（2017）闽0981行初126号撤销收回国有建设用地使用权决定行政判决书

　　福安市人民法院

　　行政判决书

　　(2017)闽0981行初126号

　　编者备注：陈丹丹律师整理闲置土地认定、收回国有建设用地使用权行政判决书，删去原告和被告身份信息，但不影响裁判文书阅读。陈丹丹律师建议可以从：当事人主张(原告称、被告称)原告举证、被告举证;一审法院查明、一审法院认为;二审法院查明、二审法院认为;判决如下等几个板块进行阅读，有助于整体把握当事人的主张、法院的裁判观点。如有法律咨询，可以联系：18326659757

　　原告周宁天福观光茶园有限公司(以下简称天福公司)不服被告周宁县自然资源局作出的收回国有建设用地使用权决定，向本院提起诉讼。本院立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院曾于2017年11月20日依原告的申请裁定本案中止诉讼，现中止诉讼的原因已消除，依法恢复审理。本院依法组成合议庭，于2019年6月4日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人许艺真，被告的委托代理人陆林、黄磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　原周宁县国土资源局于2017年6月21日对原告天福公司作出《收回国有建设用地使用权决定书》(周国土资闲决〔2017〕1号)(以下简称《收回决定书》)，决定：无偿收回上述闲置土地(涉案用地)使用权。

　　【当事人主张】

　　原告诉称，被告作出的《收回决定书》应撤销，理由：1.程序不合法，被告并没有到诉争现场及向相关人员、原告调查核实，程序不合法;2.《收回决定书》与法相悖，涉案用地有坟墓迁移等未实际交付，不属闲置土地范畴，《收回决定书》不符合法定条件;3.被告作出的《收回决定书》未适用任何法律规定，纯属无法可依，应予以撤销;4.被告作出的《收回决定书》强行无偿收回土地，严重不公，影响极坏，应及时纠正。综上，被告作出的《收回决定书》存在程序不合法，认定事实不清，无法可依，请求予以撤销。

　　原告向本院提供的证据：

　　A1、营业执照。

　　A2、原周宁县国土资源局于2016年10月25日作出周国土资闲决〔2016〕1号《收回国有建设用地使用权决定书》、宁德市国土资源局宁国土资〔2017〕186号文件、原周宁县国土资源局于2017年6月21日作出的《收回决定书》。

　　A3、周宁县人民政府〔2015〕9号县长办公室会议纪要。

　　A4、《国有建设用地使用权出让合同》。

　　A5、《宁武高速公路周宁服务区外拓展区茶博园综合开发项目土地使用权出让合同》、《宁武高速公路周宁服务区外拓展区茶博园综合开发项目补充协议》。

　　A6、付款凭证三张。

　　A7、函件共十份。

　　A8、《宁德宁武高速公路周宁服务区经营权转让合同》。

　　A9、《合同书》四份、《电子转账凭证》16张及现场照片、光盘。

　　A10、宁德市中级人民法院(2018)闽09民终67号、168号民事裁定书。

　　A11、国家工商行政管理总局商标局(2015)商标异字第02713号“天福”商标异议裁定书、授权书。

　　A12、《关于返还预先交付征地启动资金及解除合同的函》(时间2016年3月21日)。

　　A13、周宁县人民法院(2016)闽0925民初618号民事调解书。

　　A14、周宁县人民政府周政函〔2016〕18号文件。

　　证据A1-A14，证明：1.原告提起行政诉讼主体适格;2.涉案用地不属闲置土地范畴;3.若认定是闲置土地，造成闲置原因及过错在于被告方;4.本案审理应先民后行;5.被告作出《收回决定书》存在违法，应予以撤销。

　　被告辩称，一、原告诉称被告并没有到讼争现场及向相关人员、原告调查核实，程序不合法，明显失实。理由：1.2016年4月11日被告立案后就向原告单位发出《闲置土地调查通知书》要求原告提供宗地是否闲置的原因说明及辅证材料和其他相关材料。原告收到上述材料后未向被告提供相关辅证材料，可见原告诉称是缺乏事实依据。2.被告认定闲置土地是经认真核实调查的基础上依法定程序而作出。二、原告诉称《收回决定书》收回土地不符合法定条件明显不能成立。1.被告己于2013年8月28日将该宗地实际交付原告方。原告未向建设行政主管部门申请该项目设计方案审查及领取施工许可证，其主观上根本没有投资施工的意愿和动机，诉称投资几千万元施工明显不能成立。2.双方签订《国有建设用地使用权出让合同》第六条规定：“出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第(二)项规定的土地条件(即现状土地条件)”也就是说土地出让交付均是按现状出让，《国有建设用地宗地确认书》第二条载明：“甲方应向乙方交付的宗地面积为52267.14平方米，乙方对该宗地四至范围，面积和土地条件没有异议，同意接收”，表明该宗地无异议，原告已接收。况且，原告己将宗地进行场地平整，表明原告是可以在宗地上正常施工。3.被告作出的《闲置土地认定书》已认定该宗地为闲置土地，原告对此无异议。但却诉称不属于闲置土地，明显不符合客观事实，不能成立。三、收回讼争地事实清楚，法律准确、程序合法。针对闲置土地是无可争辩的事实，被告根据国土资源部《闲置土地处置办法》第十四条第一款第二项规定“报经有批准权的人民政府批准后，无偿收回国有建设用地使用权”，适用法律准确，程序合法。综上，讼争地属闲置土地，被告依法定程序收回国有建设用地使用权，适用法律准确，应予以维持。

　　被告在举证期限内向本院提供的证据：

　　B1、土地基本信息表，证明土地基本情况;

　　B2、闲置土地情况调查情况表，证明土地调查人及调查基本情况;

　　B3、立案呈批表，证明2016年4月11日立案;

　　B4、闲置土地调查通知书及送达回证，证明已依法送达;

　　B5、闲置土地调查清单，证明闲置土地调查基本情况;

　　B6、现场勘测及附图，证明宗地现状及基本情况;

　　B7、周国土资函〔2016〕24号、周七政函〔2016〕9号及送达回证，证明不存在法定三种情形;

　　B8、闲置土地认定及告知情况表，证明已依法送达;

　　B9、闲置土地认定书及送达，证明土地已闲置已送达;

　　B10、闲置土地情况告知书，证明已依法告知;

　　B11、闲置土地处置听证权利告知书，证明已依法告知;

　　B12、听证材料，证明按法定程序听证;

　　B13、请示文(周国土资〔2016〕184号)，证明请示县政府无偿收回;

　　B14、闲置土地处置情况表，证明闲置土地处置情况;

　　B15、周政文〔2016〕187号，证明同意国土局处置方案;

　　B16、周国土资闲决〔2016〕1号及送达，证明无偿收回上述土地已送达;

　　B17、宁国土资〔2017〕186号，证明撤销周国土资闲决〔2016〕1号;

　　B18、周七政函〔2017〕15号，证明2015年10月坟墓已安置;

　　B19、周国土资〔2017〕28号，证明落实原告是否申请开工;

　　B20、周建函〔2017〕21号，证明原告未向住建部门提供设计方案;

　　B21、闲置土地案件延期结案的申请，证明同意延期;

　　B22、卫片执法检查影像图，证明宗地土地于2015年前平整;

　　B23、坟墓在红线图上位置体现，证明坟墓在红线图边缘;

　　B24、《收回决定书》及送达，证明无偿收回上述土地已送达;

　　B25、法律、法规、规章，证明适用法律、法规、规章;

　　B26、行政执法人员资格证，证明有行政执法资格;

　　B27、附件。

　　当事人提供的上述证据经庭审质证：

　　被告提供的证据B1-B27，原告的质证意见是：对证据B1-B3真实性有异议，认为是被告单方制作不属实，也从未向原告调查及通知，不能作为证据使用。对证据B4-B6，①真实性有异议，仅有收到“闲置土地调查通知书”，其它均有异议;②作出时间是原告发函要求解除土地出让合同之后;③是被告单方制作不属实;④原告大约自2013年9月份开始动工，后因被告未能解决征地问题致无法全面开工，造成无法全面开发建设原因在于被告，不存在闲置问题;⑤被告并没有到诉争地现场及向相关人员、原告调查核实，程序不合法。对证据B7-B10，真实性有异议，是被告单方制作不属实，原告也没收到。对证据B11的真实性、关联性、合法性(下称“三性”)无异议。对证据B12的“三性”无异议，对待证目的有异议，认为无论从时间上，还是未完全交付问题上，本案均不存在闲置土地，更不存在闲置二年问题。对证据B13-B15真实性有异议，认为是被告单方制作不属实，且无法证明其主张。对证据B16真实性有异议，且已经被撤销。对证据B17的“三性”无异议。对证据B18-B20的真实性有异议，认为是被告单方制作不属实，未经原告授权，任何人都无权代表原告，且原告方从未同意将祖坟嵌入二条路之间，并在坟墓前建立挡面墙。对证据B21-B22的真实性有异议，属于被告方单方制作不属实。对证据B23的真实性有异议，认为坟墓在征地范围内。对证据B24，已提起行政诉讼。对证据B25认为不属于证据。对证据B26的真实性认为无法确认。对证据B27中《国有建设用地交地确认书》的真实性有异议，认为不能作为交付土地依据，如第二页有盖章也仅是为办《国有建设用地使用权证》所需，并未按出让合同约定交付土地。

　　原告提供的证据A1-A14，被告的质证意见是：对证据A1的“三性”没有异议;对证据A2的真实性没有异议，对待证事实有异议;对证据A3的真实性有异议，认为和土地出让合同约定的土地现状交付相矛盾;对证据A4真实性没有异议，对待证事实有异议;对证据A5真实性没有异议，对待证事实有异议;对证据A6中土地出让价款是520万元是属实，其他不是真实的;对证据A7的真实性及待证事实均有异议，是原告单方制作，且本案被告均未收到;对证据A8与本案不具有关联性，真实性无法确认，由法庭核实;对证据A9与本案不具有关联性，且原告陈述动工的情况与没有交付存在陈述自相矛盾;对证据A10真实性没有异议，对待证事实有异议;对证据A11真实性由法庭核实，且与本案不具有关联性;对证据A12真实性无法确认，对待证事实有异议，且与本案不具有关联性;对证据A13的真实性没有异议，但与本案不具有关联性;对证据A14的真实性没有异议，且根据该证据的陈述，可以认定闲置土地的事实。

　　本院对上述证据作如下认证：原告提供的证据A1-A14，除证据A5、A8、A11、A13与本案不具有关联性外，其余符合作为证据应具备的“三性”，本院予以采信，可证明本案的原告诉讼主体适格及缴纳土地出让款等事实，其中证据A2《收回决定书》系被诉行政行为，属本案审查对象。被告提供的证据B1-B27，虽符合作为证据应具备的“三性”，本院予以采信，但无法证明其被诉行政行为合法的待证目的。

　　经审理查明，涉案用地坐落于周宁县七步镇七步村，2013年7月29日，原、被告双方签订一份《国有建设用地使用权出让合同》，约定：被告同意在2013年8月28日前将出让宗地交付给原告，交付土地条件为现状(未填现状情况);本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为520万元;本合同签订之日起30日内一次性付清涉案国有建设用地使用权出让价款;原告同意本合同项下宗地建设项目在2013年11月23日之前开工，在2015年11月23日之前竣工。此后，原告按约支付了520万土地出让价款后，于2013年8月28日与被告办理了交地手续，双方签订的《国有建设用地交地确认书》，载明：被告于2013年8月28日将宗地(编号2013挂6号的出让宗地)实际交付乙方原告;被告应向原告交付的宗地面积为52267.14平方米，原告对该宗地四至范围，面积和土地条件没有异议，同意接收;本确认书自签订之日起生效，本确认书生效后，即视为完成交地。完成交地后原告办理了涉案用地的《国有建设用地使用权证》，并对该宗地进行了平整，但未领取《施工许可证》进行建设。

　　2016年4月11日被告以原告涉嫌闲置土地为由对其进行立案调查，同日向原告单位发出《闲置土地调查通知书》，要求原告在收到通知书后30日内提供涉案宗地是否闲置的原因说明及辅证材料和其他相关材料。当日原告收到上述通知书后未向被告提供相关原因说明辅证材料及接受调查。2017年5月13日被告对涉案宗地进行勘测与拍照后，于2017年5月17日向周宁县七步镇人民政府发函了解涉案宗地是否存在：征地不到位、群众阻挠施工、其他影响施工等情形。同日周宁县七步镇人民政府回函：不存在周国土资函〔2016〕24号所述的逾期未竣工情况。据此，被告于2017年5月25日作出《闲置土地认定书》，认定涉案宗地为闲置土地，2016年5月30日邮寄送达原告，并在被告门户网站上公布。该《闲置土地认定书》未告知原告复议与起诉期限，原告也未申请复议或提起诉讼。2016年6月27日被告作出《闲置土地情况告知书》邮寄送达原告。2016年7月5日被告作出《闲置土地处置听证权利告知书》送达原告。原告于2016年7月11日提出听证申请，被告于2016年8月16日组织了听证，在听证会上原告提出：该宗地2013年9月开始动工，2016年1月停工，系部分土地征收未完成，一处坟墓未迁移的原因，因此不构成闲置土地。另，原告已将项目建设方案报周宁县住房和城乡规划建设局审查，未获得回复，导致无法延续申请办理《施工许可证》。2016年9月12日被告向周宁县人民政府请示原告闲置土地处置方案，拟无偿收回涉案国有建设用地使用权，2016年10月19日周宁县人民政府批复同意被告请示的处置方案。随后，2016年10月25日被告作出《收回国有建设用地使用权决定书》(周国土资闲决〔2016〕1号)，决定：无偿收回上述闲置土地(涉案用地)使用权。原告不服，向宁德市国土资源局申请行政复议，宁德市国土资源局经复议审查，认为被告未对原告在听证会上提出异议进行进一步调查核实，就认定土地闲置的原因是原告造成，缺乏事实依据，于2017年4月5日作出《行政复议决定书》，撤销被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》(周国土资闲决〔2016〕1号)，并责令30日内重新作出具体行政行为。事后，被告针对《行政复议决定书》指出的原告在听证会上提出异议的前述事实，分别向周宁县七步镇人民政府及周宁县住房和城乡规划建设局进行进一步调查核实，并于2017年6月21日重新作出《收回决定书》。原告仍不服，遂诉至本院，提出上述诉讼请求。

　　另查明，2018年12月25日，中共周宁县委办公室、周宁县人民政府联合作出《关于印发<周宁县机构改革实施方案>的通知》(周委办发〔2018〕19号文)指出，将县国土资源局职责，县发展和改革局等单位的有关职责整合，组建县自然资源局，不再保留县国土资源局。

　　本案的主要争议焦点：被告作出的被诉《收回决定书》是否存在违法?是否应予撤销?对此，本院予以分析认定如下;

　　原告认为，被告作出的被诉《收回决定书》认定事实不清，不符合法定程序，无法律依据，应予撤销。被告认为，涉案用地属闲置土地是无可争辩的事实，被告依法定程序收回涉案国有建设用地使用权，适用法律正确，应予以维持。

　　【一审法院查明】

　　被告作出的被诉《收回决定书》是否存在违法?是否应予撤销?

　　【一审法院认为】

　　本院认为，本案被诉《收回决定书》是在周国土资闲决〔2016〕1号《收回国有建设用地使用权决定书》被复议机关撤销后重新作出的行政行为，是一个新的、独立的行政行为。根据《闲置土地处置办法》第十四条规定，除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理……(二)未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法(?http：?//?140.0.1.78?/?lib?/?Zyfl?/)》第三十七条(?http：?//?140.0.1.78?/?lib?/?Zyfl?/)和《中华人民共和国城市房地产管理法(?http：?//?140.0.1.78?/?lib?/?Zyfl?/)》第二十六条(?http：?//?140.0.1.78?/?lib?/?Zyfl?/)的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人;第十六条规定，《收回国有建设用地使用权决定书》应当包括下列内容……涉案国有建设用地使用权人违反法律、法规或者规章的事实和证据及决定的种类和依据。而被告作出的被诉《收回决定书》仅针对复议机关指出的被撤销的前一行政行为存在的事实不清部分进行了补充后，只认定涉案宗地为闲置土地(未载明造成闲置原因、时间年限及认定的证据)，即作出“无偿收回上述闲置土地使用权”的决定，且内容上未载明被处理行为所违反法律、法规或者规章及作出处罚决定所依据法律、法规或者规章。本院认为，本案被告作为行使土地管理职能的行政机关，作出的行政决定应当正确适用调整被处理行为或者事项的法律、法规，没有适用或适用不当，均属适用法律、法规错误。且本案涉案用地即使存在闲置土地行为，但造成闲置原因是否存在《闲置土地处置办法》第八条规定所列情形，及闲置时间是否满两年，其处置方式和适用法条均不同。可是本案被告作出的被诉《收回决定书》，其内容既对原告闲置土地行为作出“无偿收回上述闲置土地使用权”的处理决定，但没有适用相应的法律、法规，故被诉行政行为存在适用法律、法规错误，依法应予撤销。

　　综上所述，本院认为，行政机关作出行政行为必须证据确凿、适用法律法规正确、且符合法定程序。本案被告在作出被诉《收回决定书》，没有适用法律、法规，故存在适用法律、法规错误，依法应予撤销。被告主张其作出的被诉行政行为合法应予维持的抗辩意见，依据不足，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项规定，判决如下：

　　撤销周宁县自然资源局于2017年6月21日作出的周国土闲决〔2017〕1号《收回国有建设用地使用权决定书》。

　　本案受理费50元，由被告周宁县自然资源局负担。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁德市中级人民法院。

　　审判长王耀楠

　　人民陪审员郑美铃

　　人民陪审员丁碧光

　　书记员王珊珊

　　2019-07-03

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　　陈丹丹律师提醒：

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　　很多人遇到土地纠纷问题时会先向上级政府部门投诉、举报、信访，但是基本上会石沉大海，不会有一个相对来说有利的结果。

　　行政诉讼案件的被告是行政机关，广大老百姓遇到了行政机关侵害自己合法权益的行为时，那么便可以以侵害我们合法权益的行政机关为被告，向人民法院提起行政诉讼，依法维护自己的合法权益。

　　但在很多人眼里，民告官是一件非常难的事情，而且绝大多数案件胜诉的概率也会非常的小。

　　因此，陈丹丹律师整理了法院裁判生效的有关的闲置土地认定、收回国有建设用地使用权行政判决书，供有需要的人参考。

　　遇到问题，还可以咨询专业的土地律师。