合肥中院：一审判决巢湖市政府房屋征收决定违法

　　审理法院：安徽省合肥市中级人民法院

　　案号：(2018)皖01行初276号

　　案由：行政复议

　　案件类型：行政一审

　　审理程序：一审

　　案件概述

　　原告王枝华、汤道明、郁元元、翟进桂、夏清英、王振、刘玉梅、鲍仕菊、李刚、蒋业秀、叶正文、唐XX、王长珍、童慧琼(以下简称王枝华等人)因不服安徽省巢湖市人民政府(以下简称巢湖市政府)作出的房屋征收决定及合肥市人民政府(以下简称合肥市政府)作出的行政复议决定，于2018年9月7日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理后，于2018年9月11日向被告送达了应诉通知书和起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2018年12月11日公开开庭进行了审理。原告王枝华等人的诉讼代表人王枝华、汤道明、童慧琼，被告巢湖市政府委托代理人陈望舒，被告合肥市政府委托代理人许小梅到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

　　2018年4月19日，巢湖市政府作出巢政(2018)20号《巢湖市人民政府关于对卧牛山公园周边区域环境整治项目红线范围内房屋进行征收的决定》(以下简称《房屋征收决定》)，决定对卧牛山公园周边区域环境整治项目红线范围内房屋进行征收。决定明确征收部门为巢湖市房屋征收办公室，征收实施单位为巢湖市卧牛山街道办事处。该决定同时告知了提起行政复议和行政诉讼的权利期限，并将卧牛山公园周边区域环境整治项目房屋征收与补偿方案和卧牛山公园周边区域环境整治项目房屋征收红线作为附件。2018年8月24日，针对原告等人提起的行政复议申请，合肥市政府作出合复决(2018)132号行政复议决定书，维持了巢湖市政府作出的《房屋征收决定》。

　　当事人主张

　　原告王枝华等人诉称：2018年4月19日，巢湖市政府作出了《房屋征收决定》。原告认为，《房屋征收决定》主要证据不足，违反法定程序，适用法律法规错误，侵犯了原告的合法权益。合肥市政府作出维持《房屋征收决定》的复议决定明显错误。请求：一、确认巢湖市政府作出的《房屋征收决定》违法并予以撤销;二、撤销合肥市政府作出的行政复议决定书。

　　原告向本院提供了以下证据：1、原告身份证;2、《房屋征收决定》;3、合肥市政府合复决(2018)132号《行政复议决定书》。

　　被告巢湖市政府辩称：巢湖市政府作出《房屋征收决定》符合公共利益需要，且征收前置程序合法、有效。一、涉案项目的实施符合改善周边环境和居民生活条件的公共利益需要。二、巢湖市政府作出的《房屋征收决定》符合征收补偿条例的规定，前置程序完全合法。三、撤销《房屋征收决定》不符合行政复议、诉讼的社会效果要求。四、原告在诉状中提到的《房屋征收决定》没有与之相符的规划等问题不能成立。请求驳回原告的诉讼请求。

　　巢湖市政府向本院提供了以下证据：1、《巢湖市房屋征收拟决定意向书》;2、项目红线图;3、2017年12月22日巢湖市政府《政府工作报告》;4、《关于巢湖市2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划草案的报告》;5、《关于请求批准卧牛山公园周边区域环境整治项目立项的报告》;6、巢发改投字(2017)713号《巢湖市发展改革委关于同意卧牛山公园周边区域环境整治项目立项的批复》;7、巢湖市政府第15期《常务会议纪要》;8、《巢湖市中心城区土地利用总体规划图(2006-2020)》;9、《关于卧牛山公园周边区域环境整治项目符合总体规划的证明》;10、《卧牛山公园周边区域环境整治项目房屋征收补偿安置资金证明》;11、《卧牛山公园周边区域环境整治项目房屋征收与补偿方案(征求意见稿)》及公示图片;12、《论证会签到表》;13、《关于给予卧牛山公园周边区域环境整治社会稳定风险评估报告备案的申请》《关于卧牛山公园周边区域环境整治房屋征收项目<社会稳定风险评估报告书>备案证明》;14、《房屋征收决定》(包括征收与补偿方案)、《房屋征收指南》及公示图片;15、国土收(2018)2号《巢湖市国土资源局国有建设用地使用权收回公告》及公示图片;16、《选择房地产评估机构征询意见表》，《征询意见表》汇总，《选择房地产价格评估机构公告》;17、《申请》《抽签确定房地产评估机构笔录》《签到表》《选定评估机构公告》及图片;18、《项目进度周报表》《项目进度日报表》。

　　被告市政府辩称：市政府作出行政复议决定书程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。

　　市政府向本院提供了以下证据：1、行政复议申请书及相关材料，证明原告向合肥市政府提起行政复议。2、合复答(2018)132号提出答复通知书及送达回证，证明合肥市政府于收到复议申请之日起七日内，将申请书副本发送巢湖市政府，要求其自收到申请书副本之日起十日内提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。3、行政复议答复书，证明巢湖市政府自收到之日起十日内提出了书面答复，并提交了证据、依据和其他有关材料。4、合复延(2018)132号决定延期通知书及送达回证，证明行政复议决定延期至2018年9月3日前作出。5、合复决(2018)132号行政复议决定书及送达回证，证明合肥市人民政府及时作出复议决定并送达。

　　经庭审质证，原告对巢湖市政府的证据1真实性没有异议，但对合法性和关联性不认可。2016年12月20日卧牛山公园周边环境整治项目没有立项和审批，发文主体是巢湖市房屋征收办公室，而不是被告巢湖市政府。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，这个文件是无效文件。对证据2真实性没有异议，红线图恰恰证明该地段是旧城区商业设施改造，而不是卧牛山公园整治。对证据3、4的真实性、合法性没有异议，对关联性不予认可，这两份报告无法证明巢湖市政府行为合法。对证据5、6的关联性、合法性、真实性均不认可。无论是立项报告还是批复报告的总投资数额，指的是工程投资款，并不是房屋补偿款，立项报告不是(2017)210号项目的报告。对证据7真实性没有异议，但对合法性、关联性不予认可。2017年12月12日并不存在环境整治项目，会议纪要第十一项要求通过补偿方案，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关征求意见的规定。对证据8、9的真实性、合法性、关联性都不予认可。根据规定，确需征收房屋的，需要符合四个规划，而不仅仅是一张图、一句话能够表达的。对证据10真实性、合法性、关联性都不予认可。该证据只能说明巢湖市城投公司在农行有一个账户，与巢湖市政府无关;也无法证明该户上具体存有多少资金，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。对证据11的真实性、合法性、关联性都不予认可，巢湖市房屋征收办公室不是法定征收主体，只有巢湖市政府有对外公布的资格。对证据12的真实性、合法性、关联性都不予认可，巢湖市政府违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，没有将论证结果向公众进行公布，而是直接作出结果。对证据13真实性没有异议，对合法性、关联性不认可。巢湖市政府的一系列违法行为侵害了原告合法财产，激起了群众不满，群众多次提起信访，是高风险状态。对证据14认为原告状告被告巢湖市政府的目的，就是为了证明征收决定是违法作出的。对证据15真实性没有异议，但对合法性、关联性不认可。对证据16、17真实性没有异议，对合法性、关联性不认可。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定，评估机构由被征收人协商选定，2018年4月19日前，小区居民并不是被征收人，而是普通公民。对证据18真实性、合法性、关联性均有异议。

　　合肥市政府对巢湖市政府的证据没有异议。

　　原告对合肥市政府的证据1、2、3、4没有异议。对证据5真实性没有异议，对合法性不认可。

　　巢湖市政府对合肥市政府的证据没有异议。

　　巢湖市政府、合肥市政府对原告的证据没有异议。

　　一审法院认为

　　本院认为，巢湖市政府的证据1是房屋征收部门在涉案的房屋征收决定做出前进行的准备行为，符合证据关联性、合法性、真实性的要求，应予认定。证据2、3、4符合证据真实性、合法性、关联性的要求，可以证明征收决定所所确定的征收范围内房屋，巢湖市政府将其纳入征收改造范围，应予认定。证据5、6是证明涉案项目进行立项的相关证据，符合证据关联性、合法性、真实性的要求，应予认定，原告的异议不能成立。证据7是巢湖市政府常务会议讨论决定对涉案地块进行征收的证据，符合国有土地上房屋征收与补偿条例第十二条的规定，应予认定。证据8、9是国土、规划部门出具的关于涉案项目符合土地利用规划、城乡规划的证据，符合证据关联性、合法性、真实性的要求，应予认定，原告对该证据的异议不能成立。证据10是巢湖市城镇建设投资有限公司出具的房屋征收补偿安置资金证明，并不是银行出具的存款证明。该证明并不能起到证明巢湖市政府在作出房屋征收决定前，已做到征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用的证明目的。证据11、12、13是巢湖市政府根据国有土地上房屋征收与补偿条例的要求，在征收决定作出前进行了对征收与补偿安置方案征求意见、社会稳定风险评估的证据，符合证据关联性、合法性、真实性的要求，应予认定。证据14中的房屋征收决定是本案被诉行政行为。房屋征收指南、征收与补偿方案及公示图片具有证据的关联性、合法性、真实性，应予认定。证据15是房屋征收决定作出后形成的证据，与房屋征收决定是否合法没有关联性，不予认定。证据16、17是巢湖市政府在房屋征收决定前，选择评估机构的相关证据，应予认定。证据18与本案无关联性，不予认定。

　　合肥市政府以及原告的证据均符合证据真实性、合法性、关联性的要求，应予认定。

　　经审理查明：2016年12月20日，巢湖市房屋征收办公室经巢湖市政府同意，作出了巢房征(2016)56号《巢湖市房屋征收拟决定意向书》，拟决定对卧牛山公园周边区域环境整治项目红线范围内房屋实施征收，征收范围具体以市规划局出具的房屋征收红线图为准。卧牛山街道办事处受委托组织对拟征收范围内的房屋进行调查摸底登记等前期工作。2017年3月2日，巢湖市规划局作出了房屋征收红线图，原告的房屋位于规划红线范围内。2017年3月16日，巢湖市房屋征收办公室作出《卧牛山公园周边区域环境整治项目房屋征收与补偿方案(征求意见稿)》并在征收现场发布了公开征求意见的公告。2017年9月7日，巢湖市房屋征收办公室组织卧牛山街道办事处、北大街社居委、巢湖市规划局、巢湖市国土局等相关单位对《卧牛山公园周边区域环境整治项目房屋征收与补偿方案进行了论证。2017年12月22日，在巢湖市第九届人民代表大会第二次会议上，巢湖市政府将包括涉案地块在内的55个地块纳入征收改造范围。2017年12月24日，巢湖市政府召开第15次常务会议，同意对卧牛山公园周边区域环境整治项目实施土地征收，并通过了《卧牛山公园周边区域环境整治项目房屋征收与补偿方案》。2017年12月28日，巢湖市发改委作出了巢发改投字(2017)713号《巢湖市发展改革委关于同意卧牛山公园周边区域环境整治项目立项的批复》，原则同意卧牛山公园周边区域环境整治项目建设，项目建设地址位于巢湖市卧牛山公园东侧区域。2018年3月12日，卧牛山街道办事处向巢湖市维护稳定工作领导小组办公室递交了《关于给予卧牛山公园周边区域环境整治社会稳定风险评估报告备案的申请》。同日，巢湖市维护稳定工作领导小组办公室做出了《关于卧牛山公园周边区域环境整治房屋征收项目<社会稳定风险评估报告书>备案证明》。2018年4月19日，巢湖市政府作出《房屋征收决定》并进行了张贴公示。

　　另查明，卧牛山公园周边区域环境整治项目符合巢湖市中心城区土地利用总体规划和巢湖市城市总体规划。2018年3月16日，巢湖市城镇建设投资有限公司向巢湖市房屋征收办公室出具“卧牛山公园周边区域环境整治项目房屋征收补偿安置资金证明”，明确卧牛山公园周边区域环境整治项目房屋征收费用由我公司支付，评估金额为人民币135000000元，按120%准备，共计162000000元。补偿资金开户行为银行(农行)巢湖支行。

　　2018年6月1日，原告向被告合肥市政府提出行政复议申请。2018年8月2日，合肥市政府作出合复延(2018)132号决定延期通知书，将复议决定延期至2018年9月3日前作出。2018年8月24日，合肥市政府作出合复决(2018)132号行政复议决定书，维持了巢湖市政府作出的房屋征收决定。

　　本院认为：1、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，巢湖市政府作为市、县级人民政府，有权在其行政区域内作出房屋征收决定。2、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第(五)项的规定，巢湖市政府根据对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，有权作出房屋征收决定。3、本案中，巢湖市政府提供的证据3—6、8、9相互印证，证明其作出的房屋征收决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款关于应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划以及旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划等规划的要求。4、巢湖市政府提供的证据11、12，只能证明其在作出房屋征收决定时，履行了拟定征收补偿方案并予以公告，征求公众意见以及对征收补偿方案进行论证的程序，但不能证明其履行了将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布以及是否应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案的义务，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条的要求，程序不合法。5、巢湖市政府提供的证据7、13，能够证明巢湖市政府履行了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款要求的进行社会稳定风险评估并经政府常务会议讨论决定的义务。6、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款的要求，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，巢湖市政府提供的证据10，即巢湖市城镇建设投资有限公司出具的房屋征收补偿安置资金证明，无法达到征收补偿费用已做到足额到位、专户存储、专款专用的证明目的。7、关于依法选定房地产价格评估机构问题，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款的规定，该行为是房屋征收决定作出后安置补偿阶段发生的行为，对巢湖市政府作出房屋征收决定的合法性不产生影响。综上，作出的房屋征收决定，证据不足，程序违法。由于本案中巢湖市政府是基于公共利益需要作出房屋征收决定，撤销该房屋征收决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故依法不予撤销。合肥市政府作出维持《房屋征收决定》的复议决定明显不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款(一)项、第七十六条之规定，判决如下：

　　一审裁判结果

　　一、撤销合肥市政府作出的合复决(2018)132号行政复议决定书;

　　二、确认巢湖市政府作出的巢政(2018)20号《巢湖市人民政府关于对卧牛山公园周边区域环境整治项目红线范围内房屋进行征收的决定》行为违法;

　　三、责令巢湖市政府于本判决生效后60日对本判决确定存在的违法问题采取补救措施。

　　案件受理费50元由巢湖市政府负担。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。

　　审判人员

　　审判长黄成

　　审判员应道荣

　　审判员李进学

　　二〇一九年二月二十日

　　书记员胡健

　　裁判附件

　　附：附本案相关法律条款：

　　一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》

　　第四条第一款、第二款：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。

　　市、县级人民政府确定的房屋征收部门(以下称房屋征收部门)组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。

　　第八条：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;……

　　第九条第一款：依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。

　　第十条：房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。

　　市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。

　　第十一条第一款：市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。

　　第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估;房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。

　　作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。

　　二、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

　　(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;

　　(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

　　行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

　　(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;

　　(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的;

　　(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。

　　第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。