安徽高院：撤销庐阳区政府补偿决定行政判决书

　　审理法院：安徽省高级人民法院

　　案号：(2020)皖行终537号

　　案由：其他行政行为

　　案件类型：行政二审

　　引用法条：共4条引用

　　《中华人民共和国行政诉讼法(2017修正)》第六十九条

　　《中华人民共和国土地管理法(2019修正)》第四十七条

　　《中华人民共和国行政诉讼法(2017修正)》第七十条第二项

　　《中华人民共和国行政诉讼法(2017修正)》第八十九条第一款第二项

　　争议焦点:二审法院认为

　　被诉补偿决定是否公平合法。
       裁判要旨：
       庐阳区政府被诉补偿决定仅对涉案1338.6平方米的厂房给予残值收购，补偿标准依据不足，有违公平合理原则，且遗漏应予补偿的项目，故依法应予以撤销。厂房用地及建设手续虽不齐全，但通过两手受让方式取得案涉厂房及附属物所有权。其第一手转让人建设时得到部分机关认可并取得了一定的批准手续，虽然相关批准手续不够完善，但案涉厂房已经建成并实际经营使用多年，期间并无法定职权机关认定该厂房系违法建设并作出相应处理决定。在此情形下，该厂房及附属物的物权应当得到一定地尊重和保护。

　　案件概述

　　上诉人合肥金大宝床具有限公司(以下简称金大宝公司)因诉合肥市庐阳区人民政府(以下简称庐阳区政府)行政补偿一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2019)皖01行初183号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年6月9日公开开庭审理了本案。上诉人金大宝公司的法定代表人吴增荣及委托代理人苏黎明、石磊，被上诉人庐阳区政府副区长彭加林及委托代理人韦红章、孙绪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　当事人一审主张

　　金大宝公司向一审法院起诉称，2006年5月18日，合肥融鑫金属材料有限公司新建铸钢厂项目经合肥市庐阳区发展计划委员会立项批准建设，并通过合肥市庐阳区大杨镇人民政府(以下简称大杨镇政府)环保审核。2007年11月，合肥融鑫金属材料有限公司将厂房、附属物转让给合肥湖光科贸有限公司。2009年11月，合肥湖光科贸有限公司又将厂房、附属物转让给了原告，用于家具生产和销售。2014年3月7日，被告对董大水库保护区土地整治项目作出搬迁决定并发布搬迁公告，原告厂房处于土地整治范围内。大杨镇政府工作人员对金大宝公司房屋及附属物等进行了丈量登记，并就原告房屋建筑物、附属物、机器设备搬迁费、安置补偿项目委托安徽中信房地产土地资产价格评估有限公司进行评估，但存在遗漏。2016年4月6日，吴增荣在《董大水库保护区土地整治项目搬迁旧房移交验收单》上签字确认后，大杨镇政府组织人员将原告厂房、附属物等全部拆除。2018年8月13日，原告向合肥市中级人民法院起诉，要求被告履行补偿职责。2018年12月19日，合肥市中级人民法院作出判决，判决责令被告作出补偿决定。2019年5月13日，被告作出庐房补决[2019]第1号《合肥市庐阳区房屋搬迁补偿决定书》。原告认为被告作出的上述决定违法并侵犯了原告的合法权益，应予撤销。具体理由如下：一、涉案房屋原属于合肥融鑫金属材料有限公司，其新建铸钢厂项目系政府招商引资项目，经过合肥市庐阳区发展计划委员会立项批准，并通过大杨镇政府环保审核，为原告的合法财产，被告按照残值收购认定事实不清，缺乏法律依据。二、遗漏构筑物、附属物、机器设备搬迁、停产停业损失等法定赔偿项目。三、被告就涉案部分房屋建筑物、附属物、机器设备搬迁费等补偿项目委托评估公司进行评估，并将评估结果送达原告，依法应当按照评估结论确定。综上所述，被告作出的搬迁补偿决定认定事实不清，缺乏法律依据，遗漏法定赔偿项目，依法应确认违法并予以撤销。

　　庐阳区政府一审答辩称，一、2014年3月，合肥市庐阳区土地整治指挥办公室作出《董大水库保护区土地整治项目大杨镇部分村庄搬迁安置方案》(以下简称《安置方案》)和《董大水库保护区土地整治项目大杨镇部分村庄房屋补偿具体问题的处理方案》(以下简称《处理方案》)，并于2014年3月7日对上述区域公示，原告的厂房在上述土地整治范围内。2015年3月27日，董大水库保护区土地整治项目大杨镇村庄搬迁安置办公室对原告的厂房建筑进行了丈量登记。2016年4月6日，原告和安置办公室签订了旧房移交验收单，将厂房移交给安置办公室。之后，被告多次通知原告携带相关证件办理结算，但原告对补偿方案不满，一直未办理结算手续，未签订补偿的协议。被告依据《安置方案》、《处理方案》及人民法院生效判决作出房屋搬迁补偿决定书，不违反法律规定，未损害原告的合法权益。房屋搬迁补偿决定书中确定的残值收购金额内容适当、依据正确。《处理方案》第二条关于超出合法有效房屋面积的房屋处理规定，在规定期限内交拆的房屋拆迁给予残值收购，简易搭盖80元/平方米，砖瓦结构160元/平方米，砖混结构260元/平方米。被告对被征收厂房的构筑物、附属物进行丈量登记，并经双方确认，移交验收单中明确载明了拆迁面积包括砖混面积、砖木面积、彩钢面积等，登记的厂房无有效产权证书。因此依据《中华人民共和国土地管理法》和《处理方案》，参照合肥市规划局《查处违法建设有关问题几个解释》和《安置方案》，对原告登记厂房给予残值收购，累计结款534769.4元。二、原告的厂房是在集体土地上建造的无证厂房，《安置方案》、《处理方案》中不包括机器设备搬迁费用。三、原告的厂房位于合肥市庐阳区大杨镇董大水库保护区范围内，土地性质为集体土地，根据《土地管理法》的规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，因此原告要求停产停业损失没有法律依据。综上，原告的诉讼请求不能成立，应予驳回。

　　一审法院查明

　　一审法院审理查明，2006年5月，合肥融鑫金属材料有限公司新建铸钢厂项目经批准设立，位于五××路北侧××村境内。2007年11月，合肥融鑫金属材料有限公司将该厂房附属物转让给合肥湖光科贸有限公司，2009年11月，合肥湖光科贸有限公司又将该厂房附属物转让给了原告金大宝公司，用于经营家具生产和销售。

　　2012年4月，合肥市发展和改革委员会作出《关于庐阳区董铺水库、大房郢水库水资源保护区土地整治项目开展前期工作的函》，同意庐阳区政府开展董铺水库、大房郢水库水资源保护区土地整治前期工作。2014年3月，合肥市庐阳区土地整治指挥部办公室出台《安置方案》、《处理方案》并于2014年3月7日在上述区域公示。原告的厂房在上述土地整治范围内。2015年3月27日，董大水库保护区土地整治项目大杨镇村庄搬迁安置办公室对原告的厂房建筑进行了丈量登记。2016年4月6日，原告和安置办公室办理了旧房移交验收单，将案涉厂房移交给安置办公室。后由大杨镇十张村村委会委托村民组拆除。

　　2018年3月7日，大杨镇政府向原告邮寄《关于金大宝床具有限公司拆迁房屋补偿等相关事宜的函》，通知原告携带相关资料到大杨镇拆迁安置办公室办理拆迁房屋补偿相关手续。2018年6月5日，原告向被告提交《履行法定职责申请书》，请求被告庐阳区政府履行安置补偿法定职责，向原告金大宝公司支付房屋建筑物、构筑物、附属物、机器设备搬迁、停产停业损失等补偿费用。

　　2019年5月13日，被告庐阳区政府作出《合肥市庐阳区房屋搬迁补偿决定书》(庐房补决[2019]第1号)，庐阳区政府根据《中华人民共和国土地管理法》、合肥市人民政府《关于调整合肥市被征土地上青苗房屋及其它附着物补偿标准的通知》、《查处违法建设有关问题几点解释》，并根据房屋丈量登记表和实际情况，对原告登记房屋给予残值收购，其中砖混结构房屋1338.6平方米，收购标准为260元/平方米，砖瓦结构房屋150.5平方米，收购标准为160元/平方米，彩钢类房屋625.59平方米，收购标准为260元/平方米。累计结算得款534769.4元。

　　一审法院认为

　　一审法院认为，合肥市董大水库保护区范围内的土地整治项目是经过上级机关批准的环境保护项目，旨在提高水源质量、改善生态环境和居民生活水平。为此，被告庐阳区政府指定的实施单位制定了《安置方案》、《处理方案》，上述两个方案是土地整治范围内房屋搬迁补偿安置的主要依据。本案中，大杨镇范围内的搬迁均在农村集体土地上进行，上述方案主要从范围内的有效人口认定和合法房屋两个维度制定补偿安置规则。原告金大宝公司并非当地集体经济组织开办的企业，该公司的法定代表人亦非当地集体经济组织成员，其厂房系通过买卖的方式取得，该公司对其厂房及土地的使用均不能说明合法来源并取得合法使用证照，故庐阳区政府在作出补偿决定时，对该公司的无证照房屋进行残值收购并不违反《中华人民共和国土地管理法》等法律规定。原告公司的房屋在拆除之前进行丈量登记，被庐阳区政府根据其不同种类的房屋及面积，参照当时有效《合肥市被征收土地上房屋其他附着物及青苗补偿标准》作出补偿决定，认定事实清楚、适用法律并无不当。原告要求机器设备搬迁费及停产停业损失均无法律依据，其在本案中的诉讼请求不能成立。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告合肥金大宝床具有限公司的诉讼请求。

　　上诉人主张

　　金大宝公司上诉称，一、被上诉人已经就补偿委托评估机构作出评估结论，并将评估结论送达上诉人，上诉人才签署《旧房移交验收单》，被上诉人未依据评估结论及确定的评估方法对上诉人所有全部房屋及附属物、搬迁费、停产停业损失等作出补偿决定，一审法院对此未予审查，对上述事实未予查清。二、上诉人的涉案房屋并非违法建设，被上诉人按照残值收购没有任何法律依据。第一，《安置方案》、《处理方案》仅涉及对当地居民住房的安置补偿未涉及企业，上诉人为企业，因此，与本案不具有关联性。第二，是否属于违法建设，应当由城乡规划部门依法认定，至今没有任何行政机关对上诉人房屋作出过违法建设的认定。在行政机关没有作出行政决定前，司法机关不应主动对是否属于违法建设进行司法审查。否则，就是司法权代替行政权。最高人民法院具有大量类似案例，没有依法认定为违法建设的房屋应给予正常的安置补偿。实际上，大杨镇政府已经对上诉人房屋进行调查登记，并签订旧房移交验收单，没有认定上诉人房屋为违法建设。第三，《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》(国办发明电[2003]42号)、《最高人民法院关于依法妥善处理历史形成的产权案件工作实施意见》法发(2016)28号规定，对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全的房屋，应依据现行有关法律法规补办手续，并非作为违法建设处理。涉案房屋原属于合肥融鑫金属材料有限公司，其新建铸钢厂项目系政府招商引资项目，经过合肥市庐阳区发展计划委员会立项批准建设，并通过大杨镇政府环保审核，其形成具有一定的历史原因，不同于违法建设。上诉人为涉案房屋及附属物的所有权人，被上诉人作出搬迁公告，依法应当给予上诉人正常的安置补偿，而不是所谓的“残值收购”，被上诉人主张的“残值收购”没有任何法律依据。三、被上诉人作出的补偿决定遗漏了附属物、机器设备搬迁费、停产停业损失等补偿项目。上诉人作为企业，附属物、机器设备搬迁费、停产停业损失客观存在，也是法定的补偿项目，应当获得补偿。根据《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》的规定和合理补偿原则，对于设施搬迁费、停产停业损失应当给予补偿。四、被上诉人作出的补偿决定适用法律依据错误。第一，合政秘[2012]207号《合肥市人民政府关于调整合肥市被征土地上青苗房屋及其他附着物补偿标准的通知》、合政秘[2010]145号《关于公布合肥市被征收土地上房屋其他附着物及青苗补偿标准的通知》，不具有合法性。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。合肥市人民政府没有制定被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准的权力，其作出的补偿标准不具有合法性。该标准仅具有参照性，不具有强制适用的效力，双方达不成协议，应当进行评估。上诉人自2016年4月6日移交房屋，至今没有给予任何安置补偿，应按照现在的标准补偿。退一步说，被上诉人也没有按照上述文件的规定，给予上诉人补偿，而是按照所谓的“残值收购”给予补偿。第二，合肥市规划局的合规[2005]第57号《查处违法建设有关问题几点解释》为失效文件，不具有合法性。被上诉人适用废止的规定作出补偿决定，明显不合法，依法应当撤销。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，程序违法。请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。

　　庐阳区政府答辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律准确。一审法院经审理查明，被答辩人并非当地集体经济组织开办的企业，该公司法定代表人不是当地集体组织成员，其厂房及土地的使用均不能说明合法来源并取得合法使用证照，故答辩人对被答辩人的无证照房屋进行残值收购并不违反《中华人民共和国土地管理法》等法律规定。答辩人根据丈量登记结果，参照《合肥市被征收土地上房屋其他附着物及青苗补偿标准》作出补偿决定，认定事实清楚，适用法律正确。被答辩人关于机器设备搬迁费及停产停业损失的主张无法律依据。二、答辩人作出的涉案《房屋搬迁补偿决定书》，内容适当，依据正确，未损害被答辩人的合法权益。2015年3月27日，董大水库保护区土地整治项目大杨镇村庄搬迁安置办公室对被答辩人的厂房建筑进行了丈量登记。2016年4月6日，被答辩人和安置办公室办理了旧房移交验收单，将案涉厂房移交给安置办公室。答辩人对被征收厂房的建筑物、构筑物、附属物已依法进行了登记丈量，并有双方登记确认，《移交验收单》中明确载明了拆迁面积包括砖混面积、砖木面积、彩钢面积等，登记的厂房无任何有效产权证书。因此，依据《中华人民共和国土地管理法》和《处理方案》，参照合肥市规划局《查处违法建设有关问题几点解释》和《安置方案》，对被答辩人登记厂房给予残值补偿，累计结算得款534769.4元。综上，被答辩人上诉请求没有事实及法律依据，请求法院驳回被答辩人的上诉请求，维持原判。

　　一审原告金大宝公司向一审法院提交了下列主要证据：营业执照、合肥市庐阳区企业投资项目备案通知书、合肥市庐阳区大杨镇关于给予兴建厂房项目办理环保审核手续的报告、租地协议、转让协议、房屋丈量登记表、彩钢类房屋登记表、房屋移交验收单、评估汇总表、房屋建筑物征收估价结果明细表、附属物评估明细表、机器设备评估明细表、搬迁公告等，证明涉案厂房及附属物系原告合法财产，被告已经作出相应评估，被告负有补偿职责。

　　一审被告庐阳区政府向一审法院提交了下列主要证据：庐房补决[2019]第1号合肥市庐阳区房屋搬迁补偿决定书、(2017)皖行终420号行政判决书、董大水库保护区土地整治项目大杨镇房屋丈量登记表、大杨镇彩钢房屋登记表、董大水库保护区土地整治项目搬迁旧房移交验收单等，证明原告方厂房及建筑物已经丈量并登记造册，被告作出的补偿决定合法。

　　二审法院查明

　　上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院依法予以确认。

　　二审法院认为

　　本院认为，根据一审判决和双方当事人的诉辩情况，本案的争议焦点为被诉补偿决定是否公平合法。上诉人金大宝公司案涉厂房用地及建设手续虽不齐全，但其系通过两手受让方式取得案涉厂房及附属物所有权。其第一手转让人合肥融鑫金属材料有限公司铸钢厂项目建设时得到部分机关认可并取得了一定的批准手续，虽然相关批准手续不够完善，但案涉厂房已经建成并实际经营使用多年，期间并无法定职权机关认定该厂房系违法建设并作出相应处理决定。在此情形下，该厂房及附属物的物权应当得到一定地尊重和保护。因涉案厂房系生产用房，不同于普通住宅，故搬迁补偿事宜与该厂房所有权人是否为所在地集体经济组织成员没有必然联系，不应简单适用集体土地征收中对住宅的补偿办法及补偿标准，而应综合考虑案涉厂房及附属物建造成本、使用年限、搬迁时剩余价值、机械设备搬迁费用、停产停业损失等情况，结合案涉厂房的建设时间、当时的相关法律及政策规定、建设时取得的审批手续等实际情况，给予公平补偿。庐阳区政府被诉补偿决定仅对涉案1338.6平方米的厂房给予残值收购，补偿标准依据不足，有违公平合理原则，且遗漏应予补偿的项目，故依法应予以撤销。为实质性化解行政争议，庐阳区政府可在综合考虑上述实际情况的基础上，重新与金大宝公司协商补偿事宜，金大宝公司亦应认识到案涉厂房毕竟相关批准手续并不完善，与手续完备的合法建设在补偿范围、补偿标准方面理应有所差异，进而适当调整补偿期待，不再坚持部分不切实际、不合理的过高补偿要求。双方协商达不成一致的，庐阳区政府应当及时依法作出公平合理的补偿决定。

　　综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律、法规不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(二)项、第八十九条第一款第(二)项之规定，判决如下：

　　二审裁判结果

　　一、撤销安徽省合肥市中级人民法院(2019)皖01行初183号行政判决;

　　二、撤销合肥市庐阳区人民政府庐房补决[2019]第1号合肥市庐阳区房屋搬迁补偿决定;

　　三、由合肥市庐阳区人民政府于本判决生效之日起六十日内重新作出搬迁补偿决定。

　　一、二审案件受理费各50元，由被上诉人合肥市庐阳区人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判人员

　　审判长张志强

　　审判员陈默

　　审判员钟祖凤

　　二〇二〇年七月六日

　　法官助理张高英

　　书记员潘玉丹

　　裁判附件

　　附：本判决适用的相关法律依据

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

　　……

　　(二)适用法律、法规错误的;

　　……

　　第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

　　……

　　(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;