安徽高院：判决芜湖县政府房屋征收决定违法

　　安徽省高级人民法院

　　(2018)皖行终430号

　　案由:行政征收

　　争议焦点:

　　二审法院认为

　　一是芜湖县人民政府作出被诉房屋征收决定是否符合公共利益需要;

　　二是被诉房屋征收决定所涉建设活动是否符合相关规划和计划;

　　三是芜湖县人民政府作出被诉房屋征收决定是否符合法定程序。

　　案件概述

　　沙根兵因诉芜湖县人民政府房屋征收决定一案，不服安徽省芜湖市中级人民法院(2017)皖02行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法公开开庭审理了本案。上诉人沙根兵的委托代理人许文春、吴多多，被上诉人芜湖县人民政府的委托代理人崔晓明、徐作勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　当事人一审主张

　　沙根兵向一审法院诉称，位于芜湖县湾沚镇××路××号房屋系原告所有，2017年3月被告对相关房屋进行征收，原告所有的房屋在征收范围内。被告未能说明原告的房屋在《芜湖市人民政府办公室关于分解下达2017年棚户区改造目标任务的通知》中注明的244户范围之内，因此此次征收存在超范围征收;被告未制定具体用地规划，不能证明其征收目的是社会公共利益，被告作出房屋征收决定未经县政府常务会议讨论，对征收补偿方案未进行论证并公布，因此被告征收程序违法。请求法院：一、撤销芜湖县人民政府作出的(2017)第1号《房屋征收决定》;二、本案诉讼费由被告承担。

　　一审法院查明

　　一审法院查明，2017年2月28日，芜湖县第十七届人民代表大会第一次会议第三次全体会议决定批准《关于芜湖县2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划(草案)的报告》，明确了沿河路区域等项目计划建成。2017年3月10日，芜湖县城乡规划建设委员会作出了沿河路区域改造项目符合城乡规划和专项规划的证明。2017年3月11日，芜湖县国土资源局作出了沿河路区域改造项目符合土地利用总体规划的证明。2017年3月22日，芜湖县建投公司将征收补偿款汇入芜湖县房屋征收办。2017年2月12日，芜湖县城乡规划建设委员会作出《芜湖县2017年度沿河路棚户区改造一期项目国有土地上房屋征收补偿方案(征求意见稿)》并在芜湖县人民政府网站及现场张贴公开，公示期满30日，未收到修改意见。2017年3月1日，芜湖县城乡规划建设委员会作出了《芜湖县2017年度棚户区改造及防洪治理房屋征收项目社会稳定风险评估报告》，并于当日向芜湖县人民政府报告《重大决策社会稳定评估备案表(芜湖县2017年度棚户区改造及防洪治理房屋征收项目)》(附《沿河路区域新横路两侧地块群众意愿调查汇总表》，表明98.9%被征收户同意征收)。2017年3月14日，芜湖县人民政府作出并在征收现场张贴公告《房屋征收决定》(〔2017〕第1号)及附件《屋征收红线图》和《芜湖县2017年度沿河路棚户区改造一期项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》，决定对芜湖县湾沚镇新横路两侧区域、一通巷两侧区域的用地红线内国有土地上房屋、构筑物及附属物实施征收，所涉地块国有土地使用权同时收回。原告的房屋位于湾沚镇沿河路4号，建筑面积110.09㎡，在本案旧城区改造的征收范围内。

　　一审法院认为

　　一审法院认为，一、被告芜湖县人民政府为加强旧城区改造，根据县人民代表大会常务委员会批准的国民经济和社会发展规划，芜湖县城乡规划建设委员会拟定征收补偿方案报县政府，并依法公开征求了意见，进行了社会稳定风险评估，在履行了上述相关程序后，作出的房屋征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《条例》。)相关规定。二、征收范围应当以征收红线图为准，不应当以户数为唯一衡量标准。综上，被告作出的《房屋征收决定》程序合法，原告的诉讼理由缺乏事实和法律依据，该院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告沙根兵的诉讼请求。

　　上诉人主张

　　沙根兵上诉称，一、一审判决认定上诉人在本案征收范围内的房屋建筑面积为110.09平方米与事实不符，上诉人的房屋超过130平方米。二、一审判决对上诉人提交的除证据一以外全部予以否定，而对被上诉人提供的所有证据均予以认定，明显错误。(一)一审判决依据被上诉人提供的芜湖县城乡规划建设委员会、国土资源局、发展和改革委员会出具的《情况说明》及被上诉人提供的《关于芜湖县2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划草案的报告》即认定本案征收项目符合四规划一计划，缺乏事实根据。1.在没有其他证据与《情况说明》所说明的事实相互印证的情况下，一审判决就依据《情况说明》认定相关事实不符合行政诉讼证明标准。2.被上诉人提供的上述国民经济和社会发展草案报告内容与其于2017年3月27日在其政府网站上公布的报告内容不一致。具体体现在“二、2017年国民经济和社会发展预期目标与主要任务(四)统筹城乡发展，持续推进新型城市化专栏5城镇基础设施”部分，被上诉人提供的报告中增加了“具体范围为沿河路区域(新横路两侧区域地块和一通巷两侧区域地块、人武部宿舍及周边地块、城北城郊周边区域地块和南亚周边区域)”的内容。本案征收决定所确定的征收范围刚好在该增加内容所涉地块范围内。且被上诉人提供的该报告没有该县人大常委会的盖章确认，不符合证据的法定形式。3.被上诉人提供的芜湖县人民政府常务会议纪要(第71号)与上诉人提供的来源于芜湖县人民政府政府信息公开网的《县政府召开第71次常务会议》内容也不一致，上诉人提交的材料显示会议内容为六个议题，不包括本案棚户区改造项目，而被上诉人提交的材料显示会议内容为十个议题，包括本案棚户区改造项目。根据优势证据规则，上诉人提供的上述报告和会议纪要具有明显优势，依法应被采信。(二)一审判决对被上诉人提交的证据四、五、六进行认定并认定相关事实错误。1.被上诉人提供的三份关于项目资金的往来凭证显示的时间均在2017年3月14日之后，一审判决依据房屋征收决定作出后形成的证据认定其合法性明显违反了“先取证，后裁决”的基本原则。2.群众意见调查表系征收单方制作的电子打印材料，没有被调查人员签字，不符合证据的三性。3.被上诉人提供的证据六表明，征求意见稿公示的方式仅限于网上公示，该公示方式明显不合理、不合法，且未提供将征求意见的情况进行公示的证据，该组证据达不到证明依法公示并征求公众意见的证明目的。(三)被上诉人提供的关于征收决定公告的照片无法显示公告时间，该证据不能证明其已依法发布征收决定公告的事实，社会稳定风险评估报告显示的评估主体非被上诉人，一审判决对该两组证据的认定不合法。三、本案征收决定确定的征收范围远远超过芜湖市棚户区改造三年规划的范围，存在借棚户区名义超范围实施征收的违法情形，一审法院未依法对该情形进行审理，属事实不清。四、一审法院仅就本案被诉征收决定程序的合法性进行审查，违反了行政诉讼法关于人民法院对被诉行政行为合法性进行全面审查的规定，且仅依据行政行为程序合法认定行政行为合法并作出判决，明显没有事实和法律依据。五、本案征收项目未依法取得项目立项、规划许可，土地使用、施工许可等审批手续。综上，请求：一、撤销(2017)皖02行初56号行政判决;二、改判确认芜湖县人民政府作出的(2017)第1号《房屋征收决定》违法并予以撤销;三、本案一、二审诉讼费用均由被上诉人承担。

　　芜湖县人民政府答辩称，一、关于被征收房屋面积问题。被征收房屋面积实际上不影响征收决定的合法性，该问题是征收补偿决定需要解决的问题。二、关于各主管部门出具《情况说明》的效力问题。在征收前，对于征收项目是否符合“四规划一计划”只能由各专业主管部门进行审查，至于其审查的依据不是本案审查的范围。另外，各专业主管部门虽属于被征收人下辖的部门，但征收具体事务均由征收部门完成，和各专业部门系平行的行政机构。三、关于双方证据矛盾的问题。答辩人在一审中已作说明，即使按照沙根兵提供的年度计划，也有棚户区改造的内容。四、关于补偿安置资金问题。该部分答辩意见同一审的认定。五、关于征收补偿方案征求意见的方式问题。《条例》并没有规定公示的方式方法，实际上答辩人在现场也进行了张贴。同时，上诉人称“大多数人对本案征收补偿标准不服”毫无根据，目前本征收项目已完成绝大多数的签约，只有几户尚在诉讼中。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。

　　一审被告芜湖县人民政府向一审法院提举了以下证据：证据一、芜湖县城乡规划建设委员会、芜湖县国土资源局、芜湖县发展和改革委员会出具的《情况说明》，证明征收符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划;证据二、《关于芜湖县2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划草案的报告》及《芜湖县第十七届人民代表大会第一次会议关于芜湖县2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划的决议》和《芜湖县人民政府常务会议纪要》(〔2017〕第71号)，证明旧城区改建已纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划;证据三、《风险评估报告》，证明此次征收已作风险评估;证据四、安徽省行政事业单位资金往来结算票据、转账凭证，证明该项目资金已经准备充足;证据五、群众意愿调查汇总表，证明征收地块绝大部分住户同意征收;证据六、《芜湖县2017年度沿河路棚户区改造一期项目国有土地上房屋征收补偿安置方案(征求意见稿)》及公示截图、《情况说明》，证明补偿安置方案已经公开征询意见，公示期间内未收到修改意见;证据七、芜湖县人民政府《房屋征收决定》〔2017〕第1号、《房屋征收决定公告》和红线图及公告图片，证明征收行为程序上合法。

　　一审原告沙根兵向一审法院提供了以下证据：证据一、原告身份证及《房屋所有权证书》、《国有土地使用证》，证明原告主体适格;证据二、《芜湖县人民政府房屋征收决定》、《芜湖县人民政府房屋征收决定公告》、《房屋征收补偿安置方案》、《芜湖市人民政府办公室关于分解下达2017年棚户区改造目标任务的通知》、《县政府召开第71次常务会议》及2017年第1号《房屋征收决定》的网上公开信息，证明被告作出的(2017)第1号《房屋征收决定》违反法律、法规的相应规定，应予撤销;证据三、原告房屋照片复印件，证明原告房屋不属于棚户区，如果被告不能证明征收为了社会公共利益则属于违法征收;证据四、芜湖县2016年国民经济和社会发展计划执行情况与草案报告。证明被告提供的草案报告与其官网上公布的不一致，其中专栏5未列明具体征收范围，根据政府信息公开条例的规定，应以官网公布内容为准。

　　二审法院查明

　　以上证据均随案移送本院。芜湖县人民政府提举的《关于芜湖县2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划草案的报告》与该县政府网站上公开的报告内容不一致，芜湖县人民政府不能证明其提举的上述报告的真实性，该份证据不能达到其证明目的。故，一审判决对此予以认定错误，本院予以纠正。对一审判决认定的其他案件事实，本院予以确认。

　　二审法院认为

　　本院认为，根据一审判决、当事人的诉辩情况并结合对被诉房屋征收决定的全面审查，本案的争议焦点有三：一是芜湖县人民政府作出被诉房屋征收决定是否符合公共利益需要;二是被诉房屋征收决定所涉建设活动是否符合相关规划和计划;三是芜湖县人民政府作出被诉房屋征收决定是否符合法定程序。

　　关于芜湖县人民政府作出被诉房屋征收决定是否符合公共利益需要。根据《条例》第八条第(五)项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，属于符合公共利益需要的情形，可以作出房屋征收决定。本案中，被诉房屋征收决定系针对沿河路区域棚户区改造项目作出，芜湖县人民政府组织实施本次房屋征收行为，系为了改善城市环境和居民居住、生活、生产环境，符合公共利益需要。

　　关于芜湖县人民政府作出被诉房屋征收决定是否符合《条例》规定的相关规划和计划。根据《条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，芜湖县人民政府提举的三份《情况说明》显示，芜湖县国土资源局、芜湖县城乡规划建设委员会、芜湖县发展和改革委员会分别出具意见称涉案沿河路区域棚户区改造项目涉及的建设活动符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划、国民经济和社会发展规划。上述行政机关分别系主管相应规划工作的职能部门，其审查意见能证明沿河路区域棚户区改造项目符合相关规划要求。因上诉人对上述三部门出具的审查意见提出质疑，本院责令芜湖县人民政府提供了《芜湖县土地利用总体规划图》(2006-2020年)、《芜湖县县城总体规划》(2013-2023年)、《芜湖县城主城区控制性详细规划》、《芜湖县城道路网专业规划》(2011-2030)等材料，经核实，该材料与上述三部门审查意见并无出入，能佐证涉案征收项目符合相关规划要求。虽芜湖县人民政府提举的《关于芜湖县2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划草案的报告》显示，涉案棚户区改造项目纳入了该县2017年度国民经济和社会发展年度计划，但因该报告内容与其政府网站上公开的报告内容不一致，对此，芜湖县人民政府又未能提供合理、有效的说明。故，芜湖县人民政府提举的该份报告不具有证据的真实性，不能证明涉案棚户区改造项目纳入了该县国民经济和社会发展年度计划。

　　关于芜湖县人民政府作出被诉房屋征收决定是否符合法定程序。首先，芜湖县人民政府是否依法组织对征收补偿方案征求公众意见并公布征求意见和修改情况。根据《条例》第十条、第十一条第一款的规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，2017年2月12日，芜湖县城乡规划建设委员会作出《芜湖县2017年度沿河路棚户区改造一期项目国有土地上房屋征收补偿方案(征求意见稿)》并在该县政府网站及现场张贴公布，征求公众意见，公示期30日。因未收到修改意见故未公布征求意见和修改情况。该程序基本符合上述规定。其次，涉案征收项目是否经该县政府常务会议讨论决定。上诉人称芜湖县人民政府提供的常务会议纪要(第71号)涉及棚户区改造项目，但其在政府信息公开网上公布的《县政府召开第71号常务会议》上却无该项内容，芜湖县人民政府提供的会议纪要不应被采信。对此，本院庭后核查了该县政府第71次常务会议记录原本，该记录原本显示此次会议讨论了棚户区改造项目。同时，芜湖县人民政府书面说明政府信息公开内容与会议实际内容不一致，系考虑会议部分内容不宜主动公开，故经审查决定不主动公开，但相关当事人可依申请公开。其三，作出房屋征收决定前，征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用。根据《条例》第十二条第二款的规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，芜湖县人民政府提供的安徽省行政事业单位资金往来结算票据、转账凭证载明的时间虽在房屋征收决定作出后，但能证明涉案征收项目的征收补偿补费用已专户存储。且经二审庭审了解，涉案征收项目涉及近300户，仅5户未签订协议，对已签订协议的被征收人已通过提供房票、产权调换房屋、货币化等方式进行了补偿，证明涉案征收项目的补偿已经基本到位。

　　综上，芜湖县人民政府未能提供有效的证据证明涉案棚户区改造项目符合该县国民经济和社会发展年度计划，其作出被诉房屋征收决定的主要证据不足。故，被诉房屋征收决定依法应当予以撤销。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项的规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，涉案棚户区改造项目符合公共利益需要，同时，绝大多数被征收人均已签订征收补偿协议并在履行中，且涉案地块的被征收房屋基本已被拆除，如果撤销被诉房屋征收决定，将会给公共利益造成重大损失，亦会影响其他多数已搬迁被征收人的利益。故鉴于上述因素，被诉房屋征收决定依法应当予以确认违法。一审判决认定事实部分不清，适用法律错误，依法应予撤销。上诉人沙根兵的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项、第八十九条第一款第(二)项的规定，判决如下：

　　二审裁判结果

　　一、撤销安徽省芜湖市中级人民法院(2017)皖02行初56号行政判决;

　　二、确认芜湖县人民政府作出〔2017〕第1号《房屋征收决定》的行政行为违法。

　　一、二审案件受理费各50元，由被上诉人芜湖县人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判人员

　　审判长张志强

　　审判员王新林

　　审判员朱达远

　　二〇一八年六月八日

　　法官助理阮秀芳

　　书记员潘玉丹

　　裁判附件

　　附：本判决适用的相关法律依据

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第七十四条第一款行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

　　(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;

　　……

　　第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

　　……

　　(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;

　　……

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》

　　第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：

　　……

　　(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;

　　……

　　第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。

　　制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。

　　第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。

　　市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。

　　第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。

　　因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。

　　第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估;房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。

　　作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。