（2020年）确认巢湖市人民政府对申请人涉案承包地强制清表行为违法

　　合肥市人民政府行政复议决定书

　　合复决〔2020〕343号

　　复议请求：申请人认为巢湖市人民政府和黄麓镇人民政府共同组织人员强制推平了申请人土地、毁坏了申请人果树，向本机关申请行政复议，请求确认该行为违法。本机关依法受理，现已审理终结。

　　申请人称：申请人戴××为安徽省巢湖市黄麓镇路张村委会大戴村集体经济组织成员，在该村承包亩土地，从事果树种植。2020年9月3日，委托人的承包地的果树被巢湖市人民政府、黄麓镇人民政府等组织人员强制推倒，财产权利受到严重侵犯。申请人认为此次强制推平的行为实体、程序皆违法，理由包括但不限于如下几点：一、被申请人系强拆行为的实施主体，系本案适格被申请人。依据巢湖市人民政府2020年6月19日作出的《巢湖市人民政府土地征收启动公告》得知，征收涉及的集体经济组织有黄麓镇桐荫居委会大戴居民小组，征收范围为黄麓镇境内，东至黄师路、南至华地置业、西至黄麓大道、北至观湖苑。申请人土地在此次征收范围内。征收工作启动后，由黄麓镇人民政府负责具体的征收实施工作，黄麓镇人民政府曾组织镇政府征收指挥部、居委会等工作人员对申请人的田亩面积进行调查确认。强推发生的当日，申请人通过手机进行报警，警方到达现场后传唤桐荫居委会工作人员，居委会工作人员承认政府强推事实，并向警方解释是“在推平其他农户土地时，误推了申请人土地”依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十五条规定，“征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”根据上述规定，在集体土地征收过程中，国家是征收土地的唯一主体并有交由县级以上人民政府代表国家具体行使征收集体土地的权力，其他任何单位和个人都无权征收土地，集体土地征收的整个过程均系行政权力行使的过程。除非县级以上地方人民政府能举证证明地上附着物确系由其他主体实施清除或其不参与征地组织实施工作，否则应首先推定系征收实施主体组织实施或者委托实施。申请人的耕地位于征收范围内，基于政府及其职能部门对于征收、强制推平的法定职权，强制推平耕地首先应推定为行政强制行为。申请人果树在被强制推平前没有收到任何法律文书，强制推平后无任何主体承担强制推平的责任，申请人后又于2020年10月18日向巢湖市公安局及黄麓镇派出所分别邮寄《报案材料》，也并未得到任何有关调查结果的回复。考虑到发布征收公告的的行政机关，以及相关公告、通知中确定的具体实施机关，具有对被征收土地的征收、补偿职责，均有可能实施强制推平行为。申请人根据2020年6月19日巢湖市人民政府作出的《巢湖市人民政府土地征收启动公告》、相关征收实施单位的征收工作，初步认定被申请人实施了强制推平行为。二、缺少法定前置程序-行政决定程序。在此次行政强制行为发生前，申请人不仅未向当事人送达法定形式的书面催告，更未依照法律规定作出行政决定、告知履行期，侵犯了申请人的知情权、申辩权，程序上严重违反《中华人民共和国行政强制法》第三十四条和第三十五条的规定。三、申请人所有的果树在被征收前，申请人并不存在失联的情况，未被送达法定形式的催告书、行政强制执行决定书，程序上违法;而退一万步讲，申请人在前期并未收到催告书、未被告知事由和履行期的情况下，根本不符合强制执行决定书的作出条件，相关政府部门后续实施行政强制行为在实体上也没有法律依据。不仅如此，在后续强制行为实施的过程中，被申请人亦未按照《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，履行出示执法身份证件、通知申请人的法定代表人或者其他负责人到场、告知申请人采取行政强制措施的理由依据以及享有的权利和救济措施、未听取申请人陈述申辩、未制作现场笔录等程序要求，强制行为不公平、不透明。此中严重的程序违法使申请人的知情权、申辩权和救济权受损，进而导致实体上申请人的财产权受到强制行为的严重侵害。四、被申请人黄麓镇人民政府无权实施强制行为。就《中华人民共和国土地管理法》规定而言，对土地的征收和地上建筑物的相关处罚、强制工作，只有县级以上政府、土地行政主管部门、规划部门等机关有权实施，被申请人黄麓镇人民政府作为县级政府的下级政府部门，无权实施此次行政强制行为，实体违法。综上所述，被申请人共同实施行政强制行为，实体、程序皆违法，为保护自己的合法权益，现依据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，向贵府提起行政复议，请求对申请人的主张予以支持。

　　巢湖市人民政府书面答复称：依据《中华人民共和国行政复议实施条例》第六十一条的规定，行政复议的被申请人应当是作出该具体行政行为的行政机关，答复人并非作出该行政行为的行政机关。被答复人称依据相关法律、法规推定答复人为委托征收单位，属于适用法律错误，不应予以支持。一、被答复人所称的征收房屋尚处土地征收启动公告阶段，公告上明确写明“由市土地储备中心联合房屋征收办公室组织市人力资源和社会保障部门、黄麓镇”对拟征收土地的权属、面积等进行调查确认，另被答复人在复议申请书中亦写明实施工作的具体实施单位，这足以证明被答复人知晓该地调查确认的组织实施部门和具体征收实施单位，因此被答复人称答复人为委托实施单位无法律依据和事实依据。二、被答复人称“在集体土地征收过程中，县级以上政府有权代表国家具体行使征收集体土地的权利”，便推定答复人为复议被申请人，实属无理推定。征收中有多个环节，强制征收的主体不必然等同于征收主体。在具体案件中，应当依据相关规定和职权法定原则，结合案情确定适格被告，只有存在合法证据能够证明相关行为由县级以上人民政府所实施的情况下方可将其列入复议被申请人或诉讼被告，而非如被答复人所称的有权单位必然是被复议主体。三、如上所说，本案的行政复议机关不应为上一级地方政府。被答复人在明知实施单位的前提下，仍将答复人列为行政复议被申请人属于规避管辖及滥用复议权的体现，复议机关不应予以支持。综上，请求复议机关依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款之规定，驳回申请人的复议请求。

　　黄麓镇人民政府书面答复称：一、被申请人黄麓镇人民政府没有实施申请人戴冬平《行政复议申请书》所述的行政强制行为(强制推平申请人土地、毁坏申请人果树的行为)。具体事实是：申请人所述的土地位于巢湖市黄麓镇长源安置点及其周边地块建设项目范围，巢湖市人民政府于2020年4月28日发出巢征启告字[2020]4号,由黄麓镇人民政府具体组织实施征收,已征收土地的清表工作由桐荫居委会组织实施清表作业,桐荫居委会与巢湖市水利建设有限公司签订黄麓镇长源安置点及其周边地块建设项目土地清表工程合同,由巢湖市水利建设有限公司负责清表作业。至2020年8月底，黄麓镇人民政府已与项目范围内大部分被征收农户签署《集体土地征收补偿协议书》，已签农户也已同意清表。2020年9月3日，巢湖市水利建设有限公司实施清表作业，现场施工人员在没有完全弄清土地界限情况下，误将申请人戴冬平的部分载有果树的土地推平，申请人也向当地公安机关报警，案件正在调查处理之中。综上所述，黄麓镇人民政府没有实施相应的具体行政行为，系施工单位误推行为。二、由于被申请人黄麓镇人民政府没有实施申请人所述的具体行政行为，所以不存在该具体行政行为违法等合法性问题。

　　经审理查明：巢湖市人民政府2020年6月19日作出巢征启告字[2020]72号《巢湖市人民政府土地征收启动公告》，拟对黄麓镇境内，东至黄师路、南至华地置业、西至黄麓大道、北至观湖苑的集体所有土地实施征收,用于交通运输建设。申请人土地位于征收范围内。2020年9月3日，涉案土地被强制清表，地上果树被强制推倒。被申请人巢湖市人民政府和黄麓镇人民政府均否认实施该行为。

　　本机关认为：一、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”就案涉集体土地征收工作，巢湖市人民政府是组织实施的责任主体，巢征启告字[2020]72号《巢湖市人民政府土地征收启动公告》亦证明案涉集体土地征收工作由巢湖市人民政府启动。在没有证据证明系争强拆行为是由其他行政机关作出的情况下，应推定涉案土地上的强制清表行为系巢湖市人民政府实施或委托实施。二、根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”黄麓镇人民政府的上一级地方人民政府是巢湖市人民政府，本案并无证据证明系争强拆行为是由巢湖市人民政府和黄麓镇人民政府以共同名义实施，故对黄麓镇人民政府的行政行为不服，本机关不是适格的行政复议机关。三、《中华人民共和国农村土地承包法》第八条规定：“国家保护集体土地所有者合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。”巢湖市人民政府对申请人的土地实施强制清表行为，违反上述规定，侵犯了申请人的土地承包经营权。

　　综上，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第4目：本机关决定：确认巢湖市人民政府对申请人涉案承包地强制清表行为违法。

　　申请人如对本行政复议决定不服，可自接到本行政复议决定书之日起15日内，依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼。

　　2020年12月8日

　　相关法律条文：

　　一、《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款：

　　国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

　　二、《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款：

　　对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。

　　三、《中华人民共和国农村土地承包法》第八条：

　　国家保护集体土地所有者合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。

　　四、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第4目：

　　行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：

　　……

　　(三)具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：

　　……

　　4.超越或者滥用职权的。

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　　行政法专业律师——陈丹丹律师提醒：

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　　其一，行政复议的期限一般为两个月，实践中有延期之情况，但不是很多。两个月后，复议决定下来了。如果你胜了，你就无需再向法院起诉。而对方行政机关败了，也不能向法院起诉。这意味着，如果行政复议你赢了，你就直接赢了，根本不需要像直接走行政诉讼那样漫长的路程。

　　其二，行政复议绝大部分案件是实行书面审理的。这就意味着你不需要为了开庭而奔波。行政复议对于原告(申请人)的好处还是比较明显的。

　　其三，行政复议的最大特点是不开庭，虽然可以申请听证，但实践中很少，书面审理是常态。书面审理的情况下，原告(申请人)看不到对方的答辩和证据，也无从得知审案人员的心思和观点，这就给原告(申请人)造成了很大的盲区——明枪易躲，暗箭难防。谁知道对方会怎么样?审案人员会怎么想?

　　所以，这就要求原告(申请人)一方有比较高深的法律素养：

　　第一，必须掌握扎实的行政复议(诉讼)技术。

　　这要求原告掌握行政复议(行政诉讼)的系统理论并具有丰富的实战经验而不是只看懂了几个法律条文。实践中，很多当事人就是因为自己随便看了看法律条文然后自己去提起了行政复议，最终搞得“出师未捷身先死”。陈丹丹律师接触的案件太多了，有些案件本来是可以胜的，却因为当事人自己的一知半解(实为误解)好好的断送了光明前程。事后陈丹丹律师想给他们补救都觉得很难。

　　第二，要有丰富的实践经验以及由此产生的预见力、洞察力。

　　因为复议案件不开庭，所以你需要能够预见到对方可能会提出怎样的答辩以及复议审案人员如何思考焦点问题，并进而作相应的准备。

　　第三，新修订的《行政复议法》第一条规定将行政复议作为化解行政争议的主渠道，有些行政案件规定了复议前置，换句话说就是必须先行政复议，对复议决定不服，才能去法院诉讼。

　　为此，陈丹丹律师在此网站，整理已经生效的行政复议决定书，给有需要的人提供参考。