（2015）西行初字第20号撤销收回国有建设用地使用权决定行政判决书

　　南宁市西乡塘区人民法院

　　行政判决书

　　(2015)西行初字第20号

　　编者备注：陈丹丹律师整理闲置土地认定、收回国有建设用地使用权行政判决书，删去原告和被告身份信息，但不影响裁判文书阅读。陈丹丹律师建议可以从：当事人主张(原告称、被告称)原告举证、被告举证;一审法院查明、一审法院认为;二审法院查明、二审法院认为;判决如下等几个板块进行阅读，有助于整体把握当事人的主张、法院的裁判观点。如有法律咨询，可以联系：18326659757

　　原告中霸电子科技(南宁)有限公司(以下简称中霸公司)不服被告南宁市国土资源局土地行政管理一案，于2013年7月2日向本院提起行政诉讼。本院在原告补正起诉材料后，于2015年2月3日立案受理，并于2015年2月9日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2015年3月17日公开开庭审理了本案。原告中霸公司的委托代理人林仁聪、关妙香，被告南宁市国土资源局的委托代理人陆志勇、农剑勋到庭参加诉讼。因本案须以其他相关案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结，本院于2015年4月27日裁定中止本案审理。2015年11月2日，因本案中止诉讼原因消除后，重新恢复诉讼。本案已办理相关延长审理期限手续，现已审理终结。

　　2012年11月30日，被告向原告作出《收回国有建设用地使用权决定书》，该决定书认定被告与原告签订的《国有土地使用权出让合同》(南国土合字[2007]第79号)，宗地号0514571，面积3.846736公顷，土地用途为工业用地，出让价款为738.5733万元，土地权利证书编号为南宁国用(2008)第507940号。被告认定0514571宗地为闲置土地，已于2011年6月28日向原告下达了《闲置土地认定书》。根据《闲置土地处置办法》(国土资源部令第53号)第十四条的规定，经报请南宁市人民政府批准，被告依法无偿收回上述闲置土地使用权。请原告自本决定书送达之日起30日内，到被告处办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。逾期不履行相关义务的，被告将直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书。

　　被告在举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据。证据有：1、国有土地使用权出让合同，2、国有土地使用权出让合同补充协议，以上证据1-2共同证明原、被告签订涉案《国有土地使用权出让合同》及其协议，约定将0514571宗地出让原告，土地用途为工业用地，原告应于2008年8月30日前动工开建设及闲置土地认定、收回条件的情况;

　　3、原告营业执照、法人身份证、法人授权委托书，4、原告董事会成员名单，5、中华人民共和国台港澳侨投资企业批准证书，以上证据3-5共同证明原告身份情况;

　　6、国土资源违法案件立案呈批表，7、国土资源执法监察通知书，8、国土资源执法监察证，以上证据6-8共同证明被告依法立案调查;

　　9、国土资源案件调查询问笔录，10、用地项目入区协议，11、国有土地使用权证，12、建设用地批准书，13、建设工程质量监督登记表，14、广西壮族自治区工程建设报建表，15、规划总平图，证实原告已动工开发的面积不足总面积三分之一，16、现场照片，17、关于中霸电子科技(南宁)有限公司0514571号(B区)宗地建设情况的调查报告，18、关于中霸电子科技(南宁)有限公司0514571号(B区)宗地涉嫌闲置土地的调查报告，19、国土资源违法案件处理决定呈批表，以上证据9-19共同证明经被告依法调查取证，认定涉案土地闲置证据确实充分;

　　20、处理闲置土地告知书，21、国土资源法律文书送达回证，以上证据20-21共同证明被告依法告知涉案宗地构成土地闲置并告知原告申请听证的权利;

　　22、南宁市国土资源听证通知书，23、国土资源法律文书送达回证，24、申请报告，25、南宁市国土资源局关于延期举行0514571宗地闲置问题听证会的通知，26、听证笔录，以上证据22-26共同证明被告依法举行听证，听取原告申诉、答辩;

　　27、市国土资源局关于征求中霸电子科技(南宁)有限公司0514571宗地处置问题有关意见的函，28、关于对中霸电子科技(南宁)有限公司0514571宗地处置问题征求意见的函，以上证据27-28共同证明根据听证会调查情况进一步调查取证;

　　29、闲置土地认定书，30、国土资源法律文书送达回证，以上证据29-30共同证明被告依法认定涉案宗地构成土地闲置;

　　31、国有建设用地使用权收回方案呈批表，证明被告依法报批收回闲置涉案宗地;

　　32、收回国有建设用地使用权决定书、签收记录，33、南宁市人民政府行政复议办公室便民卡，以上证据32-33共同证明被告依法收回闲置涉案土地;

　　依据有：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《闲置土地处置办法》、《南宁市国有闲置土地处置办法》。

　　【当事人主张】

　　原告诉称，2012年7月9日，被告向原告送达《闲置土地认定书》，认定原告位于南宁经济技术开发区银凯工业园的0514571宗地构成闲置土地。2012年11月30日，被告依据前述《闲置土地认定书》作出《收回国有建设用地使用权决定书》，决定依法无偿收回原告前述闲置土地，并于2013年3月28日将该决定书送达原告。原告不服该决定书，向南宁市人民政府申请行政复议。南宁市人民政府2013年8月27日作出南府复议[2013]73号《行政复议决定书》，并于2013年9月10送达给原告。原告不服被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》和南宁市人民政府作出的《行政复议决定书》，依法起诉。原告认为被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》没有事实依据，程序违法，适用法律错误，依法应予撤销，理由如下：

　　一、《闲置土地认定书》下达后，原告在法定期限内已向人民法院提起诉讼，法院至今未予立案和审理，被告不能依据《闲置土地认定书》作出《收回国有建设用地使用权决定书》。2012年7月9日，原告收到被告作出的《闲置土地认定书》，10月8日便向南宁市青秀区人民法院递交起诉被告违法认定土地闲置的行政诉讼案诉状，要求法院依法撤销被告作出的《闲置土地认定书》，南宁市青秀区人民法院在原告递交的诉讼材料上加盖了签收章。原告的起诉，未超出法定的三个月期间，在法院就案件作出生效判决之前，被告不能依据《闲置土地认定书》对闲置土地进行处置。因此，被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》程序违法，应予撤销。

　　二、原告没有对其名下的0514571宗地造成闲置，被告作出的《闲置土地认定书》没有事实依据，被告据此作出的《收回国有建设用地使用权决定书》是错误的。

　　(一)被告认为原告未按照规定在《国有土地使用权出让合同》约定的期限内动工建设没有事实依据。而事实是被告及其授权委托的辖区土地管理单位南宁经济技术开发区管理委员会(以下简称经开区管委会)严重违约违规违法。1、被告没有按照《国有土地使用权出让合同》约定的时间和土地条件交付土地。2、被告授权委托的辖区土地管理单位经开区管委会没有按照约定负责完成原告用地项目的环评报告工作，严重拖延和影响原告用地项目的报建和开工建设及其投资进程。3、政府或有关部门未及时履行相关职责，导致原告不能按期开发建设。4、经开区管委会不按照《用地项目入区协议书》约定和随后的承诺完成原告项目用地边新架设的三条高压线路的迁改，客观上导致原告无法按期动工建设。

　　(二)原告在被告认定的闲置时间内没有按期动工建设的原因是政府有关部门造成的，并不是原告故意为之。

　　三、被告作出的《闲置土地认定书》及《收回国有建设用地使用权决定书》均违反了国土资源部《闲置土地处置办法》规定的程序，适用法律错误，其内容也不合法，依法应予以撤销。

　　(一)被告作出的《闲置土地认定书》适用法律错误，程序违法，其内容不合法。

　　1、适用法律错误。根据《南宁市国有闲置土地处置办法》第十三条的规定，《闲置土地认定书》应当载明土地闲置的事实、依据。被告2011年12月19日向原告送达的《处理闲置土地告知书》以“0514571宗地已开发建设的面积占应动工建设总面积不足三分之一且未经批准终止开发建设连续满一年”为由认定原告0514571宗地构成闲置，但是被告2012年6月28日作出的《闲置土地认定书》又认为原告“未按照有关规定在《国有建设用地使用权出让合同》约定的期限内动工建设”，这与《处理闲置土地告知书》不能互相印证。由此可见，被告认定原告土地闲置的事实不清、主要证据不足、法律适用混乱。

　　此外，依据前述事实，原告在被告认定的闲置时间内没有按期动工建设的原因是政府有关部门的原因造成的，原告没有过错。根据《闲置土地处置办法》第八条、第十二条、第十三条和《南宁市国有闲置土地处置办法》第九条、第十条的规定，项目环评报告、用地“七通一平”工作、高压线路的改迁工作都是属于动工开发所必需的前期工作，在前述工作未完成之前，原告无法动工建设。因此，2008年8月至2010年8月不应认定为0514571宗地的闲置时间，被告不应根据《闲置土地处置办法》第二条和《南宁市国有闲置土地处置办法》第六条的规定认定0514571宗地构成闲置。

　　由于被告及其授权委托的辖区土地管理单位经开区管委会等政府部门的行为和责任造成了原告项目动工建设拖延甚至整个项目瘫痪，进而造成原告0514571宗地“闲置”。此时，应按照《闲置土地处置办法》第十二条、第十三条的规定“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：(一)延长动工开发期限。……(二)调整土地用途、规划条件。……(三)由政府安排临时使用。……(四)协议有偿收回国有建设用地使用权;(五)置换土地。……(六)市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。……”然而，被告却直接作出《闲置土地认定书》，并未与原告协商，属于适用法律错误。在收到被告作出的《闲置土地认定书》后，原告及时向有关机关提出了行政诉讼并多次就其土地“闲置”的原因报告了被告并进行沟通，被告未进行任何审查，也未就原告的申请和报告给予任何答复。

　　即使依照被告给原告的《处理闲置土地告知书》中载明的认定依据“根据《南宁市国有闲置土地处置办法》第六条第三款的规定”和《闲置土地认定书》中的认定依据，但按照国土资源部《闲置土地处置办法》第二条第二款和第十二条第八款“符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置”的规定，根据上位法的原则，也是应该按照《闲置土地处置办法》第十二条来处理，而绝不是被告作出《收回国有建设用地使用权决定书》所依据的“根据《闲置土地处置办法》(国土资源部令第53号)第十四条的规定”来处理。更何况原告项目的用地0514571宗地即使被强加于涉嫌“闲置”，也是适用《闲置土地处置办法》第八条、第十二条处理。所以被告作出的《闲置土地认定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》是适用法律错误。

　　2、被告听证程序违法。被告2012年2月15日举行的听证会不符合法律规定。根据《国土资源听证规定》第九条：“听证会按下列程序进行：(一)听证主持人宣布听证开始，介绍听证员、记录员，宣布听证事项和事由，告知听证参加人的权利和义务;(二)拟听证事项的经办机构提出理由、依据和有关材料及意见;(三)当事人进行质证、申辩，提出维护其合法权益的事实、理由和依据(听证会代表对拟听证事项的必要性、可行性以及具体内容发表意见和质询);(四)最后陈述;(五)听证主持人宣布听证结束。”被告应就认定原告土地闲置的依据和有关材料进行举证，然后由原告对证据进行质证和申辩。但在听证会上，被告没有出示任何认定原告土地闲置的证据，被告的听证程序严重违法。

　　3、事实上，被告2012年5月在其内部文件《监察科关于中霸电子科技(南宁)有限公司闲置0514571宗地土地问题听证决议的议题》上承认原告0514571宗地已投资额超过总投资额的25%，不构成闲置土地。

　　被告在就原告0514571宗地闲置问题举行听证会后，在其内部执法监察科的审核意见中承认：(1)认定原告0514571宗地闲置的依据不妥;(2)认可原告提出的已投资额占应投资额25%的理由;(3)闲置时间认定依据不充分，即认为项目环评报告未作出属于0514571宗地建设前期工作未完成的情况，经开区管委会应对此承担责任。环评报告未完成属于《南宁市国有闲置土地处置办法》第九条规定：“因动工开发所必需的前期工作造成动工开发建设迟延，或者因不可抗力、政府或有关部门原因不能按期开发建设的，该期间不计入土地闲置时间。”因此，认定原告0514571宗地闲置时间为2008年8月起至2010年8月止共计25个月的意见不充分;(4)经开区管委会确实存在合同违约的情况，即经开区管委会违反《入区协议》约定，允许他人在中霸项目0514571宗地旁架设高压电线。(5)不排除经开区管委会存在拖延中霸项目报建问题。由此可见，被告也认为原告0514571宗地不构成闲置，但是经开区管委会收回该宗地的意见强烈，多次来文要求建议其启动收回程序。

　　(二)被告依据错误的《闲置土地认定书》作出《收回国有建设用地使用权决定书》，违反了国土资源部《闲置土地处置办法》

　　【一审法院认为】

　　本院认为，被告作出被诉决定书所依据的是《闲置土地处置办法》(国土资源部令第53号)第十四条规定，该条规定无偿收回国有土地使用权的行政主体可以是市、县国土资源主管部门。而《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，作出无偿收回国有土地使用权的主体是县级以上人民政府。从上述规定来看，国土资源部制定颁布的行政规章授权处理的行政主体与法律规定授权的行政主体不一致。《中华人民共和国立法法》第七十九条第一款规定：“法律的效力高于行政法规、地方、地方性法规和规章dquo;根据职权法定原则，在行政规章的规定与法律规定不一致的情况下，应当适用法律的规定。因此，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，作出无偿收回国有土地使用权的主体是县级以上人民政府，被告南宁市国土资源局作为南宁市人民政府的职能部门，无权作出收回决定，故其作出的本案被诉决定书，属超越职权，依法应予撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(四)项之规定，判决如下：

　　撤销被告南宁市国土资源局2012年11月30日作出的《收回国有建设用地使用权决定书》。

　　本案案件受理费50元，由被告南宁市国土资源局负担。

　　如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院提出上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区南宁市中级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内向南宁市中级人民法院预交上诉费，逾期不交也不提出缓交申请或申请缓交不被批准仍不交纳的，按自动撤回上诉处理。

　　审判长陈实

　　审判员颜瀚

　　人民陪审员张有德

　　书记员曹雪莹

　　2015-11-06

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　　陈丹丹律师提醒：

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　　很多人遇到土地纠纷问题时会先向上级政府部门投诉、举报、信访，但是基本上会石沉大海，不会有一个相对来说有利的结果。

　　行政诉讼案件的被告是行政机关，广大老百姓遇到了行政机关侵害自己合法权益的行为时，那么便可以以侵害我们合法权益的行政机关为被告，向人民法院提起行政诉讼，依法维护自己的合法权益。

　　但在很多人眼里，民告官是一件非常难的事情，而且绝大多数案件胜诉的概率也会非常的小。

　　因此，陈丹丹律师整理了法院裁判生效的有关的闲置土地认定、收回国有建设用地使用权行政判决书，供有需要的人参考。

　　遇到问题，还可以咨询专业的土地律师。