芜湖市中院判决：镜湖区政府作出的房屋征收决定违法

　　安徽省芜湖市中级人民法院

　　(2020)皖02行初47号

　　2020年11月12日

　　案由

　　争议焦点房屋征收决定

　　镜湖区政府作出被诉房屋征收决定是否符合法律规定，是否应予撤销。

　　案件概述

　　原告芜湖康普工贸有限公司(以下简称康普工贸)不服被告芜湖市镜湖区人民政府(以下简称镜湖区政府)2020年6月2日作出的《胜利渠二期项目国有土地上房屋征收的决定》，于2020年7月10日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月10日立案后，于2020年7月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月25日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。

　　被告镜湖区政府于2020年6月2日作出《芜湖市镜湖区人民政府房屋征收决定》(2020年第5号)，确定征收项目为胜利渠二期项目，原告房屋位于征收范围内，原告不服该征收决定，遂向本院提起行政诉讼。

　　当事人主张

　　原告诉称，1、被告作出的征收决定违法，应当予以撤销其征收决定，该征收决定对原告房屋征收并不符合棚户区改造之目的，芜湖市镜湖区棚改改造计划中并不包括原告房屋，不符合棚户区改造的征收目的，且原告房屋为经营性用房，并不属于棚户区改造范围。被告对原告房屋征收不在芜湖市、镜湖区国民经济和社会发展规划、年度计划范围内，也不在棚户区改造规划及年度计划之内。被告所发布的征收决定违反法定程序，征收方案论证情况应当公布，本起征收决定属于应当组织听证会情形，但被告违反规定，未组织相关听证会。2、被告作出房屋征收决定的行为，已经严重损害了原告的合法权益。综上原告认为被告作出的房屋征收决定违法，应当撤销该征收决定，故诉至法院要求判决撤销被告作出的芜湖市镜湖区人民政府房屋征收决定(2020第5号)，由被告承担本案诉讼费用。

　　原告为支持其主张，向本院提供如下证据：证据一营业执照，证明原告主体资格。证据二房地产权证，证明原告系案涉房屋所有权人，系被告此次房屋征收行为的唯一被征收人。证据三胜利渠二期项目房屋征收补偿方案(征求意见稿)，证明被告对原告房屋进行征收时的征求意见行为。证据四关于对《胜利渠二期房屋征收补偿方案(征求意见稿)的意见》，证明被告根据相关程序对原告征收补偿方案依法提出拒绝征收的意见并经被告签收。证据五关于《胜利渠二期项目征收补偿方案》征求意见及修改情况的公告，证明被告并未采纳原告关于征收的意见。证据六胜利渠二期项目房屋征收补偿方案、征收决定、征收决定公告，证明被告违反基本事实和法定程序作出的征收决定。证据七房屋征收调查摸底登记表、房地产平面图，证明被告所征收的项目只有原告一个被征收主体的事实，原告不同意征收，属于全部被征收人意见，属于应当召开听证会的情形。证据八关于胜利渠周边棚改项目房屋征收补偿方案征求意见及修改情况，证明胜利渠周边地块并未有一期、二期之分，被告系违规使用“胜利渠二期”作为征收项目。证据九芜湖市人民政府办公室关于分解下达2020年棚户区改造目标任务的通知、镜湖区D级危房改造四期项目房屋征收补偿方案(含镜湖区2020年D级危房房屋面积摸底汇总表)，证明被告对原告房屋进行征收并不符合“棚户区改造”目的，对原告的房屋征收未列入2020年全市房屋征收改造计划，存在实体和程序违法之处。

　　被告辩称，一、被告作出被诉房屋征收决定主体适格，具有作出房屋征收决定并发布征收决定公告的法定职权。二、被告作出被诉房屋征收决定符合公共利益需要，且满足作出征收决定的前置条件。三、被告作出被诉房屋征收决定的程序合法。四、胜利渠二期棚改项目的范围，经批准新增南片区，被诉房屋征收决定所涉范围为新增的南片区，原芜湖市城乡规划局批准的胜利渠二期棚改项目征收范围，东至团结三村，西至团结四村，南至赭山路，北至宝兴汉(详见红线图)。后经芜湖市自然资源和规划局确认，在原征收红线图基础上，对项目新增南片区新增征收范围，东至自然向西至胜利渠水系，南至蔬菜公司宿舍、围墙，北至赭山路(详见红线图)。综上被告具有作出2020第五号征收决定的法定职权，且作出该征收决定符合公共利益需要，满足前置条件，适用法律法规正确符合法定程序，故请驳回原告的诉请。

　　被告为支持其主张，向本院提供如下证据：证据一，镜湖区政府2020年第5号房屋征收决定及公告、房屋征收补偿方案、征收范围规划红线图、征收决定等在现场公告、征收决定等在政府网站公告截图。证明案涉房屋征收决定等，及公告情况，征收红线范围调整情况。证据二，房地产估价报告、会议纪要(2020年4月28日)、征补方案(征求意见稿)在政府网站公示截图、征补方案(征求意见稿)在现场公示照片、征补方案(征求意见稿)征求意见及修改情况公告、征求意见及修改情况在政府网站公示截图，证明预评估价格的依据，征收补偿方案论证、征求公众意见及修改情况。证据三，镜湖区人大关于镜湖区十三五规划纲要的决议、镜湖区国民经济和社会发展十三五规划纲要、案涉棚改项目符合土地利用总体规划的说明、案涉棚改项目符合城乡规划和专项规划的说明、镜湖区人大关于镜湖区2016年经济计划执行情况和2017年经济计划的决定、镜湖区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展草案的报告、镜政秘(2017)59号文件、芜政办秘(2017)39号文件、镜湖区2019年国民经济和社会发展计划执行情况与2020年国民经济和社会发展草案的报告、资信证明、社会稳定风险评估报告。证明涉案棚改项目符合镜湖区国民经济和社会发展规划，并纳入年度计划，被告发布2020年第5号房屋征收决定的依据。证据四，国有土地上房屋征收与补偿条例，证明被诉征收行为的法律依据。

　　经庭审质证，原告对镜湖区政府提供的证据质证意见为：对证据一的征收公告及补偿方案的真实性、关联性无异议，合法性及证明目的不予认可，征收行为违反法律规定，其征收目的、征收程序违法，其作出的征收决定及补偿方案也不具有合法性;红线图三性及证明目的均不予认可;现场公告照片真实性及证明目的不予认可，该照片无法证明具体张贴的内容、张贴的时间和地点。对证据二的房地产估价报告三性均有异议，在估价过程中，未通知原告到场，原告方对具体评估过程不知情，且该估价报告出具时间为2020年3月16日，时间在被告作出征收决定之前，程序违法;对会议纪要三性均有异议，该证据系被告单方制作，无法核实真实性;对征求意见稿网上截图、征求意见稿现场公示照片真实性无异议，证明目的不予认可;征求意见稿征求意见及修改情况公告、政府网站修改情况的真实性无异议，证明目的不予认可，通过该证据恰能证明被告未依法实施房屋征收工作，本案房屋征收工作仅涉及一户被征收户，按照房屋征收条例的规定，对于多数被征收人提出的修改意见，应当予以采纳，也属于应当听证的情形，但被告未组织进行听证。证据三的镜湖区人大关于镜湖区十三五规划纲要的决议，三性及证明目的不予认可，无法证明本项目符合国民经济和社会发展规划;镜湖区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要，证明目的不予认可;对符合土地总体规划的说明、城乡规划和专项规划三性均有异议，该证据显示系2017年棚户区改造项目，虽有胜利渠二期项目，但该胜利渠二期与本案胜利渠二期并非同一项目，2017年项目中，被征收户为344户，而本项目只有原告一个被征收主体，完全不是一个征收项目;对2017年经济计划决议、2017年经济报告、2017年棚户区改造征收计划三性均有异议，涉案项目并非2017年的征收项目;对2017年市政府棚户区任务真实性无异议，关联性不予认可;对2020国民经济和社会发展计划草案的报告三性均有异议;资信证明、社会风险评估报告三性均有异议，评估报告针对的是“胜利渠二期(南片区)”，并非本案“胜利渠二期”项目。同时，根据芜湖市社会风险评估相关规定，应当由政府相关人员参加，本案中被告并未提交具体评估过程。证据四的证明目的不予认可，涉案征收决定违反法律规定。

　　被告对原告提交的证据质证意见为：证据一三性均没有异议。证据二合法性、真实性无异议，关联性和证明目的不予认可，凭证征收是房屋征收的最基本的法定的原则，在房屋产权证不能够载明使用性质的情况下，需要有关部门进行确认。证据三真实性、合法性无异议，证明目的不予认可，该证据可以证明原告通过合法的方式获得了就被告通过合法的方式公布征求意见稿以后，原告也有效地收到了相关的征求意见稿。证据四、证据五关联性、真实性、合法性无异议，证明目的不予认可，原告向被告提交的意见仅为拒绝征收，并未提出具体的可供参考的意见，被告也无从依据原告的意见进行修改。证据六三性予以认可，证明目的不予认可，案涉的补偿方案、决定、公告，被告以法定的形式公布以后，原告也都有效的收到。证据七关联性及证明目的不予认可，原告的房屋的性质，在征收过程当中有待于进一步的确认。证据八的合法性、真实性无异议，关联性及证明目的不予认可，原告提供证据的征收项目不是诉争的胜利渠二期棚户区改造项目。证据九三性无异议，证明目的不予认可，本案的征收项目是2017年的项目，在2017年就已经是作为棚改项目列入计划。

　　本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据一、证据二、证据三、证据四、证据五、证据六、证据七、证据八予以认可，原告系本案适格主体，且涉案地块被征收人仅原告一户;证据九关联性及证明目的不予认可，涉案地块并非危房改造项目，系棚户区改造。对被告提交的证据一、证据二三性予以认可，证明目的不予认可，被告虽履行了征求意见的程序，但未依照法律规定开展听证。证据三关联性及证明目的不予认可，涉案地块与纳入2017年棚改计划的胜利渠二期项目位置完全不同，该组证据不能证明涉案项目符合相关的规划和计划。

　　一审法院查明

　　经审理查明，2020年4月30日镜湖区征收办在芜湖市镜湖区人民政府网站上公布《胜利渠二期项目房屋征收补偿方案(征求意见稿)》，2020年5月22日原告康普工贸有限公司向镜湖区重点工程建设管理处出具《关于对<胜利渠二期项目房屋征收补偿方案(征求意见稿)>的意见》，意见载明“依法拒绝征收”。2020年6月2日被告镜湖区人民政府作出《关于<胜利渠二期项目房屋征收补偿方案>的修改决定正确意见及修改情况公告》，公告意见载明“在公示期限内，收到芜湖康普工贸有限公司反馈的1条意见，因胜利渠二期房屋征收目的为棚户区改造，且为公众利益需要，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，不予采纳;……对《征求意见稿》未予以修改”。同日被告作出《芜湖市镜湖区人民政府房屋征收决定》(2020年第5号)，该征收决定确定征收目的为棚户区改造，项目名称为胜利渠二期项目，征收范围东至自然巷、西至胜利渠水系、南至蔬菜公司宿舍围墙、北至赭山西路。原告房屋位于征收范围内，且该征收范围内仅原告一户被征收人。原告对该征收决定不服，遂诉至法院。

　　另查明，2017年2月14日芜湖市人民政府下达《2017年棚户区改造目标任务的通知》，该通知将胜利渠二期列入年度棚改计划。2017年5月23日，镜湖区人民政府作出《镜湖区人民政府关于印发2017年棚户区改造房屋征收计划的通知》，该通知列明胜利渠二期项目征收范围为“东至团结三村、西至团结四村、南至赭山中路、北至保兴垾”。

　　经本院现场勘查查明，涉案地块紧邻胜利渠菜市场，2016年时胜利渠菜场因地下是为保兴垾水系，通风不畅导致大量沼气聚集，存在重大安全隐患故而根据芜湖市安委会要求予以关停拆除。涉案地块目前主要经营菜市场，2019年经芜湖市房屋安全鉴定处出具芜危房通{2019}249号《危险房屋通知书》，载明“经鉴定为Dsu级危险房屋，处理建议为：聘请具有相应专业资质的单位进行相应的技术处理，条件允许时建议拆除重建。”

　　一审法院认为

　　本院认为，本案的争议焦点为镜湖区政府作出被诉房屋征收决定是否符合法律规定，是否应予撤销。

　　一、镜湖区政府作出被诉房屋征收决定是否符合公共利益需要。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称条例)第八条第(二)项、第(五)项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，属于符合公共利益需要的情形，可以作出房屋征收决定。根据国办发[2010]4号《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》的规定，城市棚户区改造属于保障性安居工程的类别之一。《住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、农业部、国家林业局、国务院侨务办公室、中华全国总工会关于加快推进棚户区(危旧房)改造的通知》(建保【2012】190号)第二条规定：“全面推进城市棚户区(危旧房)改造。城市棚户区(危旧房)，指城市规划区范围内，简易结构房屋较多、建筑密度较大，使用年限久，房屋质量差，建筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全的区域。“十二五”期间，各地要按照《国家基本公共服务体系“十二五”规划》要求，加快推进非成片棚户区(危旧房)改造、城中村改造和城镇旧住宅区综合整治。城市棚户区(危旧房)改造具体范围由市县人民政府结合当地实际情况确定。”可知棚户区是一个区域性的概念，棚户区指向的是具有简易结构房屋较多等特征的区域，即一定区域如满足简易结构房屋较多等特征，即符合城市棚户区的标准，根据被告提交的证据，可以综合认定被诉房屋征收决定系针对原告所有的赭山西路98号作出，该地区主要经营为小商品及菜市场，建筑年代久远、结构简陋、经房屋安全鉴定为Dsu级(危险等级)，可知涉案地块房屋安全隐患大，应属棚改项目。且结合商务部2009年出台《标准化菜市场设置与管理规范》要求菜市场选址应符合城市规划、土地利用规划及商业网点规划的要求，并取得相应的规划审批手续。菜市场设置应符合交通、环保、消防等有关规定，与城市改造、居住区和社区商业建设相配套，并选择在交通便利处。以菜市场外墙为界，直线距离1公里以内，无有毒有害等污染源，无生产或贮存易燃、易爆、有毒等危险品的场所。菜市场与日常居民生活密切相关，菜市场的设置是否合理、建筑物本身是否存在安全隐患等都关系到居民每天的生活，故而菜市场及小商品集贸市场的设置与改造本身即蕴含着社会公共利益。镜湖区政府组织实施本次房屋征收行为，兼顾了完善城市功能、改善城市环境和居民生活条件，符合公共利益需要。

　　二、镜湖区政府作出被诉房屋征收决定是否符合法定程序。首先，该区政府是否依法组织对征收补偿方案征求公众意见并公布征求意见和修改情况。根据《条例》第十条、第十一条的规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。2020年4月30日，镜湖区征收办作出《胜利渠二期项目房屋征收补偿方案(征求意见稿)》并在该区政府网站上进行公布，征求公众意见。原告康普工贸在规定的征求意见期限内提交了“拒绝征收”的意见，该意见应视为对拟定的补偿安置方案不予认可，且涉案地块被征收人仅原告一户，故依照《条例》第十一条第二款之规定，因不同意的人数已经占到100%，镜湖区人民政府应组织听证会。关于被告所称因原告的意见仅为拒绝征收，故其无从修改的答辩意见本院不予采纳。其本应在听证会上由原告方就补偿方案(征求意见稿)提出意见，由意见相反的双方互相辩论，通过辩论形式相应的意见，吸收进最终的征收补偿方案，并不要求原告在征求意见阶段即提出描述具体内容详尽的不同意见。故被告该项程序违反法律规定。

　　三、镜湖区政府作出被诉房屋征收决定是否符合《条例》规定的相关规划和计划。根据《条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。旧城区改建应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，根据被告镜湖区政府提交的原芜湖市城乡规划局、国土资源局土地利用总体规划、城乡规划和专项规划、镜湖区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《关于镜湖区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划草案的报告》、《镜湖区第十七届人民代表大会第一次会议关于镜湖区2016年经济计划执行情况和2017年经济计划的决议》、《镜政秘(2017)59号文件》、《芜政办秘(2017)39号文件》等证据材料，均显示的是“胜利渠二期”项目属上述文件显示的棚户区改造计划之内，该“胜利渠二期”项目征收范围亦明确规定为“东至团结三村、西至团结四村、南至赭山中路、北至保兴垾”，而涉案征收项目位置为“东至自然巷、西至胜利渠水系、南至蔬菜公司宿舍围墙、北至赭山西路”，两者属不同位置，2017年划定的“胜利渠二期”棚改项目位于赭××及××以北，涉案项目位于赭××以南，相隔一条马路。

　　虽然被告答辩称涉案项目系胜利渠二期项目的新增南片区，但本院认为征收范围一旦确定，非经法定程序不得肆意调整或扩大。《条例》第十六条第一款规定“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为;违反规定实施的，不予补偿。”该条虽然只规定了征收范围确定后被征收人的义务，但征收范围的确定应当产生双向羁束的效果，征收主体也应当尊重已经确定的征收范围。法律法规虽没有规定确需调整征收范围的应遵循何种程序，但正当程序原则是行政行为的基本原则，结合征收范围是根据建设项目立项批复、建设规划许可、国有土地使用权证明和建设工程许可所确定的范围进行划定，故而调整征收范围时，应由征收决定的作出主体对照上述文件充分论证后方可进行，否则允许行政机关随意调整征收范围，将会极大损害所涉片区的被征收户利益。

　　被告为证明涉案征收项目范围调整的合法性向法庭提交的芜湖市自然资源和规划局出具的调整红线图尚不能证明涉案项目符合征收范围调整的正当程序，不能证明涉案项目在上述文件载明的棚户区改造计划之内，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条有关被告举证证明其行政行为合法性的规定，尚达不到证明涉案棚改项目符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划、国民经济和社会发展规划和年度计划的证明目的，故不能认定该项目已纳入了镜湖区国民经济和社会发展年度规划和年度计划。

　　四、关于作出房屋征收决定前，征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用。根据《条例》第十二条第二款的规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，镜湖区政府提供的由芜湖市建设投资有限公司和镜湖区建设投资有限公司出具的《资信证明》，虽可证明涉案征收项目的征收补偿费用在本市市级棚改融资资金保障范围内，但费用数额不详，不够规范。

　　综上，镜湖区政府未能提供有效的证据证明涉案项目符合“四规划一计划”，其作出被诉房屋征收决定主要证据不足，程序违法，依法应当予以撤销。但因涉案项目确系棚户区改建，涉案地块存有较大安全隐患，决定予以征收符合社会公共利益的需要，如若判决撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，本院决定不予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项之规定，判决如下：

　　一审裁判结果

　　确认芜湖市镜湖区人民政府作出的《芜湖市镜湖区人民政府房屋征收决定》(2020年第5号)违法。

　　案件受理费50元，由被告芜湖市镜湖区人民政府负担。

　　如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。

　　审判人员

　　审判长汪万荣

　　审判员查鹏

　　人民陪审员吴永艳

　　二〇二〇年十一月十二日

　　法官助理胡小燕

　　书记员王慧

　　裁判附件

　　附：本案适用法律条款

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

　　(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;

　　(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

　　行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

　　(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;

　　(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的;

　　(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》

　　第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。

　　市、县级人民政府确定的房屋征收部门(以下称房屋征收部门)组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。

　　市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。

　　第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：

　　(一)国防和外交的需要;

　　(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;

　　(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;

　　(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;

　　(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;

　　(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

　　第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。

　　制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。

　　第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。

　　市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。

　　第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。

　　因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。

　　第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估;房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。

　　作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。

　　第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。

　　市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。

　　房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。