芜湖中院：判决撤销无为县政府补偿决定

　　安徽省芜湖市中级人民法院

　　(2019)皖02行初15号

　　案由：行政补偿

　　引用法条

　　《中华人民共和国行政许可法(2019修正)》第八条第二款

　　《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条

　　《中华人民共和国行政许可法(2019修正)》第十二条第二项

　　《中华人民共和国行政诉讼法(2017修正)》第七十条第一项

　　案件概述

　　原告肖尚义不服被告无为县人民政府作出的行政补偿决定，于2019年1月9日向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月15日立案受理后，于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月23日公开开庭审理了本案。原告肖尚义的委托代理人罗亚民、王林，被告无为县人民政府出庭负责人副县长唐曾胜及委托代理人沈小弟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　无为县人民政府于2018年12月3日作出《无为县人民政府关于对无为县广源古楼方解石矿实施关闭的行政补偿决定》(无政秘【2018】151号)，该决定以《无为县矿山关闭验收及补偿标准》(无整修办【2010】15号)为依据，决定向无为县广源矿业有限责任公司支付补偿款42.56万元，具体为：1、生产能力：6万吨，每万吨5000元，计3万元;2、建筑物：砖木结构406平米，每平米500元，奖励100元，计243600元;三、设备：绞车2台，7.6万元每台，计152000元。

　　当事人主张

　　原告诉称，无为县广源古楼石矿系肖尚义开办，为私营独资企业，2010年9月无为县制定《无为县矿山整治及生态修复工作实施办法》，2011年4月广源古楼方解石矿被列入无为县2011年关闭矿山任务名单。2011年6月该矿被关闭，采矿许可证等证照被注销。2013年3月11日县整修办向无为县人民政府提出采取“地下矿山”的补偿标准对广源古楼石矿进行补偿。2018年12月3日无为县政府作出《无为县人民政府关于对无为县广源古楼方解石矿实施关闭的行政补偿决定》，该补偿决定补偿对象错误，补偿对象应为原告，而非无为县广源矿业有限责任公司;补偿标准违背公平补偿原则，广源古楼方解石矿系“地下矿山”，该补偿决定的补偿标准是地上矿山。综上，请求确认无为县人民政府无政秘【2018】151号行政补偿决定违法并撤销，判令被告按生产规模每万吨80万元的地下矿山关闭补偿标准予以补偿，共计480万元，并承担相应的利息损失(以480万元为本金，按同期贷款基准利率自2011年6月计算至被告实际付款之日止)，判令被告承担本案全部诉讼费用。

　　原告为证明其诉讼主张向本院提交以下证据：证据一，原告身份证复印件一份，证明原告的诉讼主体适格。证据二，采矿许可证复印件一份，证明采矿证上明确广源古楼方解石矿属于“地下开采”矿产，被告按“地上矿山”补偿标准进行补偿违法。证据三，无为县人民政府无政秘【2018】151号补偿决定一份，证明原告是行政补偿相对人，而无为县人民政府无政秘【2018】151号行政补偿决定中行政补偿相对人错误，违反相关法律规定。证据四，无为县整修办【2011】20号文件一份、无为县整修办【2011】22号文件一份，证明原告所有的广源古楼方解石矿被无为县政府关闭，而无为县人民政府怠于补偿的事实。证据五，无为县整修办【2013】01号文件一份、无为县整治办【2013】01号文件一份，无为县整治办“答复”一份，证明：第一，无为县人民政府所作的行政补偿适用依据是“露天矿山”标准，而原告所有的广源古楼方解石矿属于“地下开采”型矿山，补偿决定有失公平，明显失当，应予撤销;第二，证明原告所有的广源古楼方解石矿应按照“地下开采”矿山的补偿标准进行补偿，按照每万吨80万的标准进行补偿，共计480万元;第三，上述文件规定地下矿产按照每万吨60-90万元标准进行关闭补偿，古楼方解石矿同属地下矿产，应适用同一标准，原告诉求符合文件规定。

　　原告申请本院调取的会议纪要不存在，无法调取。

　　被告辩称，一、原告肖尚义不是本案的适格原告，本案中被关闭的无为县严桥镇古楼方解石矿属于无为县广源矿业有限责任公司所有，并非肖尚义个人所有。根据工商登记信息，无为县广源矿业有限责任公司为两名自然人股东的有限责任公司，因此肖尚义以个人名义提起本案行政诉讼不符合法律规定;二、被告作出的行政补偿决定符合法律规定，被告作出的《无为县人民政府关于对无为县广源古楼方解石矿实施关闭的行政补偿决定》(无政秘【2018】151号)，该决定以《无为县矿山关闭验收及补偿标准》(无整修办【2010】15号)为依据，是合法的;三、无整修办【2013】01号、无整治办【2013】01号文件不能作为对原告的补偿依据，因这两个办公室系临时职能机构，其报告未获县政府批准;对原告的补偿不能适用无整【2011】129号文《关于深化煤矿整顿关闭工作的实施意见》，因原告系方解石矿，并非煤矿;请求驳回原告的诉讼请求。

　　被告为证明其诉讼主张向本院提交以下证据：证据一，被告的组织机构代码证，证明被告身份情况。证据二，无为县广源矿业有限公司工商登记信息网站截图，证明本案原告是广源公司的法定代表人，该公司的企业是有限责任公司，本案原告主体不适格;且该有限公司是2人合资的有限公司。证据三，无为县人民政府【2010】108号文件，原巢湖市巢整修办2010年3号文件，证明无为县矿山整治及生态修复工作实施方案是获得批准，无为县严桥镇古楼方解石矿列为保留矿山。证据四，无为县广源矿业有限责任公司无广矿【2011】06号文件，证明广源公司2011年4月12日向无为县矿山整治及生态修复工作指挥部下设办公室申请主动提前关闭无为县广源古楼方解石矿。证据五，无政【2011】109号，证明关于深化煤矿整顿关闭工作的实施意见，无为县广源古楼方解石矿不适用该意见。证据六，无整修办【2010】15号文件，证明本案作出的补偿标准符合文件规定。

　　经庭审质证，原告对被告提交的证据一不予质证;证据二、三真实性合法性无异议，关联性、证明目的有异议;证据四三性及证明目的均不予认可;证据五、证据六三性予以认可，证明目的不予认可。被告对原告提交的证据一、二、五证明目的不认可;证据三、四的三性均无异议。

　　本院对上述证据认证如下：原告提交的证据一、二、三、四的三性予以确认，证明目的予以认可;证据五三性予以认可，证明目的部分支持;被告提交的证据一、证据二、证据六证明目的均不予认可;证据三、四、五的三性予以综合确认，证明目的予以认可。

　　一审法院查明

　　经审理查明，无为县广源古楼方解石矿系原告肖尚义开办，生产规模为6万吨/年，经济类型为私营独资企业。2010年8月无为县委、县政府决定成立无为县整修办。该机构于当年9月制定了《无为县矿山整治及生态修复工作实施方案》，广源古楼方解石矿被列入保留矿山，11月16日，无为县整修办印发《无为县矿山关闭验收及补偿标准》，拟定露天矿山、破碎机、附属建筑物等的补偿及奖励标准，其中露天矿山补偿标准为按生产规模每万吨5000元。2011年4月12日，广源古楼方解石矿主动申请关闭，被列入无为县2011年关闭矿山任务名单。同年6月，该矿被关闭，采矿许可证等证照被注销。2011年11月22日，无为县严桥镇政府向无为县整修办请示对案涉矿山予以关闭验收并给予补偿，在11月21日的关闭资产核查登记表中载明该矿系井下矿山、产量、建筑物和绞车数量及补偿、奖励标准等。2013年3月11日，无为县整修办就广源古楼方解石矿关闭补偿标准向无为县政府报告，建议参照关闭煤矿的补偿标准，按100万元/万吨共计600万元的标准予以补偿，并退还采矿权价款3.5万元。2013年10月18日，无为县整治办就该矿山关闭补偿标准向无为县政府报告，同意参照无为县政府2011年《关于深化煤矿整顿关闭工作的时间意见》规定，按生产规模每万吨60-90万元之间确定补偿标准予以补偿，具体标准提请县政府研究决定。2018年12月3日无为县人民政府作出《无为县人民政府关于对无为县广源古楼方解石矿实施关闭的行政补偿决定》(无政秘【2018】151号)，该决定以《无为县矿山关闭验收及补偿标准》(无整修办【2010】15号)为依据，决定向无为县广源矿业有限责任公司支付补偿款42.56万元。原告肖尚义不服该行政补偿决定，遂成讼。

　　一审法院认为

　　本院认为，本案争议焦点有三：一是原告肖尚义是否为本案适格原告。被关停的无为县广源古楼方解石矿系原告肖尚义个人开办的私营独资企业，与无为县广源矿业有限责任公司没有直接的法律关系。私营独资企业不具有法人人格，其对外从事活动可以企业主的个人人格进行，本案中原告肖尚义作为企业经营者可以原告资格起诉，且有关肖尚义的原告主体资格业经本院生效判决所确认。故被告有关肖尚义非本案适格原告的抗辩理由不成立，其以无为县广源矿业有限责任公司为补偿对象所作出的补偿决定显属错误。

　　二是被告无为县人民政府作出的涉案行政补偿决定是否应予撤销。首先，无为县人民政府具有依法补偿的法定职责。依据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。原告肖尚义与无为县人民政府达成合意，一致同意关闭涉案矿山，后被告下辖职能部门注销其采矿许可证，故被告无为县人民政府理应依法给予原告肖尚义行政补偿。其次，涉案补偿决定的补偿标准不合理。涉案征收补偿决定，虽依据《无为县矿山关闭验收及补偿标准》进行补偿，但该标准规定的生产能力以5000元/万吨进行补偿，系针对地上矿也即露天矿。露天矿是从敞露的矿体上直接采掘矿石，其主要构筑工程为供电排水系统、排土场、剥采工程施工平台等。而本案中关停的广源方解石矿系地下矿，需从地下矿床中采出矿石，采矿需开凿由地表通往矿体的巷道，并建设凿岩、爆破、出矿、溜矿等系统，其建设、运营成本比露天矿高出许多，故以露天矿标准进行补偿显失公平，不具合理性。

　　三是原告诉请的80万元/万吨补偿标准是否应予支持。

　　原告要求按照生产能力80万元/万吨的标准进行补偿，依据是参照无为县人民政府2011年制定的《关于深化煤矿整顿关闭工作的事实意见》，但该意见系单独针对煤矿制定的补偿标准。煤矿是一种特殊的地下矿产，因其开采难度大、易发顶板事故、本身属可燃物、开采过程伴随瓦斯易爆炸等特征，煤矿的地下开采工程除需建设常规采煤系统外，还需建设通风排水、监测监控、压风自救等安全避险系统，其工程量一般比涉案的方解石矿复杂，建设、运营成本亦较高;但就补偿而言，二者之间尚难确定适当的折算比率。故原告要求参照被告同期作出的关闭地下煤矿补偿标准，以80万元/万吨予以补偿的意见，本院难以支持。但结合被告对争议补偿的处理情况，2011年无为县整治办有关同意参照无为县政府《关于深化煤矿整顿关闭工作的时间意见》规定，按生产规模每万吨60-90万元确定补偿标准并予补偿的意见，符合当时的实际情况，不失为解决本案行政争议的有效途径，双方仍可参考上述补偿标准协商解决行政补偿争议。

　　同时，依据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定，“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额;行政许可属于行政许可法第十二条第(二)项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”。对补偿数额的确定，在达到价值评估条件的前提下，被告亦可委托具有相应资质的评估机构对原告的实际损失进行系统评估，并结合关闭矿山当时的有关政策，一次性给予原告适当补偿。

　　综上，被告无为县人民政府作出的《无为县人民政府关于对无为县广源古楼方解石矿实施关闭的行政补偿决定》主要证据不足，应予撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项之规定，判决如下：

　　一审裁判结果

　　一、撤销被告无为县人民政府2018年12月3日作出的《无为县人民政府关于对无为县广源古楼方解石矿实施关闭的行政补偿决定》;

　　二、责令被告无为县人民政府于本判决生效之日起60日内依法重新作出行政补偿决定;

　　三、驳回原告肖尚义其他诉讼请求。

　　一审案件受理费50元，由被告无为县人民政府负担。

　　如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。

　　审判人员

　　审判长孙俊

　　人民陪审员王跃

　　人民陪审员刘荣霞

　　二〇一九年八月二日

　　法官助理胡小燕

　　书记员王慧

　　裁判附件

　　附：本案适用法律条款

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

　　(一)主要证据不足的;

　　(二)适用法律、法规错误的;

　　(三)违反法定程序的;

　　(四)超越职权的;

　　(五)滥用职权的;

　　(六)明显不当的。

　　《中华人民共和国行政许可法》

　　第八条公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。

　　行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

　　第十二条下列事项可以设定行政许可：

　　(一)直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项;

　　(二)有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项;

　　(三)提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项;

　　(四)直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项;

　　(五)企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项;

　　(六)法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。

　　《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》

　　第十五条法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额;行政许可属于行政许可法第十二条第(二)项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。