（2020）川0792行初5号无匹配裁判结论行政判决书

　　绵阳高新技术产业开发区人民法院

　　行政判决书

　　(2020)川0792行初5号

　　公益诉讼起诉人四川省绵阳高新技术产业开发区人民检察院(以下简称高新区检察院)诉被告绵阳市自然资源和规划局(以下简称市自规局)怠于履行法定职责一案，本院根据绵阳市中级人民法院(2020)川07行辖4号行政裁定书于2020年2月28日立案受理后，依法向被告送达行政公益诉讼起诉书副本、应诉通知书、举证通知书、行政机关负责人出庭通知书、行政案件告知诉讼权利义务通知书，并依法组成合议庭，于2020年11月12日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人高新区检察院出庭负责人刘畅、委托代理人朱祥君，被告市自规局的委托代理人黎林、程健到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

　　公益诉讼起诉人高新区检察院诉称，高新区检察院在履职中发现，2004年5月27日，绵阳市国土资源局(现绵阳市自然资源和规划局)与四川中力电子有限公司(以下简称中力公司)签订《国有建设用地使用权出让合同》，将位于高新区绵兴中路159号36284.14平方米的国有建设用地出让给中力公司，约定中力公司应在2005年5月17日前动工。2004年，绵阳市国土资源局为中力公司办理了绵城国用(2004)字第02608号土地使用权证，用途为工业用地。因中力公司遗失了土地使用权证，2008年6月25日绵阳市国土资源局为其补办了绵城国用(2008)第09724号土地使用权证，用途仍为工业用地。中力公司取得上述土地后，因自身原因自始未动工建设，土地仍呈闲置状态。2015年11月10日，绵阳市国土资源局依法认定案涉土地为闲置土地，并于同日向绵阳市人民政府报送《关于审定〈高新区闲置土地处置工作方案〉的请示》。2015年11月27日，绵阳市人民政府批复原则同意该处置方案后，被告市自规局至今未依法作出进一步处理，致使案涉土地处于闲置状态。2019年6月14日，公益诉讼起诉人高新区检察院向被告市自规局送达《检察建议书》，建议被告对案涉闲置土地依法处置，并在两个月内书面作出回复。2019年8月14日，被告市自规局向本院送达《关于中力公司闲置土地情况说明的函》，但是未对如何处置案涉闲置土地提出具体措施和处置计划，也未采取任何行动，案涉闲置土地的现状与发出《检察建议书》前一致，不构成对《检察建议书》的回复。被告市自规局的行为系怠于履行职责，致使有限的自然资源得不到有效合理的开发，致使国家利益持续受到损害。根据《闲置土地处置办法》第二条、第四条、第五条、第十四条，《中华人民共和国土地管理法》第五条，四川省委办公厅、省政府办公厅《关于印发〈绵阳市机构改革方案〉的通知》，绵阳市委办公室、市政府办公室《关于印发〈绵阳市自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》的规定，案涉土地在政府调整规划前已构成闲置土地且不属于政府原因造成闲置，在完成立案、调查、认定和报绵阳市人民政府批准之后，应依法向中力公司下达《收回土地使用权决定书》，但是被告市自规局在收到绵阳市人民政府批复之后，至今未向中力公司下达该决定书，其行为系怠于履行职责。被告市自规局未对《检察建议书》进行有效回复，国家利益持续处于受侵害状态。现请求：1.请求确认被告市自规局对四川中力电子有限公司(以下简称中力公司)受让土地闲置怠于处置的行为违法;2.依法判令被告市自规局依法全面履行对中力公司闲置土地进行处置的职责。

　　【当事人主张】

　　被告市自规局辩称：1.被告市自规局在职责范围内已经依法履职，不存在怠于履行法定职责。市委市政府将国土资源执法权下放至园区，由园区对辖区内国土资源违法案件负责。被告市自规局作为闲置土地查处的法律责任主体，下属的城西国土分局与绵阳高新技术产业开发区管委会(以下简称高新区管委会)多次协调推动，按照市政府批示持续推动土地回收事宜，不存在不作为的情况;2.公益起诉人认为应当以土地是否实际收回作为被告是否履职的标准，这一观点与客观实际情况和法律规定不一致。案涉土地闲置原因被认定为“2006-2008年自身原因和2011年至今规划原因”，市政府已经明确案涉土地应当通过协商方式收回，而不能直接通过强行方式收回。在“协议有偿收回国有土地使用权”不成的情形下，强行单方收回土地欠缺相关法律法规政策支持。

　　公益诉讼起诉人高新区检察院为支持其诉讼主张，在举证期限内向本院提交并当庭出示了以下证据：

　　1.《报请指定管辖的请示》《指定管辖决定书》《立案决定书》，证明案件来源;

　　被告市自规局质证意见：真实性无异议。

　　2.《检察建议书》及《送达回证》，证明：高新区检察院在履职过程中发现中力公司受让的案涉土地长期闲置，至今未得到开发利用，遂于2019年6月14日向被告市自规局发出《检察建议书》;

　　被告市自规局质证意见：真实性无异议，但是对于证明目的有异议，与客观事实情况不一致。

　　3.被告市自规局出具的《关于四川中力电子有限公司闲置土地情况说明的函》，证明：检察机关已经履行诉前检察程序，在起诉前已向被告市自规局送达了检察建议书。

　　被告市自规局质证意见：真实性无异议，证明目的有异议。该份说明函确实未能全部说明相关情况，但基本介绍了土地闲置认定原因，政府的处置方案和多次收回的实际情况。

　　4.绵阳市自然资源和规划局说明函，证明：被告未对本院的检察建议书作出实质性回复，也未对土地进行处置。

　　被告市自规局质证意见：内容不全面，基本介绍了土地闲置的原因、政府处置的决定、多次协商收回不成的客观实际情况。

　　5.国有土地使用权合同、土地登记申请表、审批表、不动产查询记录，证明：案涉土地位置、面积、用途及闲置情况，土地出让使用权的约定以及中力2004年取得土地使用权，2008年补办土地登记资料用途为工业用地，以及案涉土地至今登记在中力公司名下的事实。

　　被告市自规局质证意见：真实性无异议，但是大量证据是在发出《检察建议书后》调取的。

　　6.中力公司用地指标申请、规划审查意见(中力公司调整规划的申请、规划局的用地核定的复函、城西分局核实函、规划说明)，证明：案涉土地直至2009年才申请变更规划，之后才调整变更。

　　被告市自规局质证意见：真实性无异议，被告也认定此情况，已经依法履职。

　　7.照片及拍摄说明，证明：土地至今仍然处于闲置状态。

　　被告市自规局质证意见：无异议。

　　8.国土局闲置土地认定书、高新区管委会关于中力公司的发展复函、市政府关于闲置土地处置方案的批复、市国土局关于闲置土地处置方案的请示、高新区管委会关于土地处置的函、高新区工委会纪要，证明：绵阳市国土局依法认定案涉土地为闲置土地，市政府根据市国土局请示同意收回案涉土地及高新区党工委启动无偿收回程序。

　　被告市自规局质证意见：真实性有异议，证明目的有异议。从市政府审批的高新区闲置土地工作实施方案看，市政府确认案涉土地是因为规划原因导致土地闲置，市政府同意要求依法予以收回，按照法律规定因规划问题导致土地的闲置应该通过协商的方式收回。

　　9.被告“三定方案”，证明：被告承接原国土资源局的相关职能职责，具有优化配置国土资源、土地资源管理秩序、耕地保护、国土资源权属管理、农用地征收、依法征收资源收益、查处违法占地行为等法定职责。

　　被告市自规局质证意见：无异议。

　　10.《土地管理办法》《闲置土地处置办法》，证明：本案适用的法律依据。

　　被告市自规局质证意见：无异议，但是认为应当适用协商收回土地的相关法条。

　　被告市自规局提供的证据及公益诉讼起诉人高新区检察院质证意见：

　　第一组证据：1.统一社会信用代码证书;2.《绵阳市机构改革方案》;3.《绵阳市自然资源和规划局职能配置内设机构和人员编制规定》;4.《绵阳市人民政府关于进一步加大闲置土地处置工作力度的通知》;5.《中共绵阳市委绵阳人民政府关于简政放权下实际经济管理权限的意见》;6.《绵阳市人民政府办公室关于进一步加强闲置土地处置工作的通知》。证明：被告市自规局具有闲置土地查处的法定职责，同时，根据绵阳市委市政府的具体工作安排，各园区管委会对具体闲置土地违法案件负责，各国土资源分局负责辖区各国土资源分局负责辖区内的国土资源执法检查、案件查处和动态巡查工作。

　　公益诉讼起诉人高新区检察院质证意见：1.被告市自规局具有闲置土地查处的法定职责，市委市政府的文件只能证明是被告根据市政府的安排委托园区执法，委托的后果由被告承担;2.被告市自规局是否履职到位，不仅要看是否采取措施，还要看采取措施是否到位，采取的措施效果是否符合法律要求。

　　第二组证据：1.《关于四川中力电子有限公司进区生产销售化成箔项目立项报告的批复》;2.《投资协议》;3.《国有土地使用权出让合同》;4.土地登记审批表;5.中力公司关于办理高新区绵兴中路159号地块的建设指标的申请;6.绵阳市人民政府关于《绵阳市高新区永兴片区控制性详细规划的批复》;7.《绵阳高新区管委会关于四川中力电子公司发展意见的复函》;8.绵阳市城市规划管理局《规划审查意见》;9.中力公司关于调整地块规划用地性质的申请;10.中力公司关于办理高新区绵兴中路地块的建设指标的申请;11.绵阳市城乡规划局《中力电子公司高新区绵兴中路2宗土地规划用地性质和定的复函》;12.绵阳市城乡规划局城西(高新区)规划分局《关于中力电子等地块规划性质核实的函》;13.闲置土地调查通知书;14.询问笔录;15.《绵阳市国土资源局闲置土地认定书》;16.绵阳市国土资源局《关于审定<高新区闲置土地处置工作实施方案>的请示》;17.绵阳市人民政府《关于高新区闲置土地处置工作方案的批复》。证明：1.因案涉土地存在前期未按约定动工日期开发，后期片区规划调整将案涉土地规划用途由工业用地调整为二类居住用地，据此绵阳市国土资源局认定案涉土地构成闲置，2006年-2008年自身原因和2011年至今规划原因;2.根据市委市政府工作安排，高新区形成闲置土地处置工作方案，认为中力公司土地主要系规划原因导致的闲置土地，应当根据《闲置土地处置办法》第八条、第十二条相关规定处理，因土地使用者不能自主提出变更用途，则由高新区依法收回，市政府批复同意该实施方案，案涉闲置土地应当通过协商有偿方式予以收回;3.通常认为对于闲置土地处理应当适用行政处罚追诉时效的规定，本案中中力公司自身原因导致土地闲置是2006年至2008年，国土部门于2015年11月10日作出闲置土地认定书至公益诉讼起诉人发出检察建议书，以其2008年之前的原因强制收回土地存在超过行政处罚追诉时效的障碍。

　　公益诉讼起诉人高新区检察院质证意见：真实性无异议，2006年至2008年土地闲置是中力公司自身原因形成的，之后何种原因导致不具有法律上的意义，同时闲置土地的认定书上载明的原因进行判断和处置。违法行为一直持续，不受追诉时效限制。

　　第三组证据：1.中力公司《关于高新区绵兴中路159号国有建设用地使用权不属于企业原因涉嫌构成闲置的紧急报告》;2.绵阳市人民政府办公室《关于江苏中联科技集团公司与香港联力企业公司合资项目电价问题的通知》;3.信件;4.中力公司关于请求协调有关部门落实省府批准的我司直购电政策的紧急请示;5.中力公司关于请求协调落实我司直供电有关事宜的请示;6.中力公司关于申请协调继续执行双方联动优惠电价的函;7.绵阳市城乡规划局《关于调整博高公司、中力电子公司三宗地块规划用地性质的请示》;8.绵阳市经济和信息化局《关于四川中力电子有限公司在绵阳市高新区原投资项目用地相关情况的复函》。证明：中力公司认为案涉土地涉嫌构成闲置，前期无法按照工业用途进行建设是因为政府部门未能履行招商引资协议约定的电价优惠政策所致;后期是因为政府规划调整原因致使企业无法进行工业厂房建设，但政府又未能批准该公司对土地自主改变用途，从始至终是政府原因而非企业原因造成的土地闲置。

　　公益诉讼起诉人高新区检察院质证意见：1.真实性无法确认;2.与本案无关联，闲置土地中政府原因是指在土地出让法律关系中因为政府原因，而本案用电原因不是土地出让关系中的政府原因，对用电原因造成的损失属于另外的法律关系。

　　第四组证据：1.绵阳市地价评估机构随机抽选名单;2.绵阳市中级人民法院(2015)绵民初字第196号《民事判决书》;3.绵阳高新区管委会《关于收回国有建设用地使用权的告知书》;4.绵阳市国土资源局城西分局《关于四川中力电子有限公司回购事宜的情况报告》;5.四川省高级人民法院(2016)川民终1286号《民事判决书》;6.绵阳高新区党工委2017年第18次会议纪要;7.接受调查通知书;8.绵阳高新区管委会《关于依法收回四川中力电子有限公司一宗国有土地使用权的函》;9.绵阳市国土资源局《关于依法收回四川中力电子有限公司一宗国有土地使用权的复函》;10.《闲置土地调查报告》;11.绵阳高新区管委会《关于依法收回四川中力电子有限公司一宗国有土地使用权的函》;12.工作笔记;13.绵阳高新区管委会《关于拟无偿收回四川中力电子有限公司宗地事宜的法律意见书的函》;14.绵阳市批准用地供地率及土地闲置情况通报。证明：1.绵阳市国土资源局在市政府《关于高新区闲置土地处置工作方案的批复》作出后积极作为，下属城西分局积极开展地价评估，努力推进土地协商收回相关工作;2.在市政府关于闲置土地处置属地责任分工的基础上，绵阳市国土资源局对绵阳高新区管委会推动土地收回工作认真依法进行指导，并提出相关解决建议;3.近来年绵阳市国土局积极督促各园区推进闲置土地处理。

　　公益诉讼起诉人高新区检察院质证意见：1.真实性无异议;2.高新区管委会向市国土资源局报送的《关于拟无偿收回四川中力电子有限公司宗地事宜的法律意见书的函》，认为应当依法无偿收回闲置土地，证明了被告市自规局是责任主体;3.被告的履职不符合法律要求;4.绵阳市批准用地供地率及土地闲置情况通报内容及股权交易案与本案无关。

　　第五组：1.《检察建议书》;2.市自规局《关于对四川中力电子有限公司闲置土地情况说明的函》《关于对四川中力电子有限公司位于高新区绵兴中路159号的一宗闲置土地处置依法履职情况的回复》《关于四川中力电子有限公司位于高新区绵兴中路159号的一宗闲置土地处置有关情况的请示》及市领导批示意见;3.会议纪要;4.绵阳高新区管委会《关于正大等23宗工业用地拟改变用途的函》;5.市自规局《关于对四川中力电子有限公司位于绵兴中路159号的一宗闲置土地处置情况的说明》。证明：1.被告市自规局在收到《检察建议书》后，及时进行了回复，对因中力公司要价过高，协商收回未能达成一致的相关情况如实进行了报告及再次通过函件、汇报等方式向绵阳市人民检察院等单位报告了中力公司土地涉嫌闲置处理的相关情况;2.市政府对案涉闲置土地分工安排再次进行了部署，高新区管委会已经上报中力公司土地变性申请，积极推动通过土地变性、加快土地开发利用方式解决案涉土地闲置。

　　公益诉讼起诉人高新

　　本院组织双方当事人进行了证据交换和质证，对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证，作为认定本案事实的根据。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院查明事实如下：

　　2004年5月27日，原绵阳市国土资源局与中力公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将位于高新区绵兴中路159号，面积为36284.14㎡的国有土地出让为中力公司，土地性质为工业用地，中力公司在2005年5月17日之前动工建设。同年，绵阳市国土资源局为中力公司办理了绵城国用(2004)字第02608号土地使用权证，用途为工业用地。2008年6月25日，因中力公司遗失了土地使用权证，绵阳市国土资源局接受中力公司申请为其补办了绵城国用(2008)第09724号土地使用权证，用途仍为工业用地。中力公司取得上述土地后，一直未动工建设。2009年，绵阳市人民政府作出《关于〈绵阳市高新区永兴片区控制性详细规划〉的批复》(绵府函〔2009〕224号)，批复案涉地块为二类居住用地。中力公司多次向原绵阳市城乡规划局申请调整地块用地性质，原绵阳市城乡规划局均复函该地块的规划用地性质为二类居住用地，不同意在该地块进行工业项目建设。2015年9月18日，绵阳市国土资源局城西新区分局向中力公司发出《闲置土地调查通知书》，并向时任中力公司法定代表人付拥军进行调查询问。2015年11月10日，绵阳市国土资源局作出并向中力公司送达了《闲置土地认定书》，认定案涉土地为闲置土地，闲置原因：2006-2008年自身原因和2011年至今规划原因，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。2015年11月10日，绵阳市国土资源局向绵阳市人民政府报送《关于审定〈高新区闲置土地处置工作实施方案〉的请示》，绵阳市人民政府批复原则同意该处置方案。2017年7月4日，绵阳高新区党工委第18次会议纪要议定中力公司土地闲置情况属实，依据《闲置土地处置办法》，依法启动无偿回收程序。2017年7月28日，高新区管委会向绵阳市国土资源局报送《关于依法收回四川中力电子有限公司一宗国有土地使用权的函》，商请依法启动该宗土地无偿收回程序。2017年8月9日，绵阳市国土资源局作出《关于依法收回四川中力电子有限公司一宗国有土地使用权的复函》，根据绵阳市人民政府《关于进一步加强闲置土地处置工作的通知》(绵府办发〔2015〕43号)文件明确“各县市区政府、园区管委会作为开展闲置土地处置工作的责任主体”，“请你委按照市政府的要求，履行好主体责任，进一步加大闲置土地处置工作力度，强力推进，尽快将闲置土地处置到位，早日完成闲置土地任务”。2017年9月11日，高新区管委会再次向绵阳市国土资源局报送《关于依法收回四川中力电子有限公司一宗国有土地使用权的函》，载明绵阳市国土资源局城西分局对该宗土地形成了《闲置土地调查报告》，党工委会议决定同意启动该宗土地无偿回收程序，请贵局依法按照相关程序予以处理。2017年11月9日，高新区管委会向绵阳市国土资源局报送《关于拟无偿收回四川中力电子有限公司宗地事宜的法律意见书的函》，载明形成了拟无偿收回案涉土地的法律意见书，请贵局尽快启动相关程序。

　　2019年6月14日，公益诉讼起诉人高新区检察院向被告市自规局送达绵高新检行公〔2019〕第51079200058号《检察建议书》，载明中力公司取得案涉土地使用权后，一直未动工建设，也未申请延迟动工开发，土地状态为空地，建议被告市自规局对案涉闲置土地依法处置，并在两个月内书面作出回复。2019年8月14日，被告市自规局向公益诉讼起诉人高新区检察院送达《关于中力公司闲置土地情况说明的函》，载明案涉地块闲置原因，高新区闲置土地领导小组多次与中力公司协商收回谈判未果。

　　另查明：1.2019年1月16日，绵阳市委、绵阳市人民政府印发《关于印发〈绵阳市机构改革方案〉的通知》，载明将市国土资源局、市城乡规划局等部门管理职责整合，组建绵阳市自然资源和规划局，作为市政府工作部门，不再保留市国土资源局和市城乡规划局;2.2019年3月20日，绵阳市委办印发《关于印发〈绵阳市自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》，载明被告市自规局作为市政府工作部门，负责全市自然资源资产合理开发利用、有偿使用、优化配置国土资源、土地资源管理秩序、耕地保护、国土资源权属管理、查处自然资源领域重大违法违规案件等法定职责。

　　【一审法院认为】

　　被告市自规局是否怠于履行法定职责及履职行为是否违法。

　　【一审法院认为】

　　本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”之规定，公益诉讼起诉人高新区检察院在履职中发现被告市自规局未依法履行法定职责并提出检察建议，但被告市自规局在收到检察建议书后未全面履行职责，在此情况下，公益诉讼起诉人高新区检察院提起本案诉讼，符合法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”和《闲置土地处置办法》第四条第一款“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施”之规定，本案被告市自规局作为土地行政主管部门，具有对土地资源的保护和土地用途管制的职责，且对违反土地管理法律、法规的行为具有监督检查的法定职责，其主体适格。

　　本案的争议焦点为被告市自规局是否怠于履行法定职责及履职行为是否违法。案涉地块属于国有建设用地，中力公司2004年已经取得该地块的土地使用权证，按照《国有土地使用权出让合同》约定应当在2005年5月17日之前动工建设，但是中力公司一直未动工建设。2015年11月10日，被告市自规局(原绵阳市国土资源局)认定该地块为闲置土地，但是时至今日并未按照相关法律法规及时履职，导致涉案土地一直未得到有效利用。被告市自规局辩解在与中力公司协商收回土地未果的情况下，不能通过强行收回方式进行的理由不能成立，理由如下：1.在2006年-2008年期间，案涉土地是因为中力公司自身原因造成土地闲置，被告市自规局理应依法进行处置;2.纵使在2011年至今因为规划原因造成闲置，根据《闲置土地处置办法》第十二条之规定，被告市自规局完全可以选择其他方式进行处置。被告市自规局辩称一直在履职，不可否认，被告市自规局虽然履行了部分职责，但是根据查明事实，在这十余年时间，其履职情况不全面、不客观，整体工作推进缓慢。对被告市自规局辩称因属招商引资企业而有所特殊，从而造成未积极履行监管职责而拖延立案查处的意见，本院依法不予以采纳。被告市自规局在收到《检察建议书》后，虽然开展了一些工作，但是未全面正确履行职责，致使案涉土地的违法侵害状态并未得到根本改变，国家利益仍然受到持续侵害，故对于被告市自规局长期怠于履职行为应依法确认为违法行为，对上述公益诉讼起诉人的意见，本院依法予以采纳。

　　综上，为维护社会公共利益，牢固树立社会主义生态文明观，保护国家土地资源，营造良好的生态环境，确保经济社会可持续发展，监督行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第(一)项、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条、第二十五条第一款第(一)、(三)项之规定，判决如下：

　　一、确认被告绵阳市自然资源和规划局对四川中力电子有限公司土地违法行为怠于履行监督管理职责的行为违法;

　　二、责令被告绵阳市自然资源和规划局在六个月内依法履行对四川中力电子有限公司土地违法行为进行处置的职责。

　　案件受理费免于收取。

　　如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于绵阳市中级人民法院。

　　审判长向钧

　　审判员杨伟

　　审判员李美俊

　　人民陪审员王志立

　　人民陪审员勾晓明

　　人民陪审员熊召玉

　　人民陪审员王天明

　　书记员陈蕾羽

　　2020-12-28