阜阳市颍州区袁集镇政府强制拆除厂房的行为违法

　　阜阳市颍州区人民法院

　　(2020)皖1202行初130号

　　案由：行政强制

　　引用法条

　　《中华人民共和国土地管理法(2019修正)》第五条

　　《中华人民共和国行政强制法》第四条

　　《中华人民共和国行政诉讼法(2017修正)》第七十四条第二款第一项

　　案件概述

　　原告徐少林诉被告阜阳市颍州区袁集镇人民政府(以下简称袁集镇政府)房屋强制拆除一案，于2020年6月24日向本院提起行政诉讼，本院同日受理后，于2020年6月28日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因阜阳市中级人民法院、安徽省高级人民法院生效裁定确认袁集镇政府是适格被告;被告阜阳市颍州区城市管理行政执法局(以下简称颍州区城管执法局)不是本案适格被告。经本院释明，原告徐少林同意变更本案被告，将被告颍州区城管执法局删除。本院依法组成合议庭，于2020年9月3日公开开庭审理了本案。原告徐少林及其委托代理人高洪武，被告袁集镇政府的分管负责人王敏及该镇政府的委托代理人师博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　当事人主张

　　原告徐少林诉称：2017年，原告在阜阳市××集镇××王村租赁孙保玉土地自建房屋1008平方米钢构厂房。原告在该处进行阜阳市百合同心家居有限公司产品的生产经营，持续经营至2019年8月19日。该厂也是原告一家的生活来源。2019年8月18日，颍州区领导和被告工作人员到原告厂房要求进行拆除。原告要求出具强制拆除的合法手续，被告拒绝出示。8月19日，被告在没有与原告签订征收补偿协议，也没有进行依法认定违法建筑的情况下，强行对原告所有的厂房进行了拆除。原告以颍州区人民政府及袁集镇政府、颍州区城管执法局为共同被告向阜阳市中级人民法院提起诉讼。该院作出(2019)皖12行初303号行政裁定，驳回原告起诉。原告上诉到安徽省高级人民法院，该院作出(2020)皖行终453号行政裁定，认为袁集镇政府是适格被告。原告可持该裁定到有管辖权的人民法院起诉。原告认为，被告强拆原告厂房，没有任何法律依据，实属滥用职权，严重侵害了原告的合法权益，特提起诉讼，请求：1、依法确认被告强制拆除原告房屋的具体行政行为违法;2、诉讼费由被告承担。

　　原告徐少林向本院提交了如下证据：证据一、原告的身份证，证明原告的身份信息;证据二、企业营业执照，证明原告在涉案房屋经营;证据三、工程施工合同，证明原告租赁土地建设厂房的面积约1008平方米;证据四、照片、视频，证明被告对原告所有的房屋进行强制拆除。

　　被告袁集镇政府辩称：徐少林系袁集镇郭王村洪西村民组成员。其在没有任何批准的情况下在郭××村民组孙保玉的耕地上建设厂房。该处土地系基本农田。国家自然资源督察南京局在2019年卫片执法检查中，通报我市疑似违法违规用地问题中发现有徐少林的违法建筑。阜阳市自然资源和规划局颍州分局作出《认定书》认定：徐少林位于袁××××村民组的用地，面积1.1亩。该土地在土地利用现状图中属于基本农田。在袁集镇土地利用总体规划图中，属于农用田1.1亩。根据上述情况，该用地不符合土地利用总体规划。经核实，该处房屋属于新增建设用地违法建设。为了制止违法行为，我镇于2019年8月19日组织人员对该处违法建筑进行了强制拆除。综上所述，请求依法驳回原告的诉讼请求。

　　被告袁集镇政府在法定举证期限内向本院提交如下证据：证据一、010455号房屋拆迁安置卷宗(拆迁丈量登记表、拆迁序号通知单存根、徐少林户籍登记6张、安置协议书、户口审核表、照片三张)，证明原告徐少林系郭王村洪西村民组成员。其合法拥有的宅基地及房屋于2016年12月1日签订拆迁安置协议书，相应补偿已经到位。证据二、阜阳市自然资源和规划局颍州分局认定书，证明涉案房屋系违法建筑;证据三、颍州区2018年土地卫片执法监测图斑现状套合图3张、2019年卫片执法检查疑似违法违规用地问题核实举证表，证明案涉房屋在2019年卫片执法检查中核实系新增违法建设用地;证据四、情况说明一份，证明原告徐少林诉称的房屋系违法建设，于2019年8月19日由袁集镇政府组织人员进行了强制拆除。

　　经庭审质证，本院对原、被告提举的证据作如下综合分析认定：对原告提供的证据一的真实性、合法性、关联性，本院予以确认。证据二、三达不到原告的证明目的。证据四，能够证明袁集镇政府实施了拆除原告涉案厂房的行为。被告提交证据内容的真实性，本院予以确认。

　　一审法院查明

　　经审理查明：原告徐少林属于颍州区袁集镇郭王村洪西组村民。其租赁孙保玉位于袁××××村民组的土地建设厂房，该用地面积1.1亩。国家自然资源督察南京局在2019年卫片执法检查中，通报我市疑似违法违规用地问题中发现有徐少林的违法建筑。经阜阳市自然资源和规划局颍州分局认定：该1.1亩土地在土地利用现状图中属于基本农田;在袁集镇土地利用总体规划图中，属于农用地1.1亩(其中含一般耕地无，基本农田1.1亩，建设用地无，未利用地无。)根据以上情况，该用地不符合土地利用总体规划。2019年8月19日袁集镇政府组织人员对原告涉案房屋进行了强制拆除。原告不服，遂提起本次行政诉讼。

　　一审法院认为

　　本院认为:“法无授权不可为”，根据职权法定原则，行政机关作出任何行政行为都应当有相应的事实依据或法律依据。否则，如果没有相关法律明确授权而实施某一行为，则可能因超越法定职权而被确认违法。本案被诉行为作出时有效的《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案原告徐少林在其租赁的孙保玉位于袁××××村民组的土地上建设厂房，没有提交其依法取得该农用地转为建设用地的审批手续，亦未提交建造房屋办理的建设规划许可手续，经阜阳市自然资源和规划局颍州分局认定，该土地属于基本农田，徐少林在该土地上建设厂房，不符合土地利用总体规划。《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条还分别规定了行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述法律规定，行政机关自行实施行政强制执行行为应当符合以下条件：一是行政机关具有法律赋予的行政强制执行权;二是以生效的行政决定为强制执行依据;三是对违法建设强制拆除应当作出限期拆除公告，自法定期限届满才可依法强制拆除。在满足以上条件的情况下，再根据《中华人民共和国行政强制法》的具体程序规定实施强制执行。程序正当原则是行政执法应当遵循的重要原则之一，暂且不论袁集镇政府是否具有强制拆除案涉建筑的法定职权，实施拆除行为也应当符合法定程序，而根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，实施行政强制措施和行政强制执行前都必须履行催告程序，并给予当事人陈述和申辩的权利。袁集镇政府拆除原告徐少林涉案建筑未作出强制执行决定、未履行催告程序、未给予原告徐少林陈述和申辩的权利，明显违反法定程序，因该拆除行为不具有可撤销内容，应确认袁集镇政府实施的拆除行为违法。需要指出的是，土地资源是有限的资源，对土地资源特别是耕地的保护是我国的基本国策，十八亿亩耕地是我国耕地保护的底线，不容突破。本案袁集镇政府的行为目的是正当的，但其作出行政行为的方法、程序失当，导致违法，依法确认袁集镇政府实施的拆除行为违法并不意味着对土地违法行为的纵容，更不是否定行政机关依法对土地违法行为进行处罚。依法行政是建设法治政府应有的题中之意，也是依法治国方略的具体体现，依法行政意味着行政机关要按照各自法定职责、依照法律程序作出行政行为，而不能超越职权或者明显违反法定程序实施行政管理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：

　　一审裁判结果

　　确认被告阜阳市颍州区袁集镇人民政府强制拆除原告徐少林位于阜阳市××集镇××村民组厂房的行为违法。

　　案件受理费50元，由被告阜阳市颍州区袁集镇人民政府负担。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。

　　曹阳

　　审判人员

　　审判长曹阳

　　李黎东

　　审判员李黎东

　　张艳

　　人民陪审员张艳

　　二〇二〇年十二月十八日

　　书记员刘雨湄

　　裁判附件

　　附：本判决适用的相关法律依据

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

　　(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;