安徽高院：二审改判六安市区政府房屋征收决定违法

　　审理法院：安徽省高级人民法院

　　案由：(2019)皖行终374号

　　案由：行政征收

　　案件类型：行政二审

　　审理程序：二审

　　案件概述

　　上诉人朱兴和、李新德、崔海成、郑立好、李敏、马鑫、王秀文、殷光敏、赵忠东、江伟伟(以下简称朱兴和等十人)因诉六安市裕安区人民政府(以下简称裕安区政府)房屋征收决定一案，不服六安市中级人民法院(2018)皖15行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年3月29日公开开庭审理了本案。上诉人朱兴和、郑立好、马鑫、上诉人江伟伟的委托代理人江明海、上诉人朱兴和等十人共同委托代理人王自，被上诉人裕安区政府的委托代理人徐辉、崔景秀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　一审法院查明

　　一审法院审理查明，2017年12月20日，六安市四届人大常委会第三十次会议审议通过了《关于六安市2017年市本级政府投资项目计划执行情况和2018年政府投资项目计划(草案)的报告》。2018年1月8日，六安市第五届人民代表大会第一次会议通过《关于六安市2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划的决议》。此后，六安市人民政府印发六政秘(2018)28号《六安市人民政府关于印发2018年本级政府投资项目计划的通知》，涉案棚户区改造项目在该计划内。

　　2018年3月30日、4月3日、4月10日，六安市城乡规划局、六安市发展和改革委员会、六安市国土资源局(不动产登记局)先后出函，说明水洗绒厂周边城市棚户区改造项目符合城乡规划和专项规划、符合国民经济和社会发展规划和年度计划以及土地利用总体规划，并附六安市城市总体规划图(2008-2030)、六安市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要、六安市中心城区土地利用规划图(2006-2020)。

　　2018年4月25日，裕安区征管办作出裕征管办〔2018〕66号《关于公布水洗绒厂周边城市棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案(征求意见稿)》并在现场进行了张贴，在公示满30日后，裕安区征管办于6月7日作出裕征管办〔2018〕101号对征求意见及修改情况进行通告并张贴，同时一并张贴公告的还有涉案项目的征收范围图。同年5月14日，裕安区征管办向该区重大事项社会稳定风险评估工作领导小组报送涉案项目的社会稳定风险评估报告并获得批准同意;6月15日、8月23日，裕安区政府召开第17次、第22次常务会议，会议审议通过了水洗绒厂周边城市棚户区改造项目征收决定及补偿安置方案;9月14日，裕安区政府作出裕政〔2018〕73号《六安市裕安区人民政府关于对水洗绒厂周边城市棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》(附补偿安置方案)并公告。朱兴和等十人的房屋在被征收范围内。

　　一审法院认为

　　一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第(五)项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，属于符合公共利益需要的情形，可以作出房屋征收决定。本案中，被诉房屋征收决定系针对水洗绒厂棚户区改造项目作出，裕安区政府组织实施本次房屋征收行为，系为了加快中心城市基础设施建设，改善城市环境和居民居住、生活、生产环境，符合公共利益需要。

　　根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，六安市城乡规划局、六安市发展和改革委员会、六安市国土资源局(不动产登记局)分别出具意见称涉案棚户区改造项目涉及的建设活动符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划、国民经济和社会发展规划。上述行政机关分别系主管相应工作的职能部门，其审查意见能证明涉案棚户区改造项目符合相关要求。该院对该三部门随函附件六安市城市总体规划图(2008-2030)、六安市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要、六安市中心城区土地利用规划图(2006-2020)等材料进行了核实，该材料与上述三部门审查意见并无出入，能够证明涉案征收项目符合相关城乡、土地规划及国民经济和社会发展规划要求，且纳入了国民经济和社会发展年度计划。

　　根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条第一款的规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，2018年4月25日，裕安区征管办作出《关于公布水洗绒厂周边城市棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案(征求意见稿)》并在现场进行了张贴，征求公众意见，公示期30日，并在公示期满后及时将征求意见和修改情况进行了公布，符合上述规定。此后，裕安区政府召开政府常务会议，会议审议通过了涉案项目征收决定及补偿安置方案。

　　根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款的规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，裕安区政府提供了六安城市建设投资有限公司的《关于确认补偿安置费足额到位、专户存储、专款专用的函》，结合该项目属于市本级投资项目的客观实际，该函件能证明涉案征收项目的征收补偿补费用已专户存储。

　　一审法院裁判

　　综上，被诉征收决定符合公共利益需要，裕安区政府在作出该征收决定过程中，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定履行了相应的法定程序，程序合法。原告诉请确认被诉征收决定违法并予以撤销，缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回朱兴和等十人的诉讼请求。

　　上诉人主张

　　朱兴和等十人不服一审判决，提起上诉。其主要上诉理由为：1、涉案房屋所在区域不属于棚户区，更不属于危房，不具备征收的法定条件。被上诉人仅凭影像图，主观断定涉案房屋密度大、道路较为狭窄、基础设施不全，违背基本常识和客观事实。除影像图外，被上诉人并无其他证据证明涉案房屋属于需要征收的法定情形。被上诉人提交的社会稳定风险评估报告载明，征收范围属中心城区，交通方便，离学校较近等，可以证明涉案房屋具有较好的区位优势且交通便捷，居住条件较好。2、被上诉人不能说清涉案房屋征收之后，征收范围内的土地将来用于何种建设，故无法证明涉案征收的目的是为了加快中心城市基础设施建设，改善城市环境和居民居住、生活、生产环境。3、被上诉人提交的六安市城市建设投资有限公司的函件，并未附银行单据，不能证明涉案征收决定作出之前相关补偿费用已经“足额到位、专户存储、专款专用”。4、被上诉人仅提供相关职能部门出具的函、复函等，并未依法提供相关规划文件，不能证明涉案征收符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，也不能证明已经纳入该区国民经济和社会发展年度计划。5、被上诉人提交的证据材料复印件模糊不清且不完整，上诉人希望能拿到清晰的证据材料，但未能如愿。一审庭审中被上诉人亦未提交证据原件供法庭和上诉人核对。一审法院根据被上诉人提供的证据复印件作出判决，违反法定程序。一审判决认定事实不清，适用法律错误，违反法定程序。请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。

　　被上诉人裕安区政府答辩称，涉案项目属于棚户区改造项目，符合公共利益需要。2017年，六安市住房和城乡建设委员会统一组织编制了《六安市中心城区棚户区改造规划(2018-2020年)》，之后又制定了2018年度市本级棚户区改造计划，该计划已经六安市政府批准并报市人大审议通过，涉案棚户区改造项目在该计划之内。涉案项目位于六安市中心城区120平方公里范围内的集中成片住宅区，涉案社会稳定风险评估报告“征收范围属中心城区、交通方便，都离学校近”是对项目地理位置的描述，位于中心城区并不代表基础设施不落后，与其是棚户区并不矛盾。涉案地块基础设施落后，配套设施不齐全。对该地块房屋进行征收，改变原地块落后面貌，被征收人可选择在配套设施齐全的新建小区安家落户。六安市发展和改革委员会、城乡规划局、国土资源局分别是主管相应工作的职能部门，其出具的函具有法律效力，可以证明涉案征收符合“四规划一计划”。《六安市2018年市本级政府投资项目计划》《关于确认征收补偿费足额到位、专户存储、专款专用的函》中载明，涉案项目属于2018年安排市本级政府计划投资项目之一，计划投资27000万元。六安市城市建设投资有限公司出具的函件可以证明涉案征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用。另，从实际情况看，涉案项目绝大多数被征收人已签订协议，领取了补偿款，不存在影响被征收人获得补偿的情形。一审判决认定事实清楚，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。

　　一审原告朱兴和等十人向一审法院提交了以下证据：

　　1、原告身份证复印件(10份)各一份，证明原告的基本身份事项。

　　2、房产证、房屋所有权证、房地产权证复印件各一份，证明原告系被征收人等案件事实。

　　3、《六安市裕安区人民政府关于对水洗绒厂周边城市棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》(裕政〔2018〕73号)及《六安市裕安区人民政府关于水洗绒厂周边城市棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》(裕政秘〔2018〕253号)(含《六安市裕安区水洗绒厂周边城市棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》复印件一份)，证明被告于2018年9月14日作出的涉案行政行为违法，依法应予以撤销等案件情况。

　　一审被告裕安区政府向一审法院提交了以下证据和法律依据：

　　1、影像图，证明涉案房屋密度较大，道路较为狭窄，基础设施不健全，无消防设施，存在重大安全隐患，有碍城市景观，符合棚户区改造的条件。

　　2、六规地函[2018]4号、六安市城市总体规划(2008-2030)，证明涉案棚户区改造项目符合城乡规划和专项规划。

　　3、六国土资函〔2018〕52号、六安市中心城区土地利用规划图(2006-2020)(局部)，证明涉案棚户区改造项目符合土地利用总体规划。

　　4、六发改投资函〔2018〕91号、《六安市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、市人大常委审议《关于六安市2017年市本级政府投资项目计划执行情况和2018年政府投资项目计划(草案)的报告》的意见、《关于六安市2017年国民经济的社会发展计划执行情况与2018年计划的决议》、六安市人民政府关于印发2018年市本级政府投资项目计划的通知，证明涉案项目符合《六安市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》;经六安市五届人大一次会议审议，涉案项目被纳入2018年市本级政府投资项目计划符合2018年国民经济和社会发展年度计划。

　　5、《关于公布水洗绒厂周边城市棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案(征求意见稿)的通知》、《六安市裕安区人民政府关于水洗绒厂周边城市棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案征求意见及修改情况的通告》、涉案项目征收范围图、张贴照片，证明2018年4月25日裕安区征管办发布《水洗绒厂周边城市棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案(征求意见稿)》、征收范围图，并在拆迁现场张贴，征求意见期限自2018年4月25日起至5月24日止;被告及时公布了征求意见情况和根据公众意见修改的情况。

　　6、关于对《国华社区齐云东路以南周边地块棚户区改造、水洗绒厂周边地块棚户区改造两项目国有土地上房屋征收补偿方案》进行社会稳定风险评估的请示、《社会稳定风险请示的批复》，证明被告在征求决定前对涉案征收项目进行了社会稳定风险评估。

　　7、《关于确认补偿安置费足额到位、专户存储、专款专用的函》，证明六安城市建设投资有限公司负责筹集和支付涉案项目货币化补偿资金，作出征收决定前征收补偿费用以足额到位、专户存储、专款专用。

　　8、裕安区人民政府第十七次和二十二次常务会议纪要，证明涉案项目征收决定及其补偿方案已经过裕安区人民政府常务会议讨论通过。

　　9、六安市城乡规划委员会办公室第六号会议纪要，证明涉案项目被征收人产权调换安置地点为三里岗安置点，在征收公告之前该安置点的选址已经六安市城乡规划委员会同意。

　　10、裕政〔2018〕73号、《六安市裕安区人民政府关于对国华社区齐云路以南棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》《六安市裕安区水洗绒厂周边城市棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》《六安市裕安区2018年度国有土地上房屋征收搬迁补偿、补助费等标准》，证明征求意见期满后裕安区政府作出征收决定并发布公告，公告中载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼等事项;补偿安置方案内容合法。

　　11、网页打印五张，证明涉案项目征收决定、补偿方案等已按照法定程序予以张贴、公告。

　　12、法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《六安市城区国有土地上房屋征收补偿安置补偿规定(试行)》、《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》、《六安市人民政府办公室关于印发六安市本级棚户区界定标准的通知》。

　　二审法院查明

　　上述证据均已随案移送本院。本案审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。

　　二审法院认为

　　本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十二条的规定，征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划;作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。判断房屋征收决定是否符合相关规划，首先必须明确征收之后征收范围内将进行何种建设。本案中，根据被上诉人提交的相关证据及其在庭审中的陈述，对被征收人均不在涉案征收范围内安置，但其又未提供证据证明涉案房屋征收后征收范围内将进行何种建设，故无法判断该房屋征收是否符合相关规划。被上诉人虽提交了六安城市建设投资有限公司《关于确认补偿安置费足额到位、专户存储、专款专用的函》，但并未附具银行账户、具体金额等，亦无法判断补偿费用是否足额到位。一审判决仅根据相关主管部门出具的材料，即认定涉案房屋征收决定符合相关规划以及补偿费用已足额到位、专户存储，适用法律、法规不当。被上诉人裕安区政府作出的涉案房屋征收决定主要证据不足，依法应当撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项的规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。涉案征收涉及被征收人400余户，绝大多数已经达成补偿协议，部分房屋已经拆除，如果撤销该征收决定，可能会形成“烂尾工程”，不但造成国有资产极大浪费，影响城市整体形象，而且难以保障已经签订补偿协议的大部分被征收人的合法权益及时实现。鉴于撤销涉案征收决定将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故应确认违法。

　　综上，一审判决认定事实基本清楚，但适用法律、法规不当。上诉人朱兴和等十人的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第(一)项、第七十四条第(一)项、第八十九条第一款第(二)项的规定，判决如下：

　　二审裁判结果

　　一、撤销六安市中级人民法院(2018)皖15行初58号行政判决;

　　二、确认六安市裕安区人民政府作出的裕政〔2018〕73号《六安市裕安区人民政府关于对水洗绒厂周边城市棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》违法。

　　一、二审案件受理费各50元，由被上诉人六安市裕安区人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判人员

　　审判长张志强

　　审判员王新林

　　审判员钟祖凤

　　二〇一九年五月十三日

　　法官助理张高英

　　书记员潘玉丹

　　裁判附件

　　附：本判决适用的相关法律依据

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

　　(一)主要证据不足的;

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　　第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

　　(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;

　　……

　　第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

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　　(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。

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