行政协议是否有效行政判决书

　　安徽省高级人民法院

　　(2020)皖行终464号

　　案由行政征收

　　争议焦点涉案行政协议是否有效。

　　案件概述

　　上诉人安徽省阜阳市颍州区人民政府(简称颍州区政府)因张超云诉其房屋征收补偿协议一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院(2019)皖12行初172号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

　　当事人一审主张

　　张超云向一审法院诉称，颍州区政府以阜阳开发区拆违拆旧的名义作出阜州政征(2016)10号《关于阜阳经济技术开发区范围内旧城区改建(拆违拆旧)项目国有土地上房屋征收的决定》(简称阜州政征(2016)10号《房屋征收决定》)，对所辖相关国有土地上房屋进行征收。张超云、陈海霞一家与母亲(第三人陈庆芳)、两个弟弟(第三人张超雷、张超雨)共同居住在阜阳市××××241-2户，原告及第三人享有产权的不动产及附属物均在该征收范围内，其中张超云、陈海霞夫妻经营的“富锦招待所”漏赔。颍州区政府未经认真核查，便于2016年5月14日分别与陈庆芳、张超雨、张超雷签订了NO.0007022号房屋征收补偿协议(该房屋征收补偿协议系张超云在不明真相的情况下被迫代签，并无其母亲陈庆芳的合法授权)、NO.0007020号房屋征收补偿协议、NO.0007021号房屋征收补偿协议。将张超云享有合法产权的不动产及附属物登记认定在上述房屋征收补偿协议中，剥夺了张超云本应依法具有的被征收人身份，使其丧失了签订房屋补偿协议获得合法补偿的权利，导致其财产权被侵犯。为此，张超云多次向所属社区、街道办事处及房屋征迁部门反映问题，迄今未得到解决。故提起诉讼，请求法院：1、依法确认颍州区政府与陈庆芳签订的NO.0007022号《国有土地上房屋征收补偿协议》、与张超雷签订的NO.0007021号《国有土地上房屋征收补偿协议》、与张超雨签订的NO.0007020《国有土地上房屋征收补偿协议》无效，并依法判令颍州区政府按照法定程序分别与张超云、陈庆芳、张超雷、张超雨重新签订国有土地上房屋征收补偿协议;2、本案诉讼费由被告承担

　　一审法院查明

　　一审法院审理查明，张桂山、陈庆芳夫妇育有三子，分别为张超云、张超雨、张超雷。2000年，张超云与陈海霞结婚，他们一家共同居住在阜阳市××××号的房屋内(张桂山已去世)。2016年4月15日，颍州区政府作出阜州政征(2016)10号《房屋征收决定》并附《房屋征收补偿方案》，决定对阜阳经济技术开发区范围内旧城区改建的八个地块进行征收，上述房屋在征收范围内。2016年5月14日，颍州区政府根据陈庆芳提供的身份证、户口本及阜阳市建设委员会1997年12月30日给清河办事处七里铺村综合楼颁发的(97)148号《建设工程规划许可证》、天红招待所营业执照等资料，采取货币补偿的方式与张超雨签订了NO.0007020《国有土地上房屋征收补偿协议》，该协议对应的评估单号为皖吉韵估字(2016)K15，被征收房屋面积合计635.9平方米，补偿金额合计2871690元;与张超雷签订了NO.0007021号《国有土地上房屋征收补偿协议》，该协议对应的评估单号为皖吉韵估字(2016)K16，被征收房屋面积合计597.68平方米，补偿金额合计3308242元;与陈庆芳签订了NO.0007022号《国有土地上房屋征收补偿协议》，该协议对应的评估单号为皖吉韵估字(2016)K14，被征收房屋面积合计1147.23平方米，补偿金额合计为7948202元，张超云作为陈庆芳的委托代理人出具承诺书，承诺其提供的手续均真实有效，被征收房屋产权无争议，后张超云也作为陈庆芳的委托代理人在该协议上签了名。2017年4月18日，陈庆芳出具了一份《权利声明》。该《权利声明》载明：陈庆芳与颍州区政府签署的NO.0007022号《国有土地上房屋征收补偿协议》中房屋基本情况一栏载明的被征收房屋面积1147.23平方米，其中包含有张超云、陈海霞夫妻共同享有的595.2平方米房屋产权，相应的货币补偿费及其他补偿费由张超云、陈海霞夫妻共有。陈海霞、陈庆芳在该《权利声明》上签了名字，张超雷、张超雨也作为见证人签了名字。2018年4月9日，张超云持房屋所有权人为张超云的私房字第××号房产证、房屋所有权人为张桂山的私房字第××号、阜房权证颍州区第19××13号房产证及经营者为陈海霞的富锦招待所营业执照、税务登记证等证据提起本案诉讼(以上资料在涉案房屋征收过程中均未提交给颍州区政府)。张超云认为，其持有的私房字第××号房屋所有权证上载明的46.15平方米房屋后被加盖为两百多平方，并用于经营富锦招待所。除此之外，其母亲陈庆芳又通过签署《权利声明》的方式分给其三百多平方，合计595.2平方米，这595.2平方米房屋颍州区政府应单独补偿给张超云、陈海霞夫妇。2018年10月2日，安徽吉韵房地产估价咨询有限公司对涉案房屋的面积进行了复核。阜阳市惠颖公证处对该复核过程全程进行了公证，并出具了公证书。该公证书中的《勘验(笔误)声明及复核结果总结》载明“经复核，京九办事处桥口社区范围内拆违拆旧工程项目涉及的颍上南路西侧(颍南小学对面)项目的已签协议被征收人K14陈庆芳(含复核时编号K14-1的富锦招待所、沿街四间住改非)，面积为1087.53平方米，K15张超雨(陈庆芳之子)面积为635.9平方米。K16张超雷(陈庆芳之子)面积为597.68平方米。上述三处房屋的房屋结构认定无误，建筑面积不存在少量。”

　　一审另查明，阜阳市京九路街道办事处七里铺社区居民委员会出具的证明载明：陈庆芳位于阜阳市××××号的房屋，在1997年使用清河办事处七里铺村的名义申报了(97)148号《建设工程规划许可证》。该处房屋是由陈庆芳、张贵山夫妇出资建设。该社区对该处房屋无财产权。

　　一审再查明，编号为053的《农村宅基地申请书、审批表、地籍调查表》显示张利合申请登记依据为集体土地内部划拨，土地坐落于颍南镇××坟自然村，面积为246.18平方米，地号为212704053。1994年7月4日，张超云以其父亲张桂山的村镇房屋规划建设准建证申请私有房屋产权登记，并于1995年4月获颁私房字第××号房屋所有权证。张合营于1993年10月获颁阜集建(92)字第23080号集体土地建设用地使用证，地址位于阜阳市××××村郭坟，面积为246.17平方米。2012年及2019年京九路街道桥口社区居民委员会分别出具证明，张利合与张超云为同一人，张合营与张超雷为同一人。

　　一审法院认为

　　一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，原告提供了张利合(张超云)的宅基地申请书、地籍调查表，张合营(张超雷)、张袁氏的集体土地建设用地使用权证以及桥口社区居民委员会的证明，并以此证明案涉房屋所涉的土地为集体土地，对此颍州区政府并未提供证据予以反驳，同时颍州区政府亦未提交案涉房屋所涉土地转为国有土地的报批手续或案涉房屋所涉土地确实为国有土地的证据，因此颍州区政府以《关于关于阜阳经济开发区范围内旧城区改建(拆违拆旧)项目国有土地上房屋征收的决定》来征收案涉房屋并据此与第三人签订案涉《阜阳市国有土地上房屋征收补偿协议》缺乏依据，依法应确认无效，原告该项诉讼请求该院予以支持。但同时原告要求被告依照法定程序重新与其及第三人签订国有土地上房屋征收补偿协议亦没有依据，且与原告自己在本案中对于房屋所涉土地性质的主张及其第一项诉讼请求相互矛盾，对其该项诉讼请求该院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第六十九条的规定，判决：1、确认颍州区政府与陈庆芳签订的NO.0007022号《国有土地上房屋征收补偿协议》、与张超雷签订的NO.0007021号《国有土地上房屋征收补偿协议》、与张超雨签订的NO.0007020《国有土地上房屋征收补偿协议》无效;2、驳回张超云的其他诉讼请求。

　　上诉人主张

　　颍州区政府上诉称，1、涉案房屋位于阜阳市××××附近，位于阜阳市城市规划区范围内，该规划区内的房屋所占用的土地属于国有土地。2、被上诉人张超云及第三人已经“农转非”，且涉案七里铺综合楼所占用的土地亦被征为国有。2000年，颍州区政府作出阜州政秘〔2000〕105号《关于要求京九办事处七里铺居委会七里铺等9个居民小组征地专户的请示》，请求对包括七里铺综合楼所占用的土地、张桂山户(张超云父亲)等进行征地转户。同年，阜阳市人民政府作出阜政秘〔2000〕333号《关于京九街道办事处七里铺居委会七里铺等9个居民小组征地“农转非”的批复》，同意上述土地及居民征地转户。因此，涉案房屋所占用的土地为国有土地。一审法院以涉案土地为集体土地为由，确认补偿协议无效，认定事实错误。请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回张超云的诉讼请求。

　　张超云答辩称，一审判决以涉案部分土地为集体土地确认协议无效正确，除此之外，该协议还存在无效的其他情形。1、张超云与母亲陈庆芳、兄弟张超雷、张超雨对涉案房屋享有共有权，在上述四方没有达成分割协议的情况下，颍州区政府与其母陈庆芳、兄弟张超雷、张超雨签订的三份补偿协议属于无效协议。至于张超云代其母陈庆芳签字的补偿协议，当然不能作为相关权利人达成一致意见的依据。2、张超云夫妻的房屋应当为610.23平方米(590.23平方米+20平方米)。涉案房屋中有20平方米属于张超云夫妻婚后自建的房屋，涉案房屋被认定总面积为2380.91平方米减去张超云夫妻自建的20平方米，剩余2360.91平方米属于四户的共有房产，即便对该共有部分平均分割，张超云也占590.23平方米，加上张超云夫妻自建的20平方米，张超云应占610.23平方米。颍州区政府将与第三人无关的房屋纳入与第三人签订的补偿协议中，缺少依据，侵害了张超云的合法权益。同时张超云夫妻经营的富锦招待所第三层加盖的113平方米房屋属于商业营业房屋，颍州区政府没有按房屋性质补偿、没有按商业用途给予停产停业损失，仅以附属物标准补偿24984元，严重损害张超云的合法权益。3、涉案三份协议对1997年之前所建房屋补偿标准过低，三份协议于1997年之前形成的房屋面积达1502.41平方米，应当按照颍州区政府5050元/平方米的标准补偿，三份协议累计的补偿金额至少相差110万元。根据颍州区政府提供的桥口社区拆违拆旧项目信息统计表显示，针对1997年前的房屋，颍州区人民政府统一按照5050元/平方米给予补偿，而陈庆芳的协议显示补偿标准是4312元/平方米，张超雨的协议显示补偿标准是4147.6元/平方米，张超雷的协议显示补偿标准是4320元/平方米，均低于上述标准。4、三份协议依据的评估报告不具有合法性，评估机构的选择不合法、评估的形式不合法、评估时点不合法、评估报告未送达。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

　　一审被告颍州区政府向一审法院提举下列证据：证据一、阜州政征(2016)10号《房屋征收决定》及征收公告、颍州区政府网站公告记录。证明为旧城区改建，颍州区政府于2016年4月15日作出阜州政征(2016)10号《房屋征收决定》，并依据《阜阳市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》作出了《阜阳经济技术开发区范围内旧城区改建(拆违拆旧)项目国有土地上房屋征收补偿方案》，并依法进行公告。证据二、陈庆芳的征收补偿卷宗资料一套(包括：1、陈庆芳NO.0007022号《阜阳市国有土地上房屋征收补偿协议》;2、2016年5月14日陈庆芳授权委托书;3、2016年5月14日陈庆芳的《承诺》;4、签字2张、现场照片8张;5、皖吉韵估字(2016)K14《房屋价格评估分户评估单》;6、2016年5月14日张超云代签的《承诺书》;7、陈庆芳身份证复印件;8、温馨窗帘、夫妻用品店、无人收货店、宏业广告、诚信科教供应站等232.5平方、天红招待所108.45平方、天红招待所697.7平方、雨林超市108.45平方住宅房屋经营面积认定单;9、现场勘查表两张;10、天红招待所特种行业许可，营业执照;11、雨林超市营业执照、税务登记证、食品流通许可证、烟草专卖零售许可证;12、阜阳市颍州区计划委员会文件阜州计基(1997)202号《关于翻建小康村建设计划的批复》;13、安徽省阜阳地区城市建设工程规划许可证申报表(甲);14、阜阳市颍州区清河办事处七里铺村民委员会盖章的《关于申请建设小康村的报告》;15、1997年12月30日颁发的编号为(97)148建设工程规划许可证;16、规划图纸4张)。证据三、张超雨的征收补偿卷宗资料一套(包括：1、张超雨NO.0007020号《阜阳市国有土地上房屋征收补偿协议》;2、皖吉韵估字(2016)K15《房屋价格评估分户评估单》;3、现场勘查表;4、2016年5月14日张超雨签字的《承诺书》;5、张超雨身份证复印件;6、张超雨K15号317.95平方住宅房屋经营面积认定单;7、现场照片4张。)证据四、张超雷的征收补偿卷宗资料一套(包括：1、张超雷NO.0007021号《阜阳市国有土地上房屋征收补偿协议》;2、皖吉韵估字(2016)K16《房屋价格评估分户评估单》;3、现场勘查表2张;4、照片4张;5、张超雷身份证复议件;6、2016年5月14日张超雷签字的《承诺书》;7、张超雷K16号100平方住宅房屋经营面积认定单;8、张超雷《特种行业许可证》;9、阜阳开发区超雷天红招待所营业执照;10、阜阳天红招待所卫生许可证;11、陈庆芳龙喜老年活动中心年审记录。)上述证据证明：1、根据摸底调查情况及相关材料，可以证实陈庆芳、张超雷、张超雨的房屋位于征收范围内(房屋编号K14、K15、K16)。房屋及附属物经安徽吉韵房地产估价咨询有限公司评估，颍州区政府与陈庆芳、张超雷、张超雨之间签订的《阜阳市国有土地上房屋征收补偿协议》权属清晰、不违反相关法律规定，合法、有效。2、张超云全程参与了涉案三套被征收房屋的评估、签约过程。整个征收过程张超云未提出任何意见，并在《承诺书》上签字确认“若实际情况与安置条件不符，一经查实，本次签订的房屋征收补充协议无效，由此带来的一切法律责任由我本人承担，并退回全部安置补偿金。”现在张超云又提出要求确认合同无效缺乏事实与法律依据。3、2016年5月14日，答辩人分别与被征收人陈庆芳、张超雷、张超雨签订了涉案的三份征收补偿协议，张超云作为陈庆芳的代理人在NO.0007022号《阜阳市国有土地上房屋征收补偿协议》及领款单上签字。说明张超云清楚、明白协议签订的内容，对被征收人系及征收补偿事宜均无异议。证据五、2018年7月29日京九路街道办事处桥口社区居民委员会出具的《声明》。证明2016年4月27日京九办事处桥口社区为陈海霞出具的证明，是为了帮助张超云办理特种行业许可证使用，证明内容未经核实，现该社区声明撤销该证明。证据六、1997航测图、2006航测图。证明案涉房屋1997和2006年的实际状况。根据航测图的显示，案涉(房屋编号K14、K15、K16)包括的所有房屋在涉案三份征收补偿协议中，全部进行了补偿。张超云持有的房屋产权证书中所称房屋在航测图中不存在，在拆除后已经被新建房屋覆盖。证据七、《公证书》。证明涉案房屋已经全部予以补偿，原告所称的富锦招待所包含在K14，也就是与陈庆芳签订的第7022号征收补偿协议中。

　　一审原告张超云向一审法院提交下列证据：证据一、张超云的身份证复印件。证明原告的身份事项。证据二、NO.0007022号、NO.0007021号、NO.0007020号《阜阳巿国有土地上房屋征收补偿协议》、桥口社区拆违拆旧项目信息统计表。证明：1、被告认定颍上南路241-2号房屋全部按照住宅给予补偿的事实;2、被告认定被征收房屋面积共计为2380.91平方米且将原告排除在外的事实;3、同一征收范围内，被告针对其他被征收户1997年前建设的房屋统一按照5050元/平方米进行补偿，而与本案三份协议针对本案1997年之前房屋仅按照4319.9元/平方米进行补偿;4、本案三份协议其他相关内容事项。证据三、1、原告与陈海霞的结婚证、陈海霞的身份证、户口本复印件;2、富锦招待所营业执照三份、税务登记证、特种行业许可证、消防安全检查意见书、旅馆信息费及经营该招待所相关费用缴纳收据;3、京九路街道办事处桥口社区居民委员会分别于2010年11月1日、2010年12月3日、2016年4月27日出具证明三份;4、原告妻子陈海霞与王化坤分别于2014年1月1日、2016年1月1日签订的承包协议、王化坤的身份证复印件。证明：1、原告一家一直在颍上南路241-2号房屋居住的事实;2、原告妻子在该房屋处经营富锦招待所并依法办理了相关证照的事实;3、自2014年开始，原告夫妻将富锦招待所发包给王化坤经营的事实。证据四、1、张利合(张超云)编号为53的农村宅基地申请书、地籍调查表;2、阜阳市房屋登记发证申请书、房屋所有权证(私房字第××号)及存根;3、京九路街道办事处桥口社区居民委员会出具的关于张超云和张利合系同一人的证明、京九路街道办事处桥口社区居民委员会出具的颍上南路241-2户与颍南七里铺郭坟系同一地址的证明;4、张合营(张超雷)阜集建(92)字第23080号、23079号集体土地建设用地使用证。证明：1、颍上南路241-2号房屋所涉土地系集体土地;2、张超云与张利合系同一人;3、颍上南路241-2号被征房屋所涉土地系原告与三第三人的共同宅基地。证据五、阜州政征(2016)10号《房屋征收决定》。证明被告以国有土地征收名义违法实施本案有关征收的事实，公告时间是2016年4月15日。证据六、富锦招待所相关照片若干。证明：1、原告夫妻在富锦招待所第三层加盖113平方米左右房屋属于原告夫妻共同所有，该113平方米房屋的经营面积未被认定;2、原告夫妻在富锦招待所雨林超巿旁自建的20平方米砖混房屋属于原告夫妻共同所有，而被告将该20平方米房屋标注为K15的事实;3、富锦招待所所在房屋第一层至征收时主要经营的店面有无人售货店、阜阳军华科教仪器供应站、宏业广告、手机专卖、成人用品等。证据七、1、阜阳巿军华科教仪器供应站营业执照、危险化学品经营许可证、组织机构代码证、税务登记证、李治军危险化学品主要负责人第201205019号证书;2、苏丽的个体工商户营业执照;3、杨雪岭与原告妻子陈海霞于2010年4月10日签订的租赁协议;4、张义亲与原告妻子陈海霞于2014年9月21日签订的租房合同、张义亲身份证复印件、个体工商户营业执照(经营范围手机维修服务、零售);5、尚彪与原告妻子陈海霞于2015年1月1日签订的租房合同证明。结合证据六的照片进一步证明富锦招待所所在一层门面实际由原告夫妻占有、使用、收益的客观事实。

　　二审法院查明

　　上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。

　　颍州区政府向二审法院提交下列证据：1、第二次全国土地调查阜阳市颍州区土地利用现状图，证明涉案房屋所占用的土地经第二次土地调查确认为国有土地;2、颍州区人民政府阜州政秘〔2000〕105号《关于要求京九办事处七里铺居委会七里铺等9个居民小组征地专户的请示》、阜阳市人民政府阜政秘〔2000〕333号《关于京九街道办事处七里铺居委会七里铺等9个居民小组征地“农转非”的批复》及涉及的转户人口登记表和所涉征地的亩数等，证明包括包括张桂山户及涉案的七里铺综合楼3.16亩土地，已经征地转户。张超云及其委托代理人收到上述证据后，认为该证据未在举证期限内提出，不同意质证，同时表示即使质证也不能证明涉案土地已经转为国有。

　　二审法院认为

　　本院认为，本案涉及行政协议的效力问题，经一审法院释明，张超云不愿意变更诉讼请求为撤销行政协议，坚持请求确认协议无效，故本案的争议焦点问题是涉案行政协议是否有效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。根据上述规定，行政协议相对于民事协议，行政协议的一方当事人行政机关享有行政优益权，当原告对行政机关行使行政优益权的行为不服，基于公法上的请求权，请求确认行政协议效力时，适用行政法律规范进行审查;当原告认为行政机关有违反民事法律规范的行为，基于合同法上的请求权，请求确认行政协议效力时，可以适用民事法律规范进行审查。据此，针对涉案协议是否无效，本院分别评判如下：

　　一、被诉行政协议是否具有民事法律规范确认无效的情形。本案中，结合张超云的起诉、上诉理由，其主要认为在未经其本人同意的情况下，颍州区政府将其夫妻二人经营的富锦招待等所对应的房屋与陈庆芳、张超雷、张超雨签订了协议，侵犯了其合法权益，该请求并非公法上的请求权，应当适用民事法律规范予以审查。对此，本院认为：其一、关于涉案房屋的现状及房屋的总面积。经查，涉案三份行政协议对应房屋总面积为2380.81平方米，总价格14128135元。上述协议签订后，2017年7月23日，陈庆芳出具承诺书，称协议涉及的三处房屋由其全权处理，待领取了三处房屋的60%补偿款后，将积极配合指挥部拆除房屋。2017年7月23日、12月7日，其分两次共领取补偿款11302508元(8476881元+2825627元)，已经领取了补偿款的80%，但上述房屋因种种原因尚未被拆除，且由陈庆芳家庭实际控制及使用。上述协议签订及部分履行后，协议的一方对房屋面积有异议，经阜阳市经济开发区阜九街道办申请，阜阳市惠颍公证处于2018年10月2日对上述房屋的测量过程进行公证，认为三份协议对应的房屋面积和房屋结构认定无误，建筑面积不存在少量。其二、关于被诉行政协议是否违背张超云的真实意思表示。涉案三份协议记载的被征收人分别为陈庆芳、张超雷、张超雨，虽然张超云并未作为家庭成员以其个人名义签订协议，但颍州区房屋征收办与陈庆芳签订的协议中，被征收人签字栏中显示张超云(代)。2017年4月8日，陈庆芳书面作出《声明》，称其于2016年5月14日签订的协议对应房屋面积1147.23平方米，其中包含有长子张超云、陈海霞夫妻共有的595.2平方米房屋，该相应的货币补偿等由其夫妻二人共有。该声明由张超雷、张超雨、陈海霞见证并签字。由于上述三份协议均于2016年5月14日签订，在房屋总面积确定，其中一份协议系由张超云代为签订的情况下，并且陈庆芳、张超雷、张超雨目前均未对协议的效力提出异议或提起诉讼。因此，张超云称对上述协议不知情，在家庭成员没有达成分割协议的情况下，涉案三份协议属于无效协议的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。其三、张超云上诉称，将属于其夫妻共有的婚后自建房20平方米错误纳入第三人补偿协议中;富锦招待所第三层加盖面积应按营业房标准计算，按附属物标准补偿错误;三份协议中对1997年之前所建房屋补偿标准过低，应当按5050元/平方米的标准补偿等。根据上述分析，涉案三份协议并没有《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定无效的情形。由于张超云上述争议在被诉协议中均有明确的规定，协议的相对方陈庆芳、张超雷、张超雨目前尚未对上述问题提出异议。在上述协议有效，张超云并非协议相对人的情况下，其提出上述请求缺乏合同法上的请求权基础，本院不予支持。其四、关于张超云要求颍州区政府与其母亲、兄弟重新签订补偿协议的诉讼请求。如前所述，颍州区征收办已就全部房屋签订了补偿协议，房屋征收补偿权已经转化为合同履行请求权，张超云并非协议相对人，在上述协议有效并且已经履行80%的情况下，其要求重新签订协议，缺乏请求权基础，一审法院不予支持亦无不当。

　　二、被诉行政协议是否具有行政法律规范确认无效的情形。该争议焦点主要审查一审法院以涉案行政协议具有重大且明显违法的情形确认无效，认定事实是否清楚。该焦点问题需要查明的关键事实是涉案土地的性质是国有土地还是集体土地。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定，下列土地属于全民所有即国家所有：(五)农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地。从文意上，该条似乎可理解为，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，即在通常所说的“农转非”情况下，原属于集体经济组织的土地在性质上随之转化国家所有，而无须经过征地审批程序。但这一表述与原《中华人民共和国土地管理法》第四十三条所规定的，任何单位和个人进行建设，需要使用原属于农民集体所有的土地必须经过法定征收程序相矛盾。因此，导致一段时间内，我国各地在集体经济组织成员整体“农转非”后，对于相应的集体土地是否需要另行征收，认识不一，做法多样。为此，国务院法制办公室、国土资源部于2005年3月4日联合颁发了《关于对<中华人民共和国土地管理法实施条例>第二条第(五)项的解释意见》(国法函[2005]36号)(以下简称“意见”)，对该问题解释如下：该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。由此明确了，即使在“农转非”情况下，相应的集体土地仍须经过征收程序方能在性质上转化为国有土地。但需要注意的是，对于该意见出台之前，一些没有经过征收而依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第五项的规定使用集体土地的行为，不宜简单认定为不符合规定。理由在于，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条的规定，行政诉讼之于行政机关的作用，主要在于“监督行政机关依法行使职权”，防止其不谨慎地适用法律。因此，如果特定的行政行为是因为法律规定本身的冲突或歧义，超出了行政机关对依法行政所应尽到的谨慎注意义务，不能笼统的认为该特定的行政行为不符合规定。本案即是如此，2000年，阜阳市人民政府作出阜政秘〔2000〕333号《关于京九街道办事处七里铺居委会七里铺等9个居民小组征地“农转非”的批复》，张超云家庭所处区域位于集体农转非范围，由于该“农转非”问题发生在上述意见公布实施之前，颍州区政府认为上述居委会的村民已转为城市居民后，集体土地也相应转化为国有土地，具有一定的法律依据，同时阜阳市自然资源和规划局出具了《第二次全国土地调查阜阳市颍州区土地利用现状图》，该图明确标识涉案土地为国有土地。因此，颍州区政府认为涉案土地已经转为国有土地，该土地上的房屋按照国有土地上的房屋进行补偿，符合当时特定的历史背景，有利于被征收人权益的保护。一审法院确认被诉行政协议无效，认定事实不清、适用法律不当，本院依法予以改判。

　　综上，上诉人颍州区政府的上诉理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款(二)项之规定，判决如下：

　　二审裁判结果

　　一、维持安徽省阜阳市中级人民法院(2019)皖12行初172号行政判决第二项，即“驳回张超云的其他诉讼请求”;

　　二、撤销安徽省阜阳市中级人民法院(2019)皖12行初172号行政判决第一项，即确认颍州区政府与陈庆芳签订的NO.0007022号《国有土地上房屋征收补偿协议》、与张超雷签订的NO.0007021号《国有土地上房屋征收补偿协议》、与签订的NO.0007020《国有土地上房屋征收补偿协议》无效;

　　三、驳回张超云请求确认颍州区政府分别与陈庆芳、张超雷、张超雨签订的NO.0007022、NO.0007021、NO.0007020《国有土地上房屋征收补偿协议》无效的诉讼请求。

　　一、二审案件受理费各50元，由张超云负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判人员

　　审判长王玉圣

　　审判员宋鑫

　　审判员蒋春晖

　　二〇二〇年七月一日

　　法官助理王劲

　　书记员陈维为

　　裁判附件

　　附相关法律条文：

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

　　(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;

　　(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;

　　(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判;

　　(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。

　　原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

　　人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。