（2020）粤0606行初141号撤销闲置土地认定行政判决书

　　佛山市顺德区人民法院

　　行政判决书

　　(2020)粤0606行初141号

　　编者备注：陈丹丹律师整理闲置土地认定、收回国有建设用地使用权行政判决书，删去原告和被告身份信息，但不影响裁判文书阅读。陈丹丹律师建议可以从：当事人主张(原告称、被告称)原告举证、被告举证;一审法院查明、一审法院认为;二审法院查明、二审法院认为;判决如下等几个板块进行阅读，有助于整体把握当事人的主张、法院的裁判观点。如有法律咨询，可以联系：18326659757

　　原告佛山市丹灶世海钢材物流基地有限公司诉被告佛山市自然资源局作出的佛自然资南闲认〔2019〕5号《闲置土地认定书》(以下简称《闲置土地认定书》)一案，于2020年1月20日向本院提起行政诉讼，本院于同年1月31日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月14日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人袁洪亮及委托代理人周磊、马远斌，被告委托代理人梁荣艺、王海菊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　被告于2019年11月25日作出《闲置土地认定书》，认定原告通过出让方式获得了位于佛山市南海区**************的一宗国有土地使用权。根据合同编号：440605-2013-000016《国有建设用地出让合同》，宗地面积为109838.8平方米，约定动工时间为2013年10月15日，竣工时间为2015年1月15日。原告于2013年取得国有土地使用证，证号为国用(2013)第0500189号，证载用途为商服用地。上述宗地存在土地使用权人自取得土地后至今未按出让合同约定开发建设的情况，佛山市南海区国土城建和水务局(以下简称南海国土局)已向原告送达了《佛山市南海区国土城建和水务局闲置土地调查通知书》。2016年9月23日，佛山市国土资源和城乡规划局作出南国土闲认〔2016〕35号《闲置土地认定书》，后经行政诉讼，法院撤销了该认定书，但是，上述宗地闲置事实一直存在。对此，被告继续对上述宗地闲置情况进行调查，根据调查结果和《闲置土地处置办法》第二条和第九条的规定，认定上述宗地为闲置土地，闲置原因既有政府原因，也有自身原因，其中自身原因闲置一年以上，未满两年，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置，具体处置方案按区府批复执行。

　　【当事人主张】

　　原告诉称，2012年12月28日，原告通过竞价方式竞得位于佛山市南海区***********的土地使用权，出让土地面积为109838.8平方米，并签署《成交确认书》。佛山市南海区丹灶镇人民政府、佛山市南海区******于2013年1月6日向原告交付了涉案土地，但并未达到“三通一平”的交地条件。2013年1月15日，原告与佛山市国土资源和城乡规划局就上述地块签订编号：440605-2013-000016《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：佛山市国土资源和城乡规划局******块予原告，原告向佛山市国土资源和城乡规划局支付该土地出让价款140210000元，佛山市国土资源和城乡规划局同意在2013年1月15日前将出让宗地交付给原告，并同意用地红线内土地基本平整，周围基础设施达到三通，原告同意在2013年10月15日前完成设计、报建等相关手续并正式动工建设。合同签署后，原告依约付清了全部土地出让价款，并于2013年1月31日办理了国用〔2013〕0500189《国有土地使用权证》。因案涉土地未达到“三通一平”的约定交付条件及政府原因，案涉土地未能如约开发。2016年9月23日，佛山市国土资源和城乡规划局以案涉存在超过《国有建设用地使用权出让合同》约定的动工日期满两年未动工开发的情况为由，向原告作出南国土闲认〔2016〕35号《闲置土地认定书》，原告对此不服，遂向法院提起行政诉讼，2018年8月22日，佛山市顺德区人民法院作出(2017)粤0606行初1228号《行政判决书》，以事实不清撤销了佛山市国土资源和城乡规划局作出的南国土闲认〔2016〕35号《闲置土地认定书》。该判决自2018年9月8日生效后，原告迅速决定重启案涉项目建设，但由于佛山市国土资源和城乡规划局在该案败诉后却未及时从网上撤销案涉土地闲置认定信息，未重新明确动工开发日期或与原告协商新的动工开发日期，亦未给予原告合理动工准备时间以及相关部门不正当延长报建审批时间等政府原因，原告直至2019年10月17日才取得《建筑工程施工许可证》。期间，被告并未依法进行必要调查，却恣意于2019年11月25日再次向原告作出《闲置土地认定书》，认定案涉土地为闲置土地。在该认定书中，既未查明并载明土地闲置具体原因，也未查明并载明土地闲置的具体时间段，仅是笼统地称“闲置原困既有政府原因，也有自身原因，其中自身原因闲置一年以上，未满两年”。原告认为，该《闲置土地认定书》不仅事实不清，程序不当，而且显失合理性，属典型的违法行政，依法应予撤销。首先，就法律规定的绝对必要记载事项而言，上述《闲置土地认定书》属典型的绝对必要记载事项欠缺，有违具体行政行为形式要件合法性。依据《闲置土地处置办法》第十条“《闲置土地认定书》应当载明下列事项：(一)国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址;(二)闲置土地的基本情况;(三)认定土地闲置的事实、依据;(四)闲置原因及认定结论;(五)其他需要说明的事项”之规定可知，《闲置土地认定书》应当查明并载明土地闲置事实及土地闲置原因，而土地闲置事实不仅应包括土地未动工开发的客观存在事实，而且还当然包括土地未动工开发这一客观事实所处的具体时间段;土地闲置原因则当然是指土地闲置的具体原因，无论是属政府原因还是受让人原因，则必须查明并载明具体原因。此属闲置土地认定书法定绝对必要记载事项。而上述《闲置土地认定书》虽称案涉土地闲置原因系“既有政府原因，也有原告自身原因”，但却并未查明并载明政府原因具体有哪些，原告原因具体有哪些，以及两者之间是否有关联或有怎样的关联;上述《闲置土地认定书》虽又称“原告自身原因闲置一年以上，未满两年”，但却并未指明该“一年以上，未满两年”起始于何日，又终止于何时?由此，该《闲置土地认定书》构成绝对必要记载事项欠缺，可谓原因不明，时间不明，事实不清，充斥着恣意行政的强权色彩，依法应予撤销。《闲置土地认定书》作出20多天后，2019年12月16日，在被告根据原告申请举行的关于拟对案涉土地进行行政处置的听证会上，被告才明确陈述案涉土地因原告原因闲置的时间段为“2018年9月9日起至2019年10月17日止”，即(2017)粤0606行初1228号《行政判决书》生效之日起至案涉土地取得《建筑工程施工许可证》之日止。被告此行为属典型的“先结论，后寻理”之违法行政。对此，原告认为，此时的该闲置时间段之明确除证明被告执法随意外，既不能改变该《闲置土地认定书》“合法要件欠缺”之事实状态，亦不能当然成为《闲置土地认定书》之内容本身，因为该闲置时间段之明确仅系《闲置土地认定书》作出后被告为拟采取闲置土地处置寻找理由的随意陈述而已，不能改变该《闲置土地认定书》绝对必要记载事项欠缺的违法状态，故应依法撤销。退一步而言，撇开上述《闲置土地认定书》绝对必要事项记载欠缺之违法性不论，即便按被告所称案涉土地系因原告原因闲置，闲置时间段为2018年9月9日起至2019年10月17日止。原告认为，被告该认定结论亦属事实不清，程序不当，合理性欠缺，《闲置土地认定书》依法亦应予撤销。理由为：

　　一、“案涉土地涉嫌闲置的调查核实时间”远早于“认定涉案土地闲置的时间段”，此不仅逻辑不通，更属程序违法，调查缺失，恣意执法。被告认为涉案土地闲置满一年的时间段为“自2018年9月9日起至2019年10月17日止”，那么，依通常逻辑而言，被告调查核实的时间则应发生在2019年10月17日之后，而非之前。但佛山市国土资源和城乡规划局对案涉土地涉嫌闲置的调查核实时间却分别发生在2018年12月12日(《发出协助调查通知书》)、2018年12月11日(制作《现场勘查笔录》)及2019年1月3日(制作《询问笔录》)，此后再无调查核实之行为发生。此意味着，被告对案涉土地在2019年1月4日至2019年10月17日之间是否闲置及如属闲置，则闲置的事实、原因及依据等均没有进行过任何调查核实，被告在无充分证据的情况下迳行做出闲置土地认定，并拟进行行政处理，此属典型的程序违法，证据欠缺，执法任性。

　　二、(2017)粤0606行初1228号《行政判决书》生效后，案涉土地动工开发日期不明，土地闲置认定起算日不确定，土地闲置认定所需的时间条件不具备。一方面，佛山市国土资源和城乡规划局在判决生效后未明确同意原告可继续开发。在佛山市国土资源和城乡规划局作出的南国土闲认〔2016〕35号《闲置土地认定书》因认定事实不清被(2017)粤0606行初1228号《行政判决书》撤销后，被告并未及时向原告表明不会因同一事实再次作出案涉土地闲置认定，由此造成案涉土地处于可继续认定闲置土地亦可由原告继续开发的不确定状态，致原告不能判定在上述行政判决书生效后，是否可继续开发案涉土地。因此，案涉土地闲置起算日不能以(2017)粤0606行初1228号《行政判决书》判决生效次日即2018年9月9日起计算。另一方面，被告未明确具体动工开发日期。在(2017)粤0606行初1228号《行政判决书》于2018年9月8日生效后，原告与佛山市国土资源和城乡规划局签订的涉案编号440605-2013-000016《国有建设用地使用权出让合同》中约定的“2013年10月15日之前”之开工日期已因政府原因导致不能如期开工而无法适用。在此情形下，被告应向原告明确或与原告重新协商确定案涉土地新的动工开发日期，并主动通知各相关部门撤销事宜以便于原告在后续报建行为中不受影响。但被告对此并无作为，被告不但不及时撤销网上南国土闲认〔2016〕35号《闲置土地信息公告》，不通知相关部门，甚至直至2019年8月26日，案涉土地仍被认定为冻结状态。上述两方面原因，导致土地闲置认定起算日不确定，土地动工开发日期不明晰，也即土地闲置认定的时间条件不具备。由此，无法依据《闲置土地处置办法》第二条之规定认定案涉土地是否属闲置土地，更不能对原告进行闲置处置。

　　三、(2017)粤0606行初1228号《行政判决书》判决生效后，参照土地出让合同，被告应给予原告9至12个月的动工准备时间。退一步而言，即便原告不清楚被告在(2017)粤0606行初1228号《行政判决书》判决生效后是否重新启动闲置土地认定程序，立刻着手动工建设。此时距土地出让时间已长达5年半之久，而5年半的闲置原因亦被(2017)粤0606行初1228号《行政判决书》认定明确为政府原因所致，既然政府原因导致闲置5年半，那么闲置5年半后，时过境迁，政府亦应基于外部环境变化给予原告合理的重新规划和报建时间。况且此时外部环境确已发生重大变化，丹灶物流中心已经不再具有物流中心的功能定位，相关控制性详细规划也于2016年重新修订，而这些因素均非原告所致。基于此，根据行政执法的合理性原则，被告应参照土地出让合同，同时顾及原告根据出让合同约定应自建1500平方米的公交站场需协调交通部门的因素，原告需自(2017)粤0606行初1228号《行政判决书》生效之日起给予原告9至12个月的动工准备时间。也即，土地闲置时间应从(2017)粤0606行初1228号《行政判决书》生效9至12个月后起算，而非生效之日起算。

　　四、退一步而言，即便将2018年9月9日作为涉案土地新的动工开发时间起算点，被告因此认定案涉土地闲置满一年，该土地闲置仍属因政府原因所导致，而非原告自身所造成。(一)被告迟迟不撤销官网上《闲置土地信息公告》，不主动通知相关部门相关事宜，不变更案涉土地为冻结状态的登记结果等不作为，严重影响原告正常报建流程。佛山市国土资源和城乡规划局作出的南国土闲认〔2016〕35号《闲置土地认定书》被(2017)粤0606行初1228号《行政判决书》撤销后，原告积极申请报建，以争取早日动工，但在佛山市南海区人民政府官网上公布的案涉土地南国土闲认〔2016〕35号《闲置土地信息公告》却并未于判决书生效后而及时撤销，不通知相关部门，甚至直到2019年8月26日，案涉土地仍被认定为冻结状态，由于被告的不作为，导致原告报建手续频频被非正常退件，原告沟通时间大幅增加，严重滞后了原告动工时间。1.广东省企业投资项目备案阶段，南海区丹灶镇经济促进局以案涉土地存在闲置为由，违规增加审批条件，六次退回原告的申请，本来3个工作日的事，却耗了1个月的时间。2.城市建筑物设计方案审核申请阶段，亦因疑似闲置土地问题，审批部门的审批时间大幅增加。由于案涉土地疑似闲置土地，办件过程中，所有技术审查均严重超期。1-3号楼建筑设计方案技术审查，耗时42个工作日，超期34个工作日;4-6号楼建筑设计方案技术审查，耗时32个工作日，超期24个工作日;7-12号楼建筑设计方案技术审查，耗时43个工作日，超期35个工作日;13-18号楼建筑设计方案技术审查，耗时56个工作日，超期48个工作日。(二)建设工程设计方案总平面图审核申请阶段，南海区交通局要求原告须对公交站场进行重新选址，导致原告增加了一个月的沟通时间。(三)建设项目施工图审查阶段，因广东省政务服务网联合审图系统刚投入使用，审批时间增加了12个工作日。

　　五、案涉土地至今仍未达到“三通一平”，即便被告认定为闲置土地，亦不能认定闲置原因系由原告造成。截止目前，被告仍未满足约定的“三通一平”条件。案涉土地西侧的***路和南侧的***路仍未建成，2019年11月19日，***路东段道路工程才发布招标公告;通电方面，直至2020年6月20日，丹灶***线线路新变电站建成后，原告才能申请报装永久用电;排污管网方面，西安路、***路、***路仍未建成，***路亦未达到完善程度，直至2019年4月29日，物流新城2000吨污

　　2.《闲置土地认定书》，证明《闲置土地认定书》未认定土地闲置的事实、依据、闲置具体原因及认定结论等绝对必要记载事项，《闲置土地认定书》于2019年11月25日作出，认定土地闲置因原告自身原因导致土地闲置达一年以上未满两年。

　　3.协助调查通知书，证明佛山市国土资源和城乡规划局于2018年12月12日发出协助调查通知书。

　　4.袁洪亮的询问笔录及附图，证明佛山市国土资源和城乡规划局于2019年1月3日就涉案土地闲置事宜对原告的法定代表人进行询问。

　　5.听证会笔录，证明被告认定因原告自身原因造成的土地闲置时间段为2018年9月9日至2019年10月17日，但其对案涉土地涉嫌闲置的调查核实时间却分别发生在2018年12月11日(制作《现场勘查笔录》)、2018年12月12日(发出《协助调查通知书》)及2019年1月3日(制作《询问笔录》)，此后再无调查核实之行为发生，被告调查人员承认案涉土地目前满足“三通一平”条件的证据只有2013年1月6日的《土地移交确认书》，且据被告提供的2018年12月11日制作的《现场勘查笔录》，截止勘查当日，案涉土地南侧***路以及东侧***路2条路均未建成通车。

　　6.国有建设用地使用权出让合同及附件，证明2013年1月15日，原告与佛山市国土资源和城乡规划局在《国有建设用地使用权出让合同》中约定，原告同意在2013年10月15日前完成设计、报建等相关手续并正式动工建设，原告与佛山市国土资源和城乡规划局在《国有建设用地使用权出让合同》中约定原告应自建1500平方米的公交站场。

　　7.(2017)粤0606行初1228号《行政判决书》，证明佛山市国土资源和城乡规划局作出的南国土闲认〔2016〕35号《闲置土地认定书》因认定事实不清、主要系政府原因被法院生效判决撤销，判决书生效日期为2018年9月8日。

　　8.佛山市(南海区)不动产登记信息查询结果，证明直至2019年8月26日，案涉土地仍处于冻结状态。

　　9.佛山市南海区丹灶镇人民政府关于南海区丹灶镇丹灶物流中心***路地段一宗闲置土地处置方案的函，证明丹灶物流中心已经不再具有物流中心的功能定位，相关控制性详细规划也于2016年重新修订。

　　10.丹灶镇国土所陈某与原告工作人员梁某的微信截图，证明合理动工时间至少应自2018年9月8日即在(2017)粤0606行初1228号判决生效之日起给予原告9个月的准备时间。

　　11.梁某的工作证明及其身份证复印件，证明梁某系原告职员及梁某身份。

　　12.原告公司的工作人员陆某与南海区公交运管科杜工的QQ截图9张，证明南海区交通局在(2017)粤0606行初1228号行政判决生效后要求原告就公交站场建设一事重新选址。

　　13.陆某的工作证明及其身份证复印件，证明陆某系原告职员及陆某的身份。

　　14.佛山市南海区投资建设项目联合审批办事指南，证明标准工作周期规划技术审查环节(建设工程设计方案总平面审核、城市建(构)筑物设计方案审核)12个工作日，总平面图确认环节(确认工程设计方案总平面审核、结合民用建筑修建防空地下室、申请防空地下室易地建设报建)8个工作日，规划许可确认环节(城市建(构)筑物建设工程规划许可、防空地下室初步设计文件审查、地名命名、更名核准)8个工作日，联合报建环节(建设工程施工安全监督注册、建设工程质量监督注册、建筑工程施工许可证核发)4个工作日。

　　15.省发展改革委关于金海机械商贸中心一期项目备案申请的短信回复截图3张、广东省投资项目在线审批监管平台回复截图2张、广东省投资项目在线审批监管平台资料清单、《广东省企业投资项目备案信息表》3份，证明在广东省企业投资项目备案阶段，南海区丹灶镇经济促进局以案涉土地存在闲置为由，违规增加审批条件，6次退回原告申请，最终原告在2019年5月8日书面出具《承诺函》，承诺案涉土地不存在闲置之后，才于同年5月13日最终取得广东省企业投资项目备案证，其间耗时一个月。

　　16.2019年5月8日《广东省企业投资项目备案信息表》、2019年4月28日的《投诉书》、联系函及其EMS邮单查询信息、承诺函、2019年5月10日的《投诉书》、《建筑物、住宅区地名核准通知书》、广东省企业投资项目备案证，证明在广东省企业投资项目备案阶段，南海区丹灶镇经济促进局以案涉土地存在闲置为由，违规增加审批条件，6次退回原告申请，最终原告在2019年5月8日书面出具《承诺函》，承诺案涉土地不存在闲置之后，才于同年5月13日最终取得广东省企业投资项目备案证，其间耗时一个月。

　　17.行政服务中心项目办理表3份、行政答复单2份，证明原告从2018年11月13日提交建设工程设计方案总平面图审核申请，直至2019年6月10日才取得规划总平面图，耗时142个工作日，超期130个工作日。

　　18.《关于金海世海机械商贸中心申报总平面调整审核的审查意见(第一次)》、关于金海世海机械商贸中心申报总平面调整审核的审查意见，证明原告从2018年11月13日提交建设工程设计方案总平面图审核申请，直至2019年6月10日才取得规划总平面图，耗时142个工作日，超期130个工作日。

　　19.Q201905178451《行政服务中心项目办理表》、行政服务中心项目答复单、《关于金海钢铁机械物流中心1-18号楼申报建筑方案审核的审查意见》，证明2019年5月17日原告通过南海区行政服务中心投资建设窗口提交1-18号楼建筑设计方案技术审查申请，被退件处理。

　　20.Q2019061301300《行政服务中心项目答复单》、关于金海钢铁机械物流中心1-3号楼项目建设单体设计方案审核意见，证明2019年6月13日原告通过南海区行政服务中心投资建设窗口提交1-3号楼建筑设计方案技术审查申请，被退件处理后，2019年7月26日审核通过，直至2019年8月16日，才取得1-3号楼规划许可证。耗时46个工作日，超期38个工作日。

　　21.Q2019080600504《行政服务中心项目办理表》、关于金海钢铁机械物流中心1-3号楼项目建设单体设计方案审核意见、建设工程规划许可证3份，证明2019年6月13日原告通过南海区行政服务中心投资建设窗口提交1-3号楼建筑设计方案技术审查申请，被退件处理后，2019年7月26日审核通过，直至2019年8月12日，才取得1-3号楼规划许可证，耗时42个工作日，超期34个工作日。

　　22.Q2019061000969《行政服务中心项目办理表》、Q2019071600169、Q2019071600170《行政服务中心项目办理表》、建设工程规划许可证3份，证明2019年6月10日原告通过南海区行政服务中心投资建设窗口提交4-6号楼建筑设计方案技术审查申请，2019年6月26日审核通过，直至2019年7月26日才取得4-6号楼规划许可证，耗时34个工作日，超期26个工作日。

　　23.Q2019061200957《行政服务中心项目答复单》、《关于金海钢铁机械物流中心7-12号楼项目建设单体设计方案审核意见》、Q2019080600514《行政服务中心项目办理表》、建设工程规划许可证6份，证明2019年6月12日原告通过南海区行政服务中心投资建设窗口提交7-12号楼建筑设计方案技术审查申请，被退件处理，2019年7月26日审核通过，直至2019年8月16日才取得7-12号楼规划许可证，耗时47个工作日，超期39个工作日。

　　24.Q2019061200948《行政服务中心项目答单》、《关于金海钢铁机械物流中心13-18号楼项目建设单体设计方案审核意见》、Q2019081200748《行政服务中心项目办理表》、建设工程规划许可证6份，证明2019年6月12日原告通过在南海区行政服务中心投资建设窗口提交13-18号楼建筑设计方案技术审查申请，被退件处理，2019年7月30日审核通过，直至2019年9月3日才取得13-18号楼规划许可证，耗时59个工作日，超期51个工作日。

　　25.Q2019083000288《行政服务中心项目办理表》、桩基础工程施工报建证明，证明2019年8月30日，原告开始申报《桩基础施工报建证明》，直至2019年9月4日才办结，耗时3个工作日。

　　26.静压混凝土预制桩、钢桩施工工艺试验记录、施工记录表70份、关于金海钢铁机械物流中心1-18号楼工程项目桩基础施工的情况说明(地基基础成桩质量检测备案表18份)，证明金海钢铁机械物流中心1、4、5、6、9、12、13、17、18号楼所有桩基础已于2019年9月9日前完工。

　　27.地基基础成桩质量检测备案表18份，证明2019年9月16日，经南海区建筑工程质量监督站现场检查，确定1到18号楼所有桩基础已经完工。

　　28.Q2019101100798《行政服务中心项目办理表》、Q2019101601230《行政服务中心项目办理表》、建设工程规划许可证17份，证明2019年10月11日，原告通过南海区行政服务中心投资建设窗口提交项目施工许可证办理资料2019年10月17日取得1-18号楼施工许可证，耗时5个工作日，超期1个工作日。

　　29.丹灶镇分散式生活污水处理设施和配套管网工程(Ⅱ标段)招标公告、物流新城2000吨污水处理站配套工程污水提升泵站招标公告，证明直至2019年4月29日案涉土地的排污管网方面还未完善。

　　30.丹灶***线线路迁改工程招标公告、丹灶物流中心北区16回路电缆管道新建工程招标公告，证明直至2019年9月19日案涉土地尚未实现通电方面满负荷负电。

　　31.丹灶物流中心***路东段道路工程招标公告，证明直至2019年11月19日，案涉土地***路东段道路尚未建成通车。

　　32.佛山市********项目二期场地平整及围蔽工程合同，证明2018年10月8日原告与广东卓正建设工程有限公司签订项目场地平整及围蔽工程合同，施工范围：整个项目场地平整、回填土方、回填砖渣、新建围蔽工程、临时道路硬地化等。

　　33.佛山市丹灶世海钢材物流基地有限公司金海世海机械商贸中心项目地块周边综合管线探测协议、20-*****1019金海世海机械商贸中心地块周边管线探测地下管线点成果表，证明2018年11月原告与佛山市测绘地理信息研究院签订金海世海机械商贸中心项目地块周边综合管线探测协议，委托对案涉地块进行项目地块周边综合管线探测，并得到综合管线探测结果。

　　34.建设工程勘察合同、金海钢铁机械物流中心一期岩土工程勘察报告，证明2018年11月26日原告与建材广州工程勘察院有限公司签订工程名称为：“金海钢铁机械物流中心1-18号楼勘察”合同，并于11月30日进行地质勘察，得到地质勘察报告。

　　35.佛山市南海区房屋建筑和市政基础设施工程勘察文件前置审查咨询合同，证明2019年3月11日原告与佛山市南海百勤审图有限公司签定佛山市南海区房屋建筑和市政基础设施工程勘察文件前置审查咨询合同，该公司对地质勘察报告进行审图。

　　36.(2018)琼01行终153号《行政裁定书》，证明因政府原因或者不可抗力导致土地使用权人未能按照动工开发日期进行动工开发建设的，政府原因或者不可抗力原因消除后，以政府原因或者不可抗力原因消除之日起满1年为新的动工开发日期。

　　37.(2017)粤07行终142号《行政判决书》，证明因政府原因导致土地逾期动工开发，政府应与土地受让人延长动工开发期限，签订补充协议，重新约定动工开发期。

　　被告辩称，一、被告具备作出《闲置土地认定书》的职权。《闲置土地处置办法》第四条第一款规定：“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施”。被告作为市自然资源主管部门，具有作出《闲置土地认定书》的职权。

　　二、认定土地闲置程序合法。佛山市国土资源和城乡规划局自2016年发现涉案土地涉嫌构成闲置后，通过多种方式展开调查，向原告发出《闲置土地调查通知书》、对原告的法定代表人进行调查询问

　　【一审法院认为】

　　本院认为，根据《闲置土地处置办法》第四条第一款“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施”的规定，佛山市国土资源和城乡规划局对涉案闲置土地有调查认定的职责。佛山市国土资源和城乡规划局在发现涉案地块涉嫌构成闲置后，向原告发出《协助调查通知书》，听取原告的意见，核实了涉案土地的相关出让资料、交地、登记情况等资料，调取了涉案土地2017年的影像图及到现场进行勘测拍摄后，作出《闲置土地认定书》及补充说明，并送达给原告，符合《闲置土地处置办法》的规定，程序合法。

　　《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费;满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权;但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”从被诉的《闲置土地认定书》的内容可以看出，被告认定涉案宗地存在土地使用权人自取得土地使用权后至今未按出让合同约定开发建设的情况而认定该宗地为闲置土地，闲置原因为既有政府原因，也有自身原因，其中自身原因闲置一年以上，未满两年。根据《闲置土地处置办法》第八条第一款规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：(一)因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的;(二)因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的;(三)因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的;(四)因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的;(五)因军事管制、文物保护等无法动工开发的;(六)政府、政府有关部门的其他行为。”第十二条规定：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：(一)延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年;(二)调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划;(三)由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年;(四)协议有偿收回国有建设用地使用权;(五)置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地;(六)市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。”第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。”本案中，被告在《闲置土地认定书》中已查明闲置土地存在因政府原因闲置的情形，具体包括被告确认的涉案地段通车、控制性详细规划调整及行政诉讼等，但该《闲置土地认定书》并无载明涉案土地因政府原因闲置的起止时间，被告也无提供证据证明其已按《闲置土地处置办法》第十二条的规定与原告对因政府原因致涉案土地的闲置进行协商，并选择延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等处置方式。另据该条规定，除协议有偿收回国有建设用地使用权的情形外，动工开发时间应按照新约定、规定的时间重新起算，被告也没有证据证明其已按《闲置土地处置办法》第十三条的规定与原告协商一致后拟订闲置土地处置方案，并报本级人民政府批准后实施。故被告在《闲置土地认定书》中确定涉案土地因原告自身原因闲置事实不清、主要证据不足。根据《闲置土地处置办法》第十二条、第十三条的规定，被告作为涉案土地辖区内的国土资源主管部门，在土地供应和闲置土地处置工作中，对因政府原因导致土地闲置的情形，更应严格落实履约责任，依法维护诚实守信的营商环境。本案中，被告未严格按照《闲置土地处置办法》第十二条、第十三条的规定执行，笼统地作出涉案土地的闲置既有政府原因，又有原告自身原因的结论，被告显然对涉案土地闲置原因未作认真审核调查，其作出《闲置土地认定书》事实不清，证据不足。

　　退一步说，就算按被告在作出《闲置土地认定书》后补充的《佛山市自然资源局关于对闲置土地认定书的补充说明》，被告认为涉案土地从2013年10月15日约定开工时间至2018年9月9日法院判决撤销该宗地闲置土地认定书并发生效力期间应认定为政府原因，从2018年9月9日计算至2019年10月17日，属于原告自身原因，但该补充说明也无法证明因政府原因造成涉案土地闲置的情形于2018年9月9日消除后被告已按上述规定与原告在2018年9月9日起重新约定开发动工时间。从被告于2019年1月3日对原告法定代表人袁洪亮所作的询问笔录反映，直至当日被告才告知原告的行为涉嫌构成闲置土地的违约行为，现因为政府原因导致无法开工的因素已经消除，建议尽快开展施工报建工作。因此，根据现有证据证明被告告知原告因政府原因造成涉案土地闲置的情形已经消除的时间应在2019年1月3日，被告在补充说明中以法院判决的生效时间2018年9月9日来认定原告因自身原因造成涉案土地闲置的开始时间明显错误。另外，原告已先后于2018年11月至2019年8月期间向有关政府部门提交了涉案土地建设项目的申报、备案、设计方案审核、地质勘察等程序，并于2019年8月29日完成办理全部建设工程的规划许可手续，又于2019年8月30日向佛山市南海区******申报桩基础工程安全监督注册。另原告于2019年9月4日取得佛山市南海住建部门作出《桩基础工程施工报建证明》同时已开始进行建设项目的桩基础施工，并于同年9月9日完成施工。原告在得知涉案土地因政府原因闲置的原因消除后的一年内已完成设计、报建等相关手续并正式动工建设。故被告以2019年10月17日原告取得涉案项目《建筑工程施工许可证》的时间作为原告涉案土地的闲置结束时间并不恰当。

　　综上，被告作出的《闲置土地认定书》的事实不清、主要证据不足，原告要求撤销被告作出的《闲置土地认定书》理由充分，本院予以支持。另，被告针对《闲置土地认定书》所作的《佛山市自然资源局关于对闲置土地认定书的补充说明》确定原告因自身原因导致涉案土地闲置的开始时间及结束时间明显不当，不能作为认定涉案土地存在因原告自身原因闲置的依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项之规定，判决如下：

　　撤销被告佛山市自然资源局于2019年11月25日作出的佛自然资南闲认〔2019〕5号《闲置土地认定书》。

　　本案诉讼费50元(原告已预交)，由被告佛山市自然资源局承担。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。

　　审判长郑旭辉

　　人民陪审员甘剑平

　　人民陪审员黎泽民

　　书记员钟慧

　　2020-06-19

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　　陈丹丹律师提醒：

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　　很多人遇到土地纠纷问题时会先向上级政府部门投诉、举报、信访，但是基本上会石沉大海，不会有一个相对来说有利的结果。

　　行政诉讼案件的被告是行政机关，广大老百姓遇到了行政机关侵害自己合法权益的行为时，那么便可以以侵害我们合法权益的行政机关为被告，向人民法院提起行政诉讼，依法维护自己的合法权益。

　　但在很多人眼里，民告官是一件非常难的事情，而且绝大多数案件胜诉的概率也会非常的小。

　　因此，陈丹丹律师整理了法院裁判生效的有关的闲置土地认定、收回国有建设用地使用权行政判决书，供有需要的人参考。

　　遇到问题，还可以咨询专业的土地律师。