉土地及房屋的安置结果等材料，岳屏镇政府、雁峰区政府亦未按照本院要求予以提交。综合上述证据，曹自强、何存发提交的证据足以证明其与案涉土地的征收拆除行为具有利害关系，已经完成其初步举证责任。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案中，案涉房屋的拆除行为发生在2015年年底。但是根据曹自强、何存发述称，因两人长期在外地居住，直至2016年其女儿回家探亲才发现房屋被拆除。其后，曹自强、何存发通过报警、提起信访等方式四处反映，直至2017年5月7日岳屏镇政府作出信访事项受理告知后，才通过当地村委会得知案涉房屋系被政府征地拆除。曹自强、何存发于2017年7月提起诉讼，并未超过法定的起诉期限。一审以曹自强、何存发的起诉超过法定起诉期限为由裁定驳回起诉，亦属认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。二审已对该问题予以纠正，本院对二审的纠正予以认可。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起行政诉讼的法定条件除了具有原告资格以外，还包括有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实根据，属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。本案中，曹自强、何存发系因有关行政机关未对其就案涉房屋的征收履行补偿安置职责提起诉讼，应当以具有征收补偿法定职责的市、县人民政府为被告。但是，仅以现有的在案证据无法证明对案涉土地征收具有法定职责的是衡阳市政府还是雁峰区政府。人民法院应当根据案涉土地的征地公告等证据，明确本案的适格被告，并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定，向曹自强、何存发予以释明并要求其明确适格被告，如其拒绝变更被告亦可根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，驳回对不适格被告的起诉，仅就适格被告部分进行实体审理。曹自强、何存发提出的诉讼请求，系对被申请人作出的征收补偿安置行为不服，属于行政诉讼受案范围，具有事实根据，亦符合中级人民法院管辖范围，人民法院应予受理，进行实体审理。
应当指出的是，曹自强、何存发直接提起本案行政诉讼，请求确认行政机关对其所有的房屋拆迁行为违法，赔偿经济损失，实际上是对行政机关与唐俊球户予以安置补偿的行为不服。判断该安置补偿行为是否有效，应当取决于案涉房屋的所有权归属，包括部分案涉房屋是否已经卖给唐俊球户，以及部分房屋是否存在倒塌重建以及重建后的权属问题，上述问题应当通过民事途径予以解决，一般情况下不属于征收补偿案件的审查范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款的规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。但是，即使当事人未申请一并解决相关民事争议亦未另行提起民事诉讼，法院也可以在行政诉讼案件审理过程中，将被诉行政行为所依据的基础民事争议作为证据进行审查，并以此为基础对被诉行政行为的合法性进行审查。这种审理方式符合新修订的行政诉讼法第一条所确定的立法目的，有利于公正、及时审理行政案件，解决行政争议，既可以提高审判效率，又可以实质性化解争议，减少当事人诉累，保障公民的合法权益。本案中，曹自强、何存发未就房屋所有权的归属问题另行提起民事诉讼，亦未在本案中申请一并解决相关民事争议，但人民法院可以直接对相关权属问题进行认定并进而对安置补偿问题的合法性作出裁判。
还应当指出的是，行政诉讼是解决行政争议，保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权的重要法律制度，做好行政应诉工作是行政机关的法定职责。国办发〔2016〕54号《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》明确要求，行政机关要依法履行出庭应诉职责，被诉行政机关负责人要带头履行行政应诉职责，积极出庭应诉，不能出庭的，应当委托相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭;对涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件，被诉行政机关负责人应当出庭。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十八条第二款规定，行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。第一百三十二条规定，行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的，人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理。本案中，衡阳市政府负责人未出庭应诉，亦未向本院提交情况说明该机关主要负责人不能出庭应诉是否有正当理由，同时亦未委托相应的工作人员出庭，仅委托一名律师出庭。根据《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》关于强化行政应诉工作监督管理的规定，对于衡阳市政府既无负责人出庭应诉、也不委托相应工作人员出庭的行为，应当由任免机关或者监察机关依照行政诉讼法、《行政机关公务员处分条例》等规定，对相关责任人员严肃处理。
综上，曹自强、何存发的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：
一、撤销湖南省高级人民法院(2017)湘行终1549号行政裁定;
二、撤销湖南省衡阳市中级人民法院(2017)湘04行初155号行政裁定;
三、指令湖南省衡阳市中级人民法院继续审理本案。
审判长 熊俊勇
审判员 杨志华
审判员 刘艾涛
二〇一九年二月二十七日
法官助理牛延佳
书记员李京
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;
(二)有明确的被告;
(三)有具体的诉讼请求和事实根据;
(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第五十一条人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。
对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。
起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。
对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
第六十一条在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。
在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
(一)不予立案或者驳回起诉确有错误的;
(二)有新的证据，足以推翻原判决、裁定的;
(三)原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的;
(四)原判决、裁定适用法律、法规确有错误的;
(五)违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的;
(六)原判决、裁定遗漏诉讼请求的;
(七)据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的;
(八)审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的;
(二)超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的;
(三)错列被告且拒绝变更的;
(四)未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的;
(五)未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的;
(六)重复起诉的;
(七)撤回起诉后无正当理由再行起诉的;
(八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的;
(九)诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的;
(十)其他不符合法定起诉条件的情形。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正;在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。
人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
(一)第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉;
(二)第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理;
(三)第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。
第一百二十八条行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。
行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。
第一百三十二条行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的，人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理。
3.最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定
第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。
在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：
(一)被告应当依职权主动履行法定职责的;
(二)原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。
被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。
4.中华人民共和国土地管理法实施条例
第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。
征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。
湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2020)湘行再41号
上诉人(原审被告)：衡阳市雁峰区岳屏镇人民政府。住所地：衡阳市雁峰区岳屏镇黄茶路177-2号。
法定代表人：李赟，该镇镇长。
委托代理人：陈炼。
委托代理人：胡朝阳，湖南八方律师事务所律师。
上诉人(原审被告)：衡阳市雁峰区人民政府。住所地：衡阳市雁峰区蒸湘南路56号。
法定代表人：王燕，该区区长。
委托代理人：谭婳。
委托代理人：胡朝阳，湖南八方律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)：曹自强，男，1937年1月22日出生，汉族，住衡阳市。
委托代理人：曹桂兰，女，1972年11月2日出生，汉族，住湖南省衡阳市石鼓区，系曹自强之女。
被上诉人(原审原告)：何存发，女，1950年2月3日出生，汉族，住址同上，系曹自强之妻。
委托代理人：曹永美，女，1975年11月8日出生，汉族，住广东省深圳市龙岗区，系何存发之女。
原审被告：衡阳市人民政府。住所地：衡阳市解放大道16号。
法定代表人：朱健，该市市长。
委托代理人：谭天祥。
委托代理人：余鹏。
原审第三人：唐俊球，男，1948年7月11日出生，汉族，住衡阳市。
原审第三人：唐金定，女，1973年10月25日出生，汉族，住址同上，系唐俊球之女。
上诉人衡阳市雁峰区岳屏镇人民政府(以下简称岳屏镇政府)、雁峰区人民政府(以下简称雁峰区政府)因与被上诉人曹自强、何存发及原审被告衡阳市人民政府(以下简称衡阳市政府)、原审第三人唐俊球、唐金定房屋拆迁行为违法纠纷一案，湖南省衡阳市中级人民法院于2017年9月27日作出(2017)湘04行初155号行政裁定。曹自强、何存发不服，提出上诉。本院于2018年5月3日作出(2017)湘行终1549号行政裁定。曹自强、何存发仍不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2019年2月27日作出(2019)最高法行再11号行政裁定，撤销本案一、二审裁定，指令湖南省衡阳市中级人民法院继续审理本案。岳屏镇政府、雁峰区政府均不服衡阳市中级人民法院(2019)湘04行再3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。
一审法院查明
衡阳市中级人民法院经审理查明：1989年9月，衡阳市郊区人民政府为刘金玉颁发郊集建(89湘)字第030426号集体土地建设用地使用证，地址为湘江乡前进四组，建筑占地97.3平方米，共用使用权面积97.3平方米，用途为住房，四至为东占坡相距5米，南自湾水为界，西与公路相距3米，北自湾水为界。该证所附图显示有正房两间，北侧有厨房一间，南侧有杂房一间，另在杂房西侧有猪圈一个。刘金玉有大女儿何存发，二女儿何存连，三女儿何存秀，四女儿何存英已身故，小儿子蔡家全，共四女一子。刘金玉于1999年过世，刘金玉过世之前与大女儿何存发、女婿曹自强生活在岳屏镇前进村四组涉案房屋。何存发、曹自强后因故到外地女儿家居住多年至今。2014年11月衡阳市政府发布《征收土地公告》，拟征收雁峰区岳屏镇前进村集体土地18944平方米，征收补偿标准按《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》(湘政发[2012]46号)和《湖南省人民政府关于<衡阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法>的批复》(湘政函[2010]54号)有关规定执行。被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人在本公告发布之日起15日内，持土地权属证书和财产权凭证或其它有关证明材料，到雁峰区政府办理征地补偿登记，请互相转告。土地所有权人、使用权人在规定期限不办理征地补偿登记将被视为放弃其应有的权益，由衡阳市国土资源局依照法律和有关规定进行处理。2015年10月，雁峰区跃林路建设协调领导小组发布《跃林路项目征地拆迁安置宣传手册》，根据该手册载明，跃林路项目是衡阳市2015年城市基础设施建设重点项目，由雁峰区政府自筹资金担任业主进行修建，涉及岳屏镇前进管理区及水东管区的六个村民小组。《雁峰区跃林路项目拆迁工作方案》中，村民房屋安置办法规定，对本次拆迁的村民集体土地上房屋，拆迁安置采取统规统建集中安置方式进行，拆迁户根据各自的实际情况可选择一下两种安置方式：一是货币补偿;二是按户籍人均55㎡，每户不超过两套，每户不超过240㎡的标准进行拆迁安置，多余的面积货币收购;对不要安置房或安置房面积少于拆迁面积的，砖混按450元/㎡，砖木按380元/㎡，土木按260元/㎡实行货币补偿，在10月31日前签订拆迁协议的，另给予上述货币补偿房屋结构价格的50%的节地奖。以上所指村民集体土地上房屋系指村民正房面积，杂房和隔热层不列入安置面积，一律实行货币补偿。因曹自强、何存发未在家，岳屏镇政府在实施涉案征地拆迁行为时，根据唐俊球户提供的岳屏镇前进村四组证明及证人绘制草图，将案涉房屋所有权确认为唐俊球、唐金定两户。2015年10月13日，雁峰区岳屏镇跃林路项目征地拆迁协调组与前村四组唐俊球、唐金定签订《雁峰区农村集体土地村民房屋拆迁安置补偿协议》：乙方应安置2户4人，分别是户主：唐俊球、唐金定，家庭成员：唐俊球、刘淑云、唐金定、罗嘉文。经现场测量，甲方须拆迁乙方砖混正房38.19㎡，砖木正房面积83.43㎡，钢构棚20.58㎡。甲方应补偿乙方房屋装修款、青苗及附属设施补偿款、正房增高实偿共计43583元;甲方应安置乙方房屋180㎡，其中乙方选择90㎡户型安置房两套;乙方应找给甲方房屋结构补差款和多购房屋购房款77410元;甲方支付乙方过渡费、搬家费、农具设施费、拆迁奖、特奖共31865元。以上费用(甲方应支付乙方的款项之和减去乙方应支付甲方差价款所得余额)总计为1125元整。协议签订时甲乙双方一次性结清。涉案房屋于2015年年底被拆除。2016年，曹自强、何存发的女儿回家探亲发现涉案房屋被拆，遂向衡阳市雁峰分局报警，并向岳屏镇政府反映情况，岳屏镇政府于2017年5月7日出具《关于曹永美同志信访事项受理告知单》，决定受理信访事项，将在60日内作出处理意见并出具答复意见。另查明，何存连、何存秀、蔡家全已出具声明：刘金玉于1999年因病去世。刘金玉有位于雁峰区××镇××村××组房屋一套，该房屋为曹自强、何存发所建，建筑面积97.3平方米。我们作为刘金玉的法定继承人，对她的上述遗产享有继承权，我们在此声明自愿放弃对刘金玉上述遗产及其相关收益的继承权，绝不反悔，并愿承担由此引起的法律责任。
衡阳市中级人民法院认为：本案争议的焦点为：一、曹自强、何存发的起诉是否超过法定起诉期限;二、曹自强、何存发是否符合起诉主体资格;三、谁是本案适格被告的问题;四、本案责任如何承担的问题。
一、曹自强、何存发起诉是否超过法定起诉期限
三原审被告及二原审第三人均认为曹自强、何存发起诉超过法定起诉期限，经查，涉案房屋虽于2015年底被拆除，但据曹自强、何存发称，因二人在外地居住，并不知情，2016年其女儿回来探亲发现房屋被拆，即通过报警、信访等方式反映情况，至2017年5月7日岳屏镇政府作出信访事项受理告知，之后才获知涉案房屋被政府征地拆除，曹自强、何存发于2017年7月向法院起诉，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”故曹自强、何存发的起诉并未超过法律规定的起诉期限，对三原审被告及原审第三人的此项理由不予采纳。
二、曹自强、何存发是否符合起诉主体资格
三原审被告及二原审第三人均认为曹自强、何存发起诉主体资格不适格，因其不是刘金玉财产的唯一继承人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人、或者其他组织，有权提起诉讼。”曹自强、何存发已提供了集体土地使用证等证据证明被诉行政行为可能侵犯其合法权益，曹自强、何存发即具备了原告资格。曹自强、何存发还提供了何存连、何存秀、蔡家全放弃继承涉案房产的声明，三原审被告及二原审第三人对声明有异议但无法提供相反证明，故该院对上述声明予以采信。曹自强、何存发是否为刘金玉遗产的唯一继承人并不影响其具备原告资格。故对三原审被告及二原审第三人的此项理由不予采纳。
三、谁是本案责任主体的问题
该院已依法向曹自强、何存发释明并要求其明确谁为涉案拆迁行为责任主体，曹自强、何存发认为三原审被告对涉案房产拆迁均应承担责任。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。”故本案责任主体应为具有征收补偿法定职责的衡阳市政府或雁峰区政府。本案中虽是衡阳市政府发布的征收土地公告，但是根据岳屏镇政府提供的证据，跃林路项目由雁峰区政府自筹资金担任业主进行修建，岳屏镇政府负责涉案房屋的具体拆迁安置，唐俊球、唐金定亦是与雁峰区岳屏镇跃林路项目征地拆迁协调领导小组签订拆迁安置补偿协议，故本案所涉拆迁行为的责任主体应为雁峰区政府。
四、本案责任如何承担的问题
曹自强、何存发请求确认行政机关对其所有的房屋拆迁行为违法，赔偿经济损失，实际上就是对行政机关对唐俊球、唐金定户予以安置补偿的行为不服。该安置补偿行为是否合法有效，应当取决于案涉房屋的所有权归属，包括一部分案涉房屋是否已卖给唐俊球户，另一部分房屋是否存在倒塌重建以及重建后的权属问题。曹自强、何存发提供了集体土地使用证及照片，可以证明其家于20世纪80年代在案涉土地上建房的事实。唐俊球、唐金定方提供了村组及证人证明，拟证明其于1995年购买刘金玉砖木正房和厨房一间，曹自强的中间住房已倒塌由其重建，另外一间砖木杂房及猪舍全部倒塌。但根据庭审查证，唐俊球、唐金定方未能提供购房协议或付款证明，亦表明其购房时仅有刘金玉、何存秀在场，由此可见，前进组四组相关人员及证人均不在购房现场，故该证据证明力存疑，二原审第三人亦未提供其他证据予以佐证房屋倒塌及改建的事实。岳屏镇政府、雁峰区政府虽否认涉案被拆除房屋系曹自强、何存发所有，但均未提交相反证据予以证明。岳屏镇政府与雁峰区政府又辩称曹自强、何存发没有按规到雁峰区政府登记其权利，应后果自负。经查，曹自强、何存发长期居住在外地，并未获得通知，且根据《湖南省人民政府关于<衡阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法>的批复》(湘政函[2010]54号)第六条：“征地告知后，征地拆迁机构应对拟征地上的建筑物面积、数量等现状进行调查，调查结果应与拟被拆迁房屋的相关权利人依法依规共同确认，并在确认书上签字盖章。”第八条：“拆迁房屋的权属、面积、结构、使用用途、建筑年限的认定，均以土地使用权证、房屋产权证或其他合法证件为依据。”岳屏镇政府在具体实施涉案征地拆迁行为时，只凭二原审第三人提供的岳屏镇前进村四组证明及证人绘制草图，将案涉房屋所有权确认为唐俊球、唐金定两户，其没有核实案涉土地是否有集体土地建设用地使用证，亦未深入调查案涉土地和房屋是否有其他权利人，其责任应由雁峰区政府承担，故雁峰区政府对涉案房屋的拆迁行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”雁峰区政府违法拆迁涉案房屋，给曹自强、何存发造成损失，应依法赔偿。依据湘政函[2010]54号文件及《雁峰区跃林路项目拆迁安置工作方案》，按照刘金玉的集体土地建设用地使用证及附图所示，计算赔偿数额如下：1、砖木正房，面积6.1×(4.3+1.3)+(4.3+1.3+1.8)×4.5+3.1×5=82.96㎡，540元/㎡×82.96㎡=44798.4元;2、节地奖，82.96×540×50%=22399.2元(两文件不一致以54号文件为准);3、砖木杂房及猪舍，面积4.3×2.4+2×2.4=15.12㎡，15.12×540=8164.8元;4、搬迁费2000元;5、农具设施补偿2000元;6、房屋过渡补助费，4元/月×24个月×97.3㎡=9340.8元(两文件不一致以54号文件为准);7、拆迁奖，不超过补偿总额的百分之四，88703.2×4%=3548.1元(两文件不一致以54号文件为准);以上七项共计92251.3元。如刘金玉的其他遗产继承人主张行使对涉案房产的继承权，可与曹自强、何存发协商处理或另案提起诉讼。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十六条、第七十六条之规定，判决如下： 一、确认原审被告衡阳市雁峰区人民政府拆迁郊集建(89湘)字第030426号集体土地建设用地使用证上所列建筑97.3㎡违法;二、原审被告衡阳市雁峰区人民政府于本判决生效之日起三十日内向原审原告曹自强、何存发支付92251.3元;三、驳回原审原告曹自强、何存发的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原审被告衡阳市雁峰区人民政府负担。
当事人在一审法院诉讼中提供的证据均随卷移送本院。一审法院采信的证据可作为认定本案事实的依据。
本院查明的其他事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为：本案的焦点问题本案争议的焦点为：一、曹自强、何存发是否具有本案的原告主体资格的问题;二、案涉的行政行为的责任主体问题;三、涉案房屋的权属问题及补偿安置问题。
一、曹自强、何存发是否具有本案的原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人、或者其他组织，有权提起诉讼。”曹自强、何存发已提供了集体土地使用证及涉案房屋拆迁前后的照片等证据，足以证明其在1981年在涉案土地上建房的事实，原审第三人唐俊球在本案第一次一审也自认案涉房屋一部分系由曹自强、何存发涉案房屋改建而来。上诉人及二原审第三人否认案涉房屋系曹自强、何存发所有但无法提供相反证明，被诉行政行为可能侵犯其合法权益，曹自强、何存发即具备了原告资格。且曹自强、何存发是否为刘金玉遗产的唯一继承人并不影响其具备原告资格。二上诉人的该点上诉理由不能成立。
二、案涉的行政行为的责任主体问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。”故本案责任主体应为具有征收补偿法定职责的衡阳市政府或雁峰区政府。本案中虽是衡阳市政府发布的征收土地公告，但是根据岳屏镇政府提供的证据，跃林路项目由雁峰区政府自筹资金担任业主进行修建，岳屏镇政府负责涉案房屋的具体拆迁安置，唐俊球、唐金定亦是与雁峰区岳屏镇跃林路项目征地拆迁协调领导小组签订拆迁安置补偿协议，故原审认定本案所涉拆迁行为的责任主体应为雁峰区政府并无不当。
三、涉案房屋的权属问题及补偿安置问题。曹自强、何存发请求确认行政机关对其所有的房屋拆迁行为违法，赔偿经济损失，实际上就是对行政机关对唐俊球、唐金定户予以安置补偿的行为不服。该安置补偿行为是否合法有效，应当取决于案涉房屋的所有权归属，包括一部分案涉房屋是否已卖给唐俊球户，另一部分房屋是否存在倒塌重建以及重建后的权属问题。曹自强、何存发提供了集体土地使用证及照片，可以证明其家于20世纪80年代在案涉土地上建房的事实。唐俊球、唐金定方提供了村组及证人证明，拟证明其于1995年购买刘金玉砖木正房和厨房一间，曹自强的中间住房已倒塌由其重建，另外一间砖木杂房及猪舍全部倒塌。但根据庭审查证，唐俊球、唐金定方未能提供购房协议或付款证明，亦表明其购房时仅有刘金玉、何存秀在场，由此可见，前进组四组相关人员及证人均不在购房现场，故该证据证明力存疑。二上诉人虽否认涉案被拆除房屋系曹自强、何存发所有，但均未提交相反证据予以证明。《湖南省人民政府关于<衡阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法>的批复》(湘政函[2010]54号)第六条：“征地告知后，征地拆迁机构应对拟征地上的建筑物面积、数量等现状进行调查，调查结果应与拟被拆迁房屋的相关权利人依法依规共同确认，并在确认书上签字盖章。”第八条：“拆迁房屋的权属、面积、结构、使用用途、建筑年限的认定，均以土地使用权证、房屋产权证或其他合法证件为依据。”岳屏镇政府在具体实施涉案征地拆迁行为时，只凭二原审第三人提供的岳屏镇前进村四组证明及证人绘制草图，将案涉房屋所有权确认为唐俊球、唐金定两户，其没有核实案涉土地是否有集体土地建设用地使用证，亦未深入调查案涉土地和房屋是否有其他权利人，其责任应由雁峰区政府承担，故雁峰区政府对涉案房屋的拆迁行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”雁峰区政府违法拆迁涉案房屋，给曹自强、何存发造成损失，应依法赔偿。一审法院依据湘政函[2010]54号文件及《雁峰区跃林路项目拆迁安置工作方案》，按照刘金玉的集体土地建设用地使用证及附图所示，计算赔偿数额共计92251.3元正确，应予以维持。如刘金玉的其他遗产继承人主张行使对涉案房产的继承权，可与曹自强、何存发协商处理或另案提起诉讼。
综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，处理结论并无不当，上诉人衡阳市雁峰区岳屏镇人民政府、衡阳市雁峰区人民政府上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由衡阳市雁峰区岳屏镇人民政府、衡阳市雁峰区人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 戴远志
审判员 夏 阳
审判员 余旭东
二〇二〇年十一月九日
书记员 朱佳钰
湖南省衡阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2019)湘04行再3号
原审原告：曹自强，男，1937年1月22日出生，汉族。
原审原告：何存发，女，1950年2月3日出生，汉族，曹自强之妻。
两原审原告共同委托代理人：曹桂兰，女，1972年11月2日出生，汉族，系两原审原告之女。
两原审原告共同委托代理人：曹永美，女，1975年11月8日出生，汉族，系两原审原告之女。
原审被告：衡阳市雁峰区岳屏镇人民政府。住所地：衡阳市雁峰区岳屏镇黄茶路**。
负责人：李赟，该镇镇长。
委托代理人：胡某某，湖南八方律师事务所律师。
委托代理人：罗贤刚，男，1988年5月10日出生，衡阳市雁峰区岳屏镇人民政府党政办干事。
原审被告：衡阳市雁峰区人民政府。住所地。住所地：衡阳市雁峰区蒸湘南路**iv>
法定代表人：何子君，该区区长。
委托代理人：胡某某，湖南八方律师事务所律师。
委托代理人：夏伟杰，男，1983年12月28日出生，汉族，衡阳市雁峰区司法局工作人员。
原审被告：湖南省衡阳市人民政府，住所地：，住所地：衡阳市解放大道**v>
法定代表人：邓群策，该市市长。
委托代理人：余鹏，男，1989年12月6日出生，汉族，衡阳市司法局工作人员。
原审第三人：唐俊球，男，1948年7月11日出生，汉族。
原审第三人：唐金定，女，1973年10月25日出生，汉族，唐俊球之女。
二原审第三人共同委托代理人：黄某，湖南八方律师事务所律师。
原审原告曹自强、何存发与原审被告衡阳市人民政府(以下简称衡阳市政府)、衡阳市雁峰区人民政府(以下简称雁峰区政府)、衡阳市雁峰区岳屏镇人民政府(以下简称岳屏镇政府)、原审第三人唐俊球、唐金定房屋拆迁行为违法纠纷一案，本院于2017年9月27日作出(2017)湘04行初155号行政裁定。曹自强、何存发不服，提出上诉。湖南省高级人民法院于2018年5月3日作出(2017)湘行终1549号行政裁定。曹自强、何存发仍不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2019年2月27日作出(2019)最高法行再11号行政裁定，撤销本案一、二审裁定，指令本院继续审理本案。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。原审原告曹自强、何存发的委托代理人曹永美、曹桂兰，原审被告衡阳市人民政府的委托代理人余鹏，原审被告衡阳市雁峰区人民政府的委托代理人胡朝阳、夏伟杰，原审被告衡阳市雁峰区岳屏镇人民政府的委托代理人胡朝阳、罗贤刚，原审第三人唐俊球及唐俊球、唐金定的委托代理人黄婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
曹自强、何存发诉称，1、确认三被告对原告所有的房屋拆迁行为违法;2、赔偿原告经济损失180000元。事实和理由：二原告系夫妻关系，属岳屏镇前进村村民。1989年，二原告获得了原衡阳市郊区国土局特批的位于雁峰区岳屏镇前进村四组的一块宅基地，建有平房六间。何存发母亲刘金玉一直与二原告共同住在该处，1989年，二原告住地被编入雁峰区衡缘村附24号，为了登记需要，于1989年9月10日将土地证权属所有人改登记到刘金玉名下。1999年，刘金玉去世，二原告合法继承了该房屋。2002年，二原告到深圳居住至今。2016年6月，二原告的女儿回家探亲得知，2015年12月，因市政府建设需要，二原告的房屋已经被拆迁。二原告作为上述房屋所有权人，未领取任何拆迁款，也未有人找二原告了解过房屋产权的问题。
曹自强、何存发向本院提交了下列证据：
1、集体土地建设用地使用证及房屋平面图，拟证明涉案房屋及土地的面积和具体位置，涉案房屋及宅基地权属所有人为原告的母亲刘金玉。
2、户籍信息、继承声明材料，拟证明二原告继承了刘金玉的房屋，二原告属于被拆迁人，具有诉讼资格。
3、信访处理意见书、报警案件登记表，拟证明二原告的女儿向岳屏镇政府信访反映涉案房屋被拆迁的情况及答复，以及曹桂兰因房屋被拆报警的情况。
4、衡府征(2016)2号衡阳市人民政府征收土地公告、衡国土征补(2016)2号衡阳市国土资源局征地补偿安置方案公告，拟证明衡阳市政府属于征收机关，雁峰区政府属于登记机关，二被告属于拆迁安置补偿主体，具有诉讼资格。
5、拆迁前后的照片，拟证明房屋拆除的事实、现状，涉案房屋是二原告共同建砌、生活多年的地方，房屋被拆，对原告精神和物质均造成了伤害。
6、唐俊球家房产照片，拟证明唐俊球家已有两套房产，与原告家有1公里左右的距离，村民有宅基地的情况下不可能买卖房屋，也不可能在其家宅基地建房。
岳屏镇政府辩称，原告的起诉主体不适格，且起诉超过了法定期限;原告与第三人之间存在房屋买卖、相邻关系等民事纠纷，应先解决民事纠纷再提起行政诉讼;原告诉称拆除其平房六间证据不足;政府拆迁行为合法。综上，请求驳回原告的诉求。
岳屏镇政府向本院提交了下列证据：
1、岳屏镇政府《关于成立衡阳市雁峰区岳屏镇跃林路征地拆迁领导小组的决议》，拟证明本案所涉事项由岳屏镇人民政府具体负责实施。
2、衡阳市政府征收土地公告，拟证明本案所涉刘金玉的集体土地建设用地使用证及地上附着房屋等，相关继承人未依法依规限期办理征地补偿登记，其后果应自负。
3、跃林路项目征地拆迁安置宣传手册，拟证明刘金玉房屋继承人未办理有关申报手续和主张权利，其后果应自负，其诉请应驳回。
4、衡阳市征地拆迁项目分户统计表，拟证明岳屏镇政府进行实地走访、勘查和入户调查，原告方未依规申报和主张权利，如在此基础上确有相关出入，刘金玉的合法继承人应后果自负或与第三人通过民事诉讼途径另行解决。
5、湖南省人民政府关于《衡阳市集体土地上的房屋拆迁补偿安置办法》的批复，拟证明根据了解，原告所诉房屋为土木结构，补偿价格最多为340元/㎡，其与唐俊球争议面积约为28.56㎡，争议价值为9700元，如仅存残存部分墙体，按结构补偿价格为260元/㎡×28.56㎡=7425.6元。原告与第三人系相邻关系，应协调处理或通过民事诉讼另案解决。原告诉请的损失不成立。
6、《雁峰区农村集体土地村民房屋拆迁安置补偿协议》，拟证明衡阳市雁峰区岳屏镇跃林路项目征地拆迁协调领导小组与唐俊球、唐金定签订了拆迁补偿安置协议。
雁峰区政府辩称，同意岳屏镇政府的意见，请求驳回原告的起诉。
衡阳市政府辩称，同意岳屏镇政府意见，另市政府不是本案拆迁行为的实施机关，不能成为本案适格的被告。请求驳回原告对市政府的起诉。
唐俊球、唐金定述称，本案起诉已过诉讼期限，应当驳回。起诉主体不适格，原告夫妇不是涉案房屋的唯一合法继承人。原告与第三人系相邻关系，原告的房屋一部分严重坍塌，已严重危害第三人的日常生活，第三人进行了改建，一部分由第三人购买，本案不属行政诉讼解决范畴，属于民事纠纷。政府拆迁行为合法。请求驳回原告的起诉。
唐俊球、唐金定向本院提交了下列证据：
1、前进村村组证明，拟证明何存发的母亲刘金玉已过世多年，刘金玉有多个子女，原告不是唯一法定继承人，曹自强系户口挂靠在该组，曹自强的妻儿子女户口不在该组。
2、前进村村组证明，拟证明唐俊球于1995年左右购买了刘金玉两间平房。
3、前进村村组证明及房屋重建照片，拟证明原告已于20多年前搬离本村，原告一间杂房和一间猪舍因年久失修全部倒塌，原告一间平房也倒塌，对第三人房屋造成严重安全隐患，第三人多年寻找原告却一直联系不上，就在原告平房处重建了房屋。
4、前进村村民刘寿松、符春林等人的证明，拟证明原告一间杂房与一间猪舍已倒塌，原告一间平房已倒塌，危及第三人房屋安全，第三人在该地址重建房屋，第三人于1995年左右购买了刘金玉一间厨房和砖木正房。
经庭审质证，对于二原审原告提交的证据，岳屏镇政府质证意见为：对证据1真实性无异议，证明目的不能达到，拆迁时这97.3平方米的房屋是否还存在原告未能举证证明，是否有倒塌等也需原告证明;对证据2的户籍信息没有意见，刘金玉其他几个子女放弃继承声明无法核实真伪;对证据3真实性无异议，也证明原告方超过了应当知道的六个月期限;证据4与本案无关，不能达到其证明目的;对证据5的真实性无异议，证明目的有异议;对证据6真实性无异议，但与本案无关联，涉及与第三人的民事纠纷。雁峰区政府同意岳屏镇政府的质证意见。衡阳市政府质证意见为：对证据1三性无异议，对证明目的有异议，土地使用证只能证明土地使用权，不能证明房屋的情况;对证据2的声明有异议，继承要求公证，不能证明原告就是继承人;对证据3真实性无异议，对证明目的有异议，原告并不清楚房屋被谁拆除;对证据4无法达到其证明目的，不能证明拆迁行为违法;对证据5真实性无异议，证明目的有异议;证据6不属于新证据，与本案无关联。原审第三人质证意见：对前5份证据与岳屏镇政府质证意见一致，对第6份证据真实性无异议，但该证据与本案无关。
对岳屏镇政府提交的证据，二原审原告质证意见为：对证据1三性均无异议;对证据2三性无异议，但对证明目的有异议，衡阳市政府发布的征收公告说明它具备诉讼资格;对证据3三性无异议，对证明目的有异议，这份证据恰好说明涉案房屋位于征地红线范围内，原告具有取得拆迁补偿款的资格，该手册也不能说明拆迁行为程序合法，无法看出其履行了对拆迁补偿资料进行审核的工作职责;对证据4三性均有异议，该表上没有房屋所有权人原告的签字，不能称为对被拆造房屋相关权利人进行了共同确认，拆迁时没看到集体土地使用证就将房屋和宅基地确认给第三人属违法;对证据5的证明目的有异议，本案应适用2015年12月颁布的《衡阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》，而不是这部安置办法，另本案争议面积不是28.56平方米，被告没有任何依据证明原告房屋占地28.56平方米;对证据6三性无异议。雁峰区政府、衡阳市政府、第三人对岳屏镇政府提交的证据均无异议。
对第三人提交的证据，二原告质证意见为：对证据1证明目的有异议，刘金玉其他子女已放弃继续房屋并认可原告继承房屋，原告户籍不在本村，不影响原告继承该房屋及宅基地使用权;对证据2三性有异议，前进村小组没有证明唐俊球是否购买刘金玉房屋的资格，第三人应当提供购房协议、付款票据或者刘金玉同意卖房的证据，且第三人并未办理集体土地使用权证变更，签字的三人也没有亲眼见到卖房过程，不能达到其证明目的;对证据3村民小组没有证明资格，原告女儿每年都会回来祭祖，并非常年无法联系，房屋虽然破旧但并未危及第三人的房屋，而是第三人擅自扩张自家房屋的建地面积才导致第三人新建房屋紧邻原告房屋的墙体;对证据4三性均有异议，前进村村组并未见到购房协议等证据，加盖公章涉嫌作伪证。中间部分房屋不是由第三人重建，或许对相邻墙体作了修葺，但房屋仍归原告所有，最左侧部分宅基地使用权仍归原告，他人无法侵占。岳屏镇政府、雁峰区政府对第三人提交的证据无异议。衡阳市政府对证据三性不发表意见。
本院对上述证据认证如下：对二原审原告提交的证据：证据1可以证明涉案建设用地使用权人是刘金玉，建筑面积为97.3㎡，予以采信;证据2中对户籍信息予以采信，对何存连、何存秀、蔡家全三人的声明，因无其他证据证明声明系伪造，可予采信;证据3能证明两原告因房屋拆除到政府信访和报警的情况，予以采信;证据4系政府文件，予以采信;对证据5的照片真实性予以确认，可以证明其家于80年代在案涉土地上建房，但照片上的时间无法确认2015年拆迁前的情况;对证据6的真实性予以认可，但无法达到其证明目的，不予采信。对岳屏镇政府提交的证据：证据1系政府文件，当事人对三性均无异议，予以采信;证据2、3、5系政府文件和宣传手册，虽无法达到岳屏镇政府的证明目的，但对文件或宣传手册的真实性及内容予以认可;证据4无法达到其证明目的，不予采信;证据6予以采信。对原审第三人提交的证据：证据1无法否认两原告的诉讼主体资格，不予采信;证据2、3、4均无法达到其证明目的，不予采信。
经审理查明，1989年9月，衡阳市郊区人民政府为刘金玉颁发郊集建(89湘)字第030426号集体土地建设用地使用证，地址为湘江，地址为湘江乡前进**7.3平方米，共用使用权面积97.3平方米，用途为住房，四至为东占坡相距5米，南自湾水为界，西与公路相距3米，北自湾水为界。该证所附图显示有正房两间，北侧有厨房一间，南侧有杂房一间，另在杂房西侧有猪圈一个。刘金玉有大女儿何存发，二女儿何存连，三女儿何存秀，四女儿何存英已身故，小儿子蔡家全，共四女一子。刘金玉于1999年过世，刘金玉过世之前与大女儿何存发、女婿曹自强生活在岳屏镇前进村四组涉案房屋。何存发、曹自强后因故到外地女儿家居住多年至今。2014年11月衡阳市政府发布《征收土地公告》，拟征收雁峰区岳屏镇前进村集体土地18944平方米，征收补偿标准按《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》(湘政发[2012]46号)和《湖南省人民政府关于<衡阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法>的批复》(湘政函[2010]54号)有关规定执行。被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人在本公告发布之日起15日内，持土地权属证书和财产权凭证或其它有关证明材料，到雁峰区人民政府办理征地补偿登记，请互相转告。土地所有权人、使用权人在规定期限不办理征地补偿登记将被视为放弃其应有的权益，由衡阳市国土资源局依照法律和有关规定进行处理。2015年10月，雁峰区跃林路建设协调领导小组发布《跃林路项目征地拆迁安置宣传手册》，根据该手册载明，跃林路项目是衡阳市2015年城市基础设施建设重点项目，由雁峰区政府自筹资金担任业主进行修建，涉及岳屏镇前进管理区及水东管区的六个村民小组。《雁峰区跃林路项目拆迁工作方案》中，村民房屋安置办法规定，对本次拆迁的村民集体土地上房屋，拆迁安置采取统规统建集中安置方式进行，拆迁户根据各自的实际情况可选择一下两种安置方式：一是货币补偿;二是按户籍人均55㎡，每户不超过两套，每户不超过240㎡的标准进行拆迁安置，多余的面积货币收购;对不要安置房或安置房面积少于拆迁面积的，砖混按450元/㎡，砖木按380元/㎡，土木按260元/㎡实行货币补偿，在10月31日前签订拆迁协议的，另给予上述货币补偿房屋结构价格的50%的节地奖。以上所指村民集体土地上房屋系指村民正房面积，杂房和隔热层不列入安置面积，一律实行货币补偿。因曹自强、何存发未在家，岳屏镇政府在实施涉案征地拆迁行为时，根据唐俊球户提供的岳屏镇前进村四组证明及证人绘制草图，将案涉房屋所有权确认为唐俊球、唐金定两户。2015年10月13日，雁峰区岳屏镇跃林路项目征地拆迁协调组与前村四组唐俊球、唐金定签订《雁峰区农村集体土地村民房屋拆迁安置补偿协议》：乙方应安置**4人，分别是户主：唐俊球、唐金定，家庭成员：唐俊球、刘淑云、唐金定、罗嘉文。经现场测量，甲方须拆迁乙方砖混正房38.19㎡，砖木正房面积83.43㎡，钢构棚20.58㎡。甲方应补偿乙方房屋装修款、青苗及附属设施补偿款、正房增高实偿共计43583元;甲方应安置乙方房屋180㎡，其中乙方选择90㎡户型安置房两套;乙方应找给甲方房屋结构补差款和多购房屋购房款77410元;甲方支付乙方过渡费、搬家费、农具设施费、拆迁奖、特奖共31865元。以上费用(甲方应支付乙方的款项之和减去乙方应支付甲方差价款所得余额)总计为1125元整。协议签订时甲乙双方一次性结清。涉案房屋于2015年年底被拆除。2016年，二原审原告的女儿回家探亲发现涉案房屋被拆，遂向衡阳市雁峰分局报警，并向岳屏镇政府反映情况，岳屏镇政府于2017年5月7日出具《关于曹永美同志信访事项受理告知单》，决定受理信访事项，将在60日内作出处理意见并出具答复意见。另查明，何存连、何存秀、蔡家全已出具声明：刘金玉于1999年因病去世。刘金玉有位于雁峰区岳屏镇前进村四组房屋一套，该房屋为曹自强、何存发所建，建筑面积97.3平方米。我们作为刘金玉的法定继承人，对她的上述遗产享有继承权，我们在此声明自愿放弃对刘金玉上述遗产及其相关收益的继承权，绝不反悔，并愿承担由此引起的法律责任。
本院认为，本案争议的焦点为：一、原审原告起诉是否超过法定起诉期限;二、原审原告是否符合起诉主体资格;三、谁是本案适格被告的问题;四、本案责任如何承担的问题。
一、原审原告起诉是否超过法定起诉期限
三原审被告及二原审第三人均认为原审原告起诉超过法定起诉期限，经查，涉案房屋虽于2015年底被拆除，但据原审原告称，因二人在外地居住，并不知情，2016年其女儿回来探亲发现房屋被拆，即通过报警、信访等方式反映情况，至2017年5月7日岳屏镇政府作出信访事项受理告知，之后才获知涉案房屋被政府征地拆除，两原审原告于2017年7月向法院起诉，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”故两原审原告起诉并未超过法律规定的起诉期限，对原审被告及原审第三人的此项理由不予采纳。
二、原审原告是否符合起诉主体资格
三原审被告及原审第三人均认为曹自强、何存发起诉主体资格不适格，因其不是刘金玉财产的唯一继承人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人、或者其他组织，有权提起诉讼。”原审原告已提供了集体土地使用证等证据证明被诉行政行为可能侵犯其合法权益，曹自强、何存发即具备了原告资格。两原审原告还提供了何存连、何存秀、蔡家全放弃继承涉案房产的声明，原审被告及原审第三人对声明有异议但无法提供相反证明，故本院对上述声明予以采信。两原审原告是否为刘金玉遗产的唯一继承人并不影响其具备原告资格。故对三原审被告及原审第三人的此项理由不予采纳。
三、谁是本案责任主体的问题
本院已依法向原审原告释明并要求其明确谁为涉案拆迁行为责任主体，原审原告认为三原审被告对涉案房产拆迁均应承担责任。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。”故本案责任主体应为具有征收补偿法定职责的衡阳市政府或雁峰区政府。本案中虽是衡阳市政府发布的征收土地公告，但是根据岳屏镇政府提供的证据，跃林路项目由雁峰区政府自筹资金担任业主进行修建，岳屏镇政府负责涉案房屋的具体拆迁安置，唐俊球、唐金定亦是与雁峰区岳屏镇跃林路项目征地拆迁协调领导小组签订拆迁安置补偿协议，故本案所涉拆迁行为的责任主体应为雁峰区政府。
四、本案责任如何承担的问题
原审原告请求确认行政机关对其所有的房屋拆迁行为违法，赔偿经济损失，实际上就是对行政机关对唐俊球、唐金定户予以安置补偿的行为不服。该安置补偿行为是否合法有效，应当取决于案涉房屋的所有权归属，包括一部分案涉房屋是否已卖给唐俊球户，另一部分房屋是否存在倒塌重建以及重建后的权属问题。曹自强、何存发提供了集体土地使用证及照片，可以证明其家于20世纪80年代在案涉土地上建房的事实。唐俊球、唐金定方提供了村组及证人证明，拟证明其于1995年购买刘金玉砖木正房和厨房一间，曹自强的中间住房已倒塌由其重建，另外一间砖木杂房及猪舍全部倒塌。但根据庭审查证，唐俊球、唐金定方未能提供购房协议或付款证明，亦表明其购房时仅有刘金玉、何存秀在场，由此可见，前进组四组相关人员及证人均不在购房现场，故该证据证明力存疑，原审第三人亦未提供其他证据予以佐证房屋倒塌及改建的事实。岳屏镇政府、雁峰区政府虽否认涉案被拆除房屋系原审原告所有，但均未提交相反证据予以证明。岳屏镇政府与雁峰区政府又辩称原审原告没有按规到雁峰区政府登记其权利，应后果自负。经查，原审原告长期居住在外地，并未获得通知，且根据《湖南省人民政府关于<衡阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法>的批复》(湘政函[2010]54号)第六条：“征地告知后，征地拆迁机构应对拟征地上的建筑物面积、数量等现状进行调查，调查结果应与拟被拆迁房屋的相关权利人依法依规共同确认，并在确认书上签字盖章。”第八条：“拆迁房屋的权属、面积、结构、使用用途、建筑年限的认定，均以土地使用权证、房屋产权证或其他合法证件为依据。”岳屏镇政府在具体实施涉案征地拆迁行为时，只凭第三人提供的岳屏镇前进村四组证明及证人绘制草图，将案涉房屋所有权确认为唐俊球、唐金定两户，其没有核实案涉土地是否有集体土地建设用地使用证，亦未深入调查案涉土地和房屋是否有其他权利人，其责任应由雁峰区政府承担，故雁峰区政府对涉案房屋的拆迁行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”雁峰区政府违法拆迁涉案房屋，给原审原告造成损失，应依法赔偿。依据湘政函[2010]54号文件及《雁峰区跃林路项目拆迁安置工作方案》，按照刘金玉的集体土地建设用地使用证及附图所示，计算赔偿数额如下：1、砖木正房，面积6.1×(4.3+1.3)+(4.3+1.3+1.8)×4.5+3.1×5=82.96㎡，540元/㎡×82.96㎡=44798.4元;2、节地奖，82.96×540×50%=22399.2元(两文件不一致以54号文件为准);3、砖木杂房及猪舍，面积4.3×2.4+2×2.4=15.12㎡，15.12×540=8164.8元;4、搬迁费2000元;5、农具设施补偿2000元;6、房屋过渡补助费，4元/月×24个月×97.3㎡=9340.8元(两文件不一致以54号文件为准);7、拆迁奖，不超过补偿总额的百分之四，88703.2×4%=3548.1元(两文件不一致以54号文件为准);以上七项共计92251.3元。如刘金玉的其他遗产继承人主张行使对涉案房产的继承权，可与两原审原告协商处理或另案提起诉讼。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十六条、第七十六条之规定，判决如下：
一、确认原审被告衡阳市雁峰区人民政府拆迁郊集建(89湘)字第030426号集体土地建设用地使用证上所列建筑97.3㎡违法;
二、原审被告衡阳市雁峰区人民政府于本判决生效之日起三十日内向原审原告曹自强、何存发支付92251.3元;
三、驳回原审原告曹自强、何存发的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由原审被告衡阳市雁峰区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 贺要生
审 判 员 王宜安
审 判 员 谷芝兰
二〇二〇年五月十八日
法官助理 李雁宾
书记员 王易薇
