（2014）定行初字第10号撤销征缴土地闲置费决定行政判决书

　　定安县人民法院

　　行政判决书

　　(2014)定行初字第10号

　　编者备注：陈丹丹律师整理闲置土地认定、收回国有建设用地使用权行政判决书，删去原告和被告身份信息，但不影响裁判文书阅读。陈丹丹律师建议可以从：当事人主张(原告称、被告称)原告举证、被告举证;一审法院查明、一审法院认为;二审法院查明、二审法院认为;判决如下等几个板块进行阅读，有助于整体把握当事人的主张、法院的裁判观点。如有法律咨询，可以联系：18326659757

　　原告某公司不服被告定安县国土环境资源局作出的定土环资用字(2014)64号《征缴土地闲置费决定书》，于2014年8月6日向本院提起行政诉讼。本院于同年8月8日立案受理后，同年8月12日向被告定安县国土环境资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年9月25日公开开庭进行了审理。原告委托代理人卢某，被告委托代理人符某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　被告定安县国土环境资源局于2014年6月28日作出定土环资用字(2014)64号《征缴土地闲置费决定书》，其主要内容为：我局与你方签订的国有建设用地使用权出让合同，宗地四至为东至南扶水库圮;南至南扶水库圮;西至某公司用地;北至某公司用地，面积为215373.7平方米，出让价款为48459083元。我局认定上述宗地为闲置土地，已向你方送达了《闲置土地认定书》。根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，经报请定安县人民政府批准，对上述闲置土地征缴土地闲置费，土地闲置费按出让金的20%征缴。请你方自本决定书送达之日起30日内缴交土地闲置费9691817元。

　　被告定安县国土环境资源局于2014年8月25日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：证据1、《国有土地使用权转让协议书》，拟证明原告以转让的方式获得该宗地;证据2、《海南省建设厅关于幸福城一期(南区)修建性详细规划的批复》(琼建规函(2009)16号)，拟证明原告一期所涉用四块用地一起报规;证据3、《定安县人民政府关于核算幸福城土地面积等问题的批复》(定府函(2009)48号)，拟证明宗地实际转让面积为215373.7平方米;证据4、《国有土地使用证》(定安国用(2009)第49号)，拟证明原告已取得该宗地土地使用权，根据闲置土地的有关规定，该宗地动工建设时间为2010年7月21日前;证据5、《闲置土地调查通知书》，拟证明因原告原因造成土地闲置，被告处置程序合法;证据6、《闲置土地认定书》，拟证明属于原告原因致使该宗地闲置，被告处置程序合法;证据7、《宗地现场勘查照片》，拟证明原告未按照上述文件的要求开发利用土地，造成土地闲置的事实，被告处置程序合法;证据8、《闲置土地处置听证权利告知书》，证据9、《听证通知书》，证据10、《某公司用地调查处置方案》，证据8-10，拟证明被告处置程序合法;证据11、《会议纪要》，拟证明被告闲置土地，报经县政府常务会议讨论，处置程序合法;证据12、《关于定安县“供而未用”土地处置方案的批复》(定府函(2014)87号)，拟证明被告闲置土地，报经县政府常务会议讨论同意后，县政府下达了批复收回该公司的土地，被告处置程序合法;证据13、《征缴土地闲置费决定书》，拟证明经县政府批准后，被告依法向原告征缴土地闲置费，被告处置程序合法。

　　【当事人主张】

　　原告诉称，原告于2014年7月4日收到被告送达的定土环资用字(2014)64号《征缴土地闲置费决定书》，被告认为原告名下[定安国用(2009)第49号土地证]项下的215373.7平方米土地，未按照《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条规定，未在颁发土地证后一年内即2010年7月21日前动工，故认定上述土地为闲置土地。根据国土资源部《闲置土地处置办法》第14条的规定，报经定安县人民政府批准，决定征缴原告土地闲置费9691817元。原告认为，被告作出的定土环资用字(2014)64号《征缴土地闲置费决定书》，认定原告名下[定安国用(2009)第49号土地证]项下的215373.7平方米土地闲置与事实不符，征缴土地闲置费的决定违反法律规定。事实与理由：

　　一、涉案的定安国用(2009)第49号土地证项下的215373.7平方米土地与另外三宗土地都是南丽湖1号项目建设用地。

　　原告开发建设的南丽湖1号(即南丽湖幸福城)项目，属于一次性拿地，统一规划、统一开发、分期建设为一体的建设项目。项目于2008年12月15日由定安县发展改革局立项，原告在2008年和2009年通过定安县政府部门挂牌交易出让的方式取得四宗项目建设用地。南丽湖1号项目四宗用地的土地证号分别为：定安国用(2009)第49号、定安国用(2009)第50号、定安国用(2009)第58号、定安国用(2009)第147号，四宗土地总面积共计为442107.5平方米(663.12亩)。涉案的定安国用(2009)第49号土地证项下的215373.7平方米土地，是南丽湖l号项目四宗土地的其中一宗用地。被告将该宗地与同一项目中的其他三宗土地分割开来，单独认定该宗土地为闲置土地，不符合法律规定。

　　二、原告开发建设的南丽湖1号项目已在2009年3月动工，不存在项目土地闲置的问题。

　　2009年3月，原告根据海南省建设厅琼建规函(2009)16号《关于幸福城一期﹤南区﹥修建性详细规划的批复》文件，开始对南丽湖1号项目第一期报规报建动工建设，已投入建设资金约人民币3.97亿元，动工开发用地面积225亩，已完工别墅449套。到2011年10月10日经过定安县住房和城乡建设局验收44569.73平方米，至2012年7月25日验收3197.2平方米，总共竣工验收建筑面积为47766.93平方米。原告投入的建设资金和建筑竣工面积，均已超过或达到项目总投资额及总用地面积的三分之一。可见，南丽湖1号项目土地根本就不存在被告决定书所称的“颁发土地证后一年内即2010年7月21日前项目土地闲置一年未动工”的问题。

　　三、南丽湖1号项目二期原告已在2009年9月报建，但在2010年9月被定安县政府及政府部门暂停了报规报建的审批。

　　南丽湖1号第一期建设达到预售条件时，原告于2009年9月开始向定安县住建局申报南丽湖1号第二期报建手续，但县政府有关部门(水务局)却对开发南丽湖1号项目持有不同意见和建议。2010年9月，定安县住建局根据定安县政协法制与提案专委《严格控制南丽湖环湖路以内旅游房地产项目开发的建议》的提案，并经定安县委县政府主要领导批示：暂停南丽湖l号项目二期工程的报规报建审批事项，要求该项目二期建筑重新调整，优化和提升修建性详规。原告在2011年1月申报的调整优化后的方案，也未获批准。住建局称要等到《南丽湖风景名胜区控制性详细规划》出来后，才能确定。显然，因定安县政府修改规划，涉案的项目土地第二期建设被暂停，导致土地闲置的原因在定安县政府而不是原告。

　　四、《南丽湖风景名胜区控制性详细规划》在2012年7月份出台后，按照法律规定，定安县政府组织编制机构应当对南丽湖1号修建性详规进行修改，否则原告难以进行二期建设设计。

　　《幸福城一期﹤南区﹥修建性详细规划》，是由定安县政府组织编制并在2009年3月报经海南省建设厅琼建规函(2009)16号批复的生效规划文件，是原告设计建设南丽湖1号二期的法律依据。2012年6月28日海南省住建厅《关于南丽湖风景名胜区(北区)控制性详细规划的批复》出台后，《幸福城一期﹤南区﹥修建性详细规划》与上述控规不符，定安县政府的组织编制机关应当依法修改详规并报省住建厅审定批准，否则原告难以进行二期设计建设。

　　根据《海南省城乡规划条例》第58条和59条的规定，南丽湖1号修建性详规的修改工作，应当由定安县组织编制机关负责。

　　定安县住建局定建字(2010)391号文件也确认：“南丽湖风景名胜区是省级旅游开发区，项目修建性详细规划的审批权不在我县政府，而在省住建厅。所有的开发项目都要经我县规委会初审后，还必须报海南省住房和城乡建设厅审批通过后才能开发建设。”

　　可见，南丽湖1号修建性详规的修改工作是由定安县政府部门负责的。然而，定安县政府至今未完成《幸福城一期﹤南区﹥修建性详细规划》修改、报批工作。故此，原告无法对南丽湖项目二期设计建设。

　　五、海南省住建厅《关于南丽湖风景名胜区(北区)控制性详细规划的批复》公布后，原告积极配合定安县政府部门，就南丽湖1号项目修建性详规的调整优化，做了大量工作。原告不存在拖延南丽湖二期开工的情形。

　　2010年9月，因定安县政府修改《南丽湖风景名胜区控制性详细规划》的原因，原告开发的南丽湖1号项目二期报建审批事项被定安县政府及政府部门暂停。2012年7月海南省住建厅《关于南丽湖风景名胜区(北区)控制性详细规划的批复》出台后，在定安县政府规划部门对南丽湖1号修建性详规进行修改的过程中，原告花费大量的时间和资金，协助政府规划部门对修建性详规方案，积极与定安县住建局等相关部门沟通，请相关专业机构人员和领导对调整后的方案进行了研究和审阅，对修建性修改方案进行了多次优化和提升。主要做了以下工作：

　　2012年9月15日.原告与上海克尔瑞信息技术有限公司签订一份《中国房地产信息集成信息类合同》，委托上海克尔瑞信息技术有限公司就南丽湖1号项目的开发战略和总体定位，进行分析研究并出具报告。

　　2013年2月19日，原告的母公司批复同意《“信达南丽湖1号”项目前期策划报告》中的项目定位方案。

　　2013年1月29日，原告与广州市某建筑设计顾问有限公司签订一份《建设工程设计合同》，就南丽湖1号项目的二期建设，提供概念性方案设计。

　　2013年7月19日，原告与浙江某公司签订一份《建设工程设计合同》，对南丽湖1号项目二期工程，进行重新设计。

　　原告在以上修改设计过程中，均与定安县政府部门多次反复进行沟通，听取意见和建议。原告近期上报的文本，不仅符合新控规要求，更是旅游地产项目的升级版。2014年5月4日，原告将优化调整升级后的第二期设计方案报定安县住建局，但至今仍然没能通过，现该项目方案在继续与政府有关部门沟通与修改中。

　　可见，没有定安县政府规划编制机关依法进行修改、审定修建性详规，原告花费再多的努力都难有满意的结果。

　　2013年10月8日，原告关于南丽湖1号项目二期的情况作出说明：“南丽湖项目二期延期开工系由于南丽湖北区控制性规划方案调整所致，本公司不存在主观拖延工期的情形。”定安县住建局盖章确认：“情况属实”。

　　六、被告作出的《征缴土地闲置费决定书》违反法律规定。

　　原告开发的南丽湖1号项目建设被定安县政府暂停，二期报建被停止审批。导致涉案的土地闲置，完全是因为定安县政府调整修改南丽湖北区控制性规划方案，以及县政府和政府部门没有完成对南丽湖1号项目修建性详细规划及时进行修改所致。定安县住建局定建字(2010)391号文件及《城乡规划法》58条表明，定安县政府没有完成对幸福城一期﹤南区﹥修建性详细规划进行修改，致使原告不能对南丽湖1号项目二期设计建设，责任不在原告。根据《城市房地产管理法》第二十六条、国土资源部《闲置土地处置办法》第八条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条等法律规定，对政府规划等原因造成土地闲置的不应处罚土地使用人。

　　很显然，被告作出的定土环资用字(2014)64号《征缴土地闲置费决定书》，认定[定安国用(2009)第49号土地证]项下的215373.7平方米土地闲置，是原告的原因所致与事实不符，征缴土地闲置费违反法律法规的规定。

　　为此，特提出行政诉讼，请求法院在查明事实后，依法公正判决：1、依法撤销被告作出的《征缴土地闲置费决定书》即定土环资用字(2014)64号文件。2、判决被告承担本案诉讼费用。

　　原告提供的证据有：证据1、《海南省定安县企业固定资产投资项目备案表》，拟证明南丽湖1号项目于2008年12月15日在定安县发展和改革局通过备案;证据2、《关于幸福城一期(南区)修建性详细规划的批复》，拟证明南丽湖1号项目修建性详细规划，是定安县政府编制报海南省建设厅审批后才生效;证据3、定安国用(2009)第49号、50号、58号、147号《国有土地使用证》，拟证明南丽湖1号项目的上述四宗用地，是通过出让和转让取得，土地用途均为住宅用地;证据4、《关于核算幸福城土地面积等问题的批复》，拟证明定安县政府批复南丽湖1号项目用地按442108.2平方米面积交付地价款，涉案宗地是上述面积的其中一部分;证据5、定安县住建局《建设工程规划验收合格证》2份，拟证明原告建设的南丽湖1号项目在2011年和2012年共竣工验收47766.93平方米;证据6、《关于对政协定安县第八届委员会第四次会议第57号提案的答复》，拟证明南丽湖风景名胜区是省级旅游开发区，南丽湖1号项目的修建性详细规划由定安县编制机关(规委会)编审，经省住建厅审批后台实施，修改详规也应按同样的程序;证据7、《中国人民政治协商会议定安县第八届委员会常务委员会工作报告》，拟证明定安县委政府主要领导批示，暂停了南丽湖1号房地产项目二期工程的审批，重新审定《南丽湖风景名胜区控制性详细规划》;证据8、《关于南丽湖风景名胜区(北区)控制性详细规划的批复》，拟证明定安县政府申报的南丽湖风景名胜区控规，2012年6月28日经海南省住建厅审定批复，要求定安县政府对南丽湖1号修建性详规进行修改;证据9、CRIC中国房地产《信息集成信息类合同》方案及《上海增

　　被告辩称，我局作出的《征缴土地闲置费决定书》认定事实清楚，适用法律恰当，程序舍法。恳请定安县人民法院核实并依法决定维持我局作出的《征缴土地闲置费决定书》，并驳回原告诉讼请求，以维护我局的合法行政行为。理由如下：

　　一、我局作出的《征缴土地闲置费决定书》，认定事实清楚。

　　经查，该宗地是经县政府批准，于2008年8月15日由定安县城市建设投资有限公司委托我局挂牌转让给某公司。2008年9月1日，定安县城市建设投资有限公司与某公司签订了《国有土地使用权转让协议书》，转让面积为236666.67平方米(折355亩)，按225元/平方米计算，转让价格为53250000元。后由于该公司一期项目实际用地面积比挂牌转让面积减少，2009年4月15日，经县政府批准，同意该公司按实际面积缴交地价款并办理用地手续。经核实，该宗地的实际使用面积为215373.7平方米(折323亩)，按225元/平方米计算，转让价格为48459083元。转让土地用途为住宅用地，土地使用期限为70年。2009年7月21日我局为其办理了《国有土地使用证》，土地证号为定安国用(2009)第49号。因县城投公司与某公司签订的转让协议书中未约定动工开发时间，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条，以2009年7月21日县国土环境资源局为其办理《国有土地使用证》时间后1年即2010年7月21日为限期动工期限。幸福城公司自取得该宗土地使用权后，未按期对该宗地进行开发。根据县住建局暂停“南丽湖1号”的二期规划审批工作的时间为2010年9月3日。2012年6月，南丽湖北区控规出台后，幸福城公司才开始重新进行规划设计。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条第一款“超过动工开发日期满1年未动工开发的”的规定，可初步认定为属于公司和政府部门双方造成的原因，而致使该宗地闲置的主要以公司原因为主。因此，我局作出的《征缴土地闲置费决定书》，认定事实清楚。

　　二、我局作出的《征缴土地闲置费决定书》，适用法律正确。

　　由于定安县城市建设投资有限公司与某公司签订的《国有土地使用权转让协议书》中没有约定该宗地的动工开发时间，根据中华人民共和国国土资源部《闲置土地处置办法》第二条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条的规定，我局以2009年7月21日县国土环境资源局为其办理《国有土地使用证》时间后1年即2010年7月21日为该宗地的限期动工期限。而县住建局暂停“南丽湖1号”的二期规划审批工作的时间为2010年9月3日。也就是说公司原因造成闲置在前，政府调整规划造成闲置原因在后。

　　我局作出的《征缴土地闲置费决定书》是以定安国用(2009)第49号土地证所指宗地为准，而非以公司项目为准。幸福城项目涉及的四块用地是一起报规的(琼建规函(2009)16号)，完全可以一起报建、同时施工，因公司自身原因分批开发，致使后期开发遇到审批问题。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条第一款“超过动工开发日期满1年未动工开发的”的规定，可初步认定为属于公司和政府部门双方造成的原因，而致使该宗地闲置的主要以公司原因为主。

　　综上所述，我局作出的《征缴土地闲置费决定书》，适用法律正确。

　　三、我局作出的《征缴土地闲置费决定书》，程序合法。

　　根据《闲置土地处置办法》(国土资源部第53号令)第二条规定，某公司未按期对该宗地进行开发，涉嫌构成闲置土地。2013年12月4日，我局向某公司下发并送达了《闲置土地调查通知书》(定土环资通字(2013)144号)。经查阅相关档案资料和现场调查核实后，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条第一款“超过动工开发日期满1年未动工开发的”规定，初步认定某公司使用的323亩土地属于公司原因造成闲置。我局于2014年1月17日向某公司下发并送达了《闲置土地认定书》(定土环资用字(2014)15号)。某公司收到《闲置土地认定书》后，向我局提出听证申请，我局于2014年3月21日上午9时，在县国土局会议室召开听证会。

　　听证会后，经县“批而未用”土地清理处置工作领导小组讨论议定，并经十四届县政府第45次常务会议讨论通过，县政府下达了《关于定安县“供而未用”土地处置方案的批复》(定府函(2014)87号)，决定对某公司使用的该宗地征缴闲置费并限期开发。我局根据县政府的批复，向该公司下达了《征缴土地闲置费决定书》。因此，我局作出的《征缴土地闲置费决定书》，在程序上是合法的。

　　经审理查明，2008年8月至2009年间，定安县城市投资有限公司委托被告挂牌转让土地，原告通过挂牌出让和转让的方式，分别取得了位于定安县南丽湖开发区东北侧的四块土地，定安县政府分别给原告颁发了定安国用(2009)第49、第50、第58、第147号《国有土地使用证》，用于开发建设南丽湖1号项目，该项目于2008年12月15日经定安县发展和改革局立项。涉案土地，原告于2008年9月1日与定安县城市投资有限公司签订《国有土地使用权转让协议书》，转让面积为236666.67平方米，每平方米225元，转让价格为53250000元，由于实际用地面积比挂牌转让面积减少，经核实，实际使用面积为215373.7平方米，转让价格为48459083元，2009年7月21日，被告给原告颁发了定安国用(2009)第49号《国有土地使用证》。

　　2008年定安县政府向省住建厅报送《关于审批我县幸福城项目修建性详细规划的请示》(定府(2008)190号)，2009年1月21日，省住建厅向定安县政府下发《关于幸福城一期(南区)修建性详细规划的批复》(琼建规函(2009)16号)，原则同意定安南丽湖《幸福城一期(南区)修建性详细规划》。2009年3月，根据省住建厅的批复，原告开始对南丽湖1号项目一期报规报建动工建设，经定安县住建局于2011年10月10日，2012年7月25日两次验收，原告共开发占地面积约150000.75平方米，建筑面积4.78万平方米。

　　2010年9月3日，定安县住建局给县政协法制与提案专委《关于对政协定安县第八届委员会第四次会议第57号提案的答复》确认暂停“南丽湖1号”项目的报规报建审批事项，责成某公司调整、优化和提升项目修建性详细规划。重新审度《南丽湖风景名胜区控制性详细规划》，主动要求省住建厅暂缓南丽湖控规的审批，待进一步优化后再重新报批。2012年6月28日，省住建厅向定安县政府下发《关于南丽湖风景名胜区(北区)控制性详细规划的批复》(琼建规(2012)210号)，原则同意定安县政府上报的新的《南丽湖风景名胜区(北区)控制性详细规划》。

　　2014年1月17日，被告作出定土环资用字(2014)15号《闲置土地认定书》，认定涉案宗地为闲置土地。2014年6月17日，定安县政府向被告下发《关于定安县“供而未用”土地处置方案的批复》(定府函(2014)87号)，同意向原告征收土地闲置费9691817元，被告于2014年6月28日作出定土环资用字(2014)64号《征缴土地闲置费决定书》，决定向原告征缴土地闲置费9691817元，原告不服，于2014年8月6日向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的定土环资用字(2014)64号《征缴土地闲置费决定书》。

　　【一审法院认为】

　　本院认为，行政机关对于闲置土地的认定和处置应当有法律的授权。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一、二款规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种;一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费;连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权;该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费;满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权;但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”《海南省闲置土地认定和处置规定》第三条第一、第二款规定：“市、县、自治县人民政府负责本行政区域内闲置土地认定和处置。市、县、自治县土地行政主管部门负责本行政区域内闲置土地认定和处置工作的组织实施。”根据土地管理法和城市房地产管理法的立法精神和省政府规章的规定，闲置土地的认定和处置的主体是县政府，土地行政主管部门只负责闲置土地认定和处置工作的组织实施，因此，被告无权对涉案土地是否属于闲置进行认定和处置，其对原告作出定土环资用字(2014)64号《征缴土地闲置费决定书》的行政行为属于超越职权的行为，依法应予撤销。原告主张撤销被告作出的《征缴土地闲置费决定书》理由成立，应予支持。据此，案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一、二款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项及参照《海南省闲置土地认定和处置规定》第三条第一、二款之规定，判决如下：

　　撤销被告定安县国土环境资源局于2014年6月28日作出的定土环资用字(2014)64号《征缴土地闲置费决定书》。

　　案件受理费50元，由被告定安县国土环境资源局负担，原告已预交的诉讼费予以退还。

　　如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海南省第一中级人民法院。

　　审判长潘正亮

　　人民陪审员陈崇武

　　人民陪审员王波

　　书记员王愿

　　2014-11-06

　　★☆★☆★★☆★☆★☆★☆★☆★☆

　　陈丹丹律师提醒：

　　★☆★☆★★☆★☆★☆★☆★☆★☆

　　很多人遇到土地纠纷问题时会先向上级政府部门投诉、举报、信访，但是基本上会石沉大海，不会有一个相对来说有利的结果。

　　行政诉讼案件的被告是行政机关，广大老百姓遇到了行政机关侵害自己合法权益的行为时，那么便可以以侵害我们合法权益的行政机关为被告，向人民法院提起行政诉讼，依法维护自己的合法权益。

　　但在很多人眼里，民告官是一件非常难的事情，而且绝大多数案件胜诉的概率也会非常的小。

　　因此，陈丹丹律师整理了法院裁判生效的有关的闲置土地认定、收回国有建设用地使用权行政判决书，供有需要的人参考。

　　遇到问题，还可以咨询专业的土地律师。