（2019年）法院判决：撤销广德市政府作出的广政秘〔2019〕28号房屋征收补偿决定

　　安徽省宣城市中级人民法院

　　行政判决书

　　(2019)皖18行初77号

　　陈丹丹律师整理房屋征收补偿决定行政判决书，删去原告身份信息，但不影响查阅裁判文书。陈丹丹律师建议可以从：当事人主张(原告称、被告称)原告举证、被告举证;一审法院查明、一审法院认为;二审法院查明、二审法院认为;判决如下等几个板块进行阅读，有助于整体把握当事人的主张、法院的裁判观点。

　　被告广德市人民政府(原广德县人民政府)，住所地安徽省广德市行政便民中心6楼，统一社会信用代码113417230032535729。

　　法定代表人嵇文，该市市长。

　　出庭应诉负责人罗正军，该市副市长。

　　委托代理人许翔，安徽渊源律师事务所律师。

　　委托代理人张然，安徽渊源律师事务所律师。

　　原告安徽广德新星纸业有限公司(以下简称“广德新星纸业公司”)不服被告广德市人民政府作出的房屋征收补偿决定,于2019年10月28日向本院提起诉讼。本院于2019年11月1日立案后，于2019年11月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月18日公开开庭审理了本案。原告广德新星纸业公司的法定代表人应兴芳及委托代理人毛毅坚、郑兆钧，被告广德市人民政府副市长罗正军及委托代理人许翔、张然到庭参加诉讼。本案审理期间，双方当事人向本院申请庭外和解，请求给予9个月的和解期限(自2020年2月24日至2020年11月24日)，因和解无果，本院于2020年11月25日起恢复本案审理。本案现已审理终结。

　　广德市人民政府于2019年9月24日作出广政秘〔2019〕28号《房屋征收补偿决定书》(以下简称“广政秘〔2019〕28号征收补偿决定”)，主要内容为:被征收人广德新星纸业公司房屋位于广德市桃州镇东大木桥，属于本次(原皖南造纸厂棚户区改造项目)征收范围内，房产证号为房地权桃州字第××号、房地权桃州字第××号、房地权桃州字第××号、房地权桃州证字第××号、房地权广德字第××号、房地权广德字第××号，证载面积为10056.68平方米，土地使用权证号为广国用(2003)字第14233号、广国用(2005)字第17528号、广国用(2005)字第17529号，证载土地使用权面积为51343.10平方米，土地用途为工矿仓储，使用权类型为出让。经相关部门对未办理房屋产权登记的建筑物现场调查与核实，认定该户合法建筑面积总计27124.42平方米，使用性质为厂房、办公仓储用房。经评估被征收房屋在估价时点2018年6月26日的评估价值为22256796.00元，线缆残值评估价值为620431.00元，管道残值评估价值为714640.00元，设备基础及构筑物残值评估价值为2010124.00元，机械设备搬迁费为2313910.00元，非住宅停产停业损失补偿费为3254930.40元，合计补偿费用为31170831.40元。房屋征收部门为被征收人提供了货币补偿的补偿方式。但被征收人认为评估价值过低，且要求对其机械设备予以征收补偿，无法与房屋征收部门达成补偿协议。……为保证原皖南造纸厂棚户区改造项目的顺利进行，维护公共利益，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称“《征补条例》”)第八条、第二十一条、第二十五条、第二十六条等规定作出征收补偿决定如下：

　　一、对被征收人名下的位于广德市桃州镇东大木桥的房产证号为房地权桃州字第××号、房地权桃州字第××号、房地权桃州字第××号、房地权桃州证字第××号、房地权广德字第××号、房地权广德字第××号，土地使用权证号为广国用(2003)字第14233号、广国用(2005)字第17528号、广国用(2005)字第17529号国有土地范围上的房屋实施征收，按照《广德县原皖南造纸厂棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》的规定给予货币补偿。

　　二、根据宣城金桥房地产估价经纪咨询有限公司(以下简称“宣城金桥估价公司”)对房屋及附属设施的评估和《广德县原皖南造纸厂棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》的规定，被征收人应得的货币补偿数额为：1.房地产补偿费22256796.00元;2.线缆残值补偿费620431.00元;3.管道残值补偿费714640.00元;4.设备基础及构筑物残值补偿费2010124.00元;5.机械设备搬迁费2313910.00元;6.非住宅停产停业损失补偿费3254930.40元，上述六项补偿费合计31170831.40元。

　　三、限被征收人于收到本决定书之日起五日内与广德市房屋征收与补偿管理中心办理房屋征收补偿安置和移交手续，并将位于广德市桃州镇东大木桥土地使用权证号为广国用(2003)字第14233号、广国用(2005)字第17528号、广国用(2005)字第17529号国有土地范围上的房屋腾空后交房屋征收部门拆除同时将该块土地使用权予以收回。被征收人如不服本决定，可在本决定书送达之日起六十日内向安徽省人民政府申请行政复议，或者在本决定书送达之日起六个月内向宣城市中级人民法院提起行政诉讼。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在本决定书规定的期限内又不搬迁的，征收人将依法申请人民法院强制执行。

　　【当事人主张】

　　原告广德新星纸业公司诉称，一、被诉征收补偿决定认定事实不清，适用法律错误。1.《房屋征收补偿安置方案》所涉货币补偿金额的计算方式不应当以重置评估价为基础，而应当以周边同类地段房地产的市场价格为准，违反了《征补条例》第十九条“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”之规定。2.根据案涉征收补偿安置方案的规定，被征收人在补偿安置方式上既可以选择货币补偿，也可以选择产权调换，但广德市人民政府仅向其提供了货币补偿，而未提供产权调换，剥夺了其选择补偿安置方式的权利。3.对停产停业期间的认定错误。2014年2月10日，广德市人民政府在《全县重点工作推进动员部署大会发言》上已将其确定为征迁对象。2014年12月，其为了配合征迁工作，逐步停产停业，并经原广德县开发区劳动局协调，与120名公司员工解除劳动关系。后因征迁工作停止，2016年7月18日，广德市人民政府以会议纪要形式决定让其恢复生产。随后，其重新办理了环评和排污许可，并增加了机械设备，于2017年3月恢复生产。其恢复生产约1年后，广德市人民政府于2018年4月11日作出广政房征决字〔2018〕5号《国有土地上房屋征收决定书》(以下简称“〔2018〕5号征收决定”)，决定对其不动产进行征收，据此，其只能再次遣散员工，停产停业。2019年9月24日，广德市人民政府对其作出广政秘〔2019〕28号征收补偿决定。综上，广德市人民政府实施的拆迁启动工作前后长达四年，致使其遭受了重大经济损失。广德市人民政府除了应对上述补偿决定中所涉停产停业损失予以补偿外，还应当对其自2014年以来的停产停业损失予以补偿。4.仅补偿机械设备搬迁费，而未对机械设备予以整体征收补偿错误。案涉机械设备无法搬迁，征收人应当予以整体征收。案涉机械设备是以废纸为原材料生产白板纸的设备，产量为3万吨/年,板纸门幅为2.8米。根据国家发展和改革委员会发布的《产业结构调整指导目录(2019)》规定，上述机械设备尚不属于淘汰设备，若非政府征收，其仍可以继续生产。但根据国家发展和改革委员会发布的《造纸产业发展政策》(2007年第71号)规定，新建、扩建箱板纸和白板纸的造纸项目，单条生产线起始规模要达到30万吨/年，即案涉机械设备一旦搬迁就属于上述“新建或扩建”的情形，因其达不到30万吨/年的生产规模，故无法进入市场流通，亦即案涉机械设备一经拆解、移动就无法恢复使用，只能作报废处理，由此产生重大损失。广德市人民政府于被诉征收补偿决定中仅给予其机械设备搬迁费显然不当，应当对案涉机械设备进行整体征收。根据《征补条例》等相关规定，案涉机械设备的损失属于“停产停业损失”的范畴，征收人对无法恢复使用的设备应当按照重置价格结合成新结算的费用给予补偿。此外，广德市人民政府对该市多家被征收企业的设备存在回收的先例。

　　二、被诉征收补偿决定程序违法。1.广德市人民政府未按照《广德县原皖南造纸厂棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》对其制定“一企一策”的补偿方案，也未在征收决定公布之日起90日内实施征收补偿，直至2019年9月24日才向其作出征收补偿决定，系程序严重违法。2.案涉评估程序违反法律规定。一是根据相关规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。本案中，其被征合法建筑面积占本次征迁总面积的71.38%，系被征收大户，而广德市人民政府在选定评估机构前未征询其意见明显违法。广德市人民政府以违法选定的评估机构出具的宣城金桥房估字[2019]1583号《房地产评估报告》作为补偿依据，不符合法律规定。二是案涉征收决定的公告时间为2018年4月2日，根据《征补条例》规定，评估时点应为上述公告之日，但案涉评估报告将评估时点确定为2018年6月22日，明显不合法。三是安徽省房地产价格评估专家库的两位专家出具的鉴定意见，程序不合法。根据相关规定，鉴定人应以3人以上单数组成，而该意见仅为2人出具。四是评估机构对案涉不动产作出了三次不同的评估报告，该三次评估报告均是广德市人民政府自行选定的同一家评估机构所作出，且该评估机构的选定未经其同意。评估机构作出的三次评估报告如下：第一次是于2018年6月29日作出的宣城金桥房估字[2018]1499号《房地产评估报告》及于2018年9月25日作出的四份评估价格函，本次评估将所有机械设备的价值纳入其中;第二次是于2019年1月18日作出的宣城金桥房估字[2019]0015号《房地产评估报告》及四份评估价格函，本次评估将第一次评估报告中机械设备的价值予以了上调;第三次是于2019年8月15日作出的宣城金桥房估字[2019]1583号《房地产评估报告》及四份评估价格函，本次评估虽对机械设备的搬迁费进行了评估，但未评估机械设备的价值。综上，被诉征收补偿决定认定事实不清，程序违法，侵害了其合法权益。请求：1.撤销广德市人民政府于2019年9月24日作出的广政秘〔2019〕28号征收补偿决定;2.判决广德市人民政府依法补偿其各项经济损失约10579万元[①土地补偿1967万元;②房产补偿1620万元;③基础设施补偿600万元;④管道电缆等补偿300万元;⑤机械设备补偿2450万元;⑥原材料库存等损失329万元;⑦解除劳动合同补偿金193万元;⑧停产停业损失2620万元;⑨土地使用税及房产税200万元(请求免交);⑩环保排污指标300万元];3.本案诉讼费由广德市人民政府负担。

　　原告广德新星纸业公司向本院提举了以下证据(均为复印件)：

　　1.营业执照，拟证明广德新星纸业公司的诉讼主体资格及身份情况;

　　2.广政秘〔2019〕28号征收补偿决定，拟证明被诉行政行为的内容;

　　3.〔2018〕5号征收决定及附件《广德县原皖南造纸厂棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》，拟证明广德市人民政府于2018年4月11日决定对广德新星纸业公司的厂房及附属物等设施予以征收的事实;

　　4.《全县重点工作推进动员部署大会发言》(刊发于2014年2月10日《广德日报》)、原广德县人民政府办公室第33号《会议纪要》《关于要求政府加快评估工作及给予明确拆迁方案申请报告》(新星纸业[2014]01号)，拟证明广德新星纸业公司于2014年12月开始配合广德市人民政府的征迁工作，逐步停产停业，后因广德市人民政府暂停征迁工作，该政府于2016年以会议纪要的形式决定让广德新星纸业公司予以恢复生产;

　　5.《广德新星纸业公司拆迁补偿汇总表》，拟证明广德新星纸业公司机械设备的价值原本属于补偿范围;

　　6.《广德县房屋征收补偿协议》，拟证明双方当事人曾于2019年1月20日签订了征收补偿协议;

　　7.《送达回执》，拟证明在证据6即《广德县房屋征收补偿协议》上签字的二人均为广德市人民政府的工作人员，该二人的行为系代表广德市人民政府履行职务;

　　8.《房屋征收评估公司选择征求意见表》，拟证明广德市人民政府选定的评估机构程序违法，且广德新星纸业公司并不认可该评估机构。

　　被告广德市人民政府辩称，一、广政秘〔2019〕28号征收补偿决定认定事实清楚、适用法律正确。1.其无需对案涉机械设备予以征收，只需给付机械设备搬迁费即可。其依据《征补条例》第十七条、第二十二条、第二十三条之规定，对广德新星纸业公司的房地产、线缆残值、管道残值、设备基础及构筑物残值、机械设备搬迁费、停产停业损失等法定补偿项目均进行了补偿。案涉机械设备不在上述补偿项目范围内，不属于法定补偿范围，故其未对广德新星纸业公司的机器设备进行征收，于法有据。2.广德新星纸业公司认为《房屋征收补偿安置方案》所涉货币补偿金额的计算方式不应当以重置评估价为基础而应当以其周边同类地段房地产的市场价格为准，此系对《征补条例》第十九条之规定理解错误。该条文是指对被征收房屋的价值补偿只要等于或高于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格即可，并不要求评估机构必须以被征收房屋周边同类地段房地产的市场价格作为货币补偿基础。据评估机构现场调查，广德新星纸业公司的大部分房屋及设施均建于上世纪80年代至90年代，仅少部分厂房及设施于2000年之后建造，部分砖混、砖木结构房屋破烂不堪、仅剩残值。其向该公司提供的补偿数额较为合理，广德新星纸业公司向其索要巨额补偿不符合客观实际。3.广政秘〔2019〕28号征收补偿决定以货币形式对广德新星纸业公司进行补偿，符合法律规定，未剥夺该公司的选择权。虽然《征补条例》第二十一条规定被征收人具有选择货币补偿或产权调换的权利，但该条第二款规定选择置换房屋尚需被征收人主动提出，而广德新星纸业公司在征收期间一直未提出置换房屋的请求。广德新星纸业公司作为工业企业，其厂房及仓储用房等面积过大，故对该公司采用产权调换的安置方式在客观上也难以实现。广德新星纸业公司在签约期限内既不提出调换房屋产权的要求，也不与房屋征收部门达成补偿协议，系该公司的自身原因导致了丧失选择产权调换的机会。

　　二、广政秘〔2019〕28号征收补偿决定程序合法。2018年3月10日，其公布了征收补偿安置方案(征求意见稿)，征求社会公众意见，在此期间无公众提出意见。公告期满后，其针对上述方案作出了相应修改。2018年4月11日，其作出〔2018〕5号征收决定，决定对原皖南造纸厂棚户区改造项目范围内的房屋及其附属设施实施征收，同时附有《征收范围图》及《广德县原皖南造纸厂棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》，并由广德市桃州镇拆迁办向广德新星纸业公司送达〔2018〕5号征收决定。2018年4月12日，其公布了《房屋征收决定公告》及《关于对“原皖南造纸厂棚户区改造项目”待征收房屋调查摸底结果的公示》(广房征管字[2018]6号)。因广德新星纸业公司不能在补偿安置方案确定的签约期限内与房屋征收部门达成一致意见，房屋征收部门于2019年9月13日向其申请作出房屋征收补偿决定。2019年9月24日，其依据《征补条例》第二十六条等规定，并结合征收补偿安置方案及评估报告作出广政秘〔2019〕28号征收补偿决定，并于2019年9月26日送达广德新星纸业公司。上述征收补偿决定载明了征收范围、征收对象、补偿方式、补偿项目及补偿金额、提起行政复议及行政诉讼的权利等内容。

　　三、广政秘〔2019〕28号征收补偿决定的其他程序亦合法。1.其作出的“一企一策”补偿方案即是《广德县原皖南造纸厂棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》，已依法公告并送达广德新星纸业公司。《广德县原皖南造纸厂棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》载明关于“生产车间、厂房、办公仓储用房等非住宅房屋货币补偿方案，由征收实施单位根据各类房屋生产经营及使用现状等实际情况，拟定‘一企一策’补偿方案报县城市建设指挥部指挥长会议研定”的内容，仅是表明该补偿安置方案中涉及生产车间、厂房等用房的货币补偿方案需经过县城市建设指挥部指挥长会议研定，并非表明除该补偿安置方案之外还有其他的补偿方案。且前述补偿安置方案已经载明县城市建设指挥部指挥长会议研定的生产车间、厂房等用房货币化补偿的计算方法。2.虽然〔2018〕5号征收决定第二条规定：“征收实施时间为自本决定公布之日起90日”，但此是指该征收决定公布之日起在90日内开展相关征收工作，并非指必须于90日内完成征收补偿。且其也在上述期间内针对广德新星纸业公司积极开展了相关征收工作，但因该公司对补偿数额等有异议，才导致其未能顺利进行征收补偿。3.广德新星纸业公司诉称评估机构系广德市人民政府自行选定，不符合客观事实。其已向所有被征收人发放《房屋征收评估公司选择征求意见表》，并提供了3-4家评估机构以供被征收人选择。据统计，其中94.8%的被征收人选定宣城金桥估价公司作为评估机构，因此由该公司实施本次征收的评估工作符合法律规定。且其已对相关评估事项进行公示，并允许公众提出异议。同时法律、法规并未规定不得委托同一家评估机构进行二次评估，故其委托宣城金桥估价公司对被征收对象进行再次评估并不违反相关规定。另外，案涉征收决定公告之日为2018年4月12日即法定的评估时点，虽然案涉评估报告确定的评估时点为2018年6月22日，但延期评估后的房价会更高，故对广德新星纸业公司更有利，即虽然案涉评估时点迟于法定评估时点，但并未损害该公司的合法财产利益。4.因广德新星纸业公司对宣城金桥估价公司出具的《申请复核评估答复函》有异议，故向宣城市房地产价格评估专家委员会递交了《房地产价格评估复核结果鉴定申请》，但该委员会因客观原因无法开展鉴定工作。为确保评估报告的合法、公正，其委托安徽省房地产价格评估专家库的两位专家对宣城金桥估价公司第二次出具的评估报告的价格进行了鉴定，并再次委托宣城金桥估价公司参照上述专家出具的《评估复核意见书》进行评估。2019年8月15日，宣城金桥估价公司受其委托再次前往广德新星纸业公司进行现场勘查，相关勘查数据及其他勘查事项皆被双方认可。宣城金桥估价公司依据现场勘查、行业评估规范、市场调查及电话询价等方式，参照安徽省房地产价格评估专家库专家出具的《评估复核意见书》，作出的宣城金桥房估字[2019]1583号评估报告及相关评估价格函客观公正，未侵害广德新星纸业公司的合法权益。请求：驳回广德新星纸业公司的诉讼请求。

　　被告广德市人民政府向本院提举了以下证据(均为复印件)、依据：

　　1.广德市人民政府统一社会信用代码证、法定代表人身份证明书及法定代表人身份证复印件各1份，拟证明广德市人民政府的主体资格。

　　2.广政秘〔2019〕28号征收补偿决定，拟证明该补偿决定系广德市人民政府依法作出，已列明所有需补偿项目及补偿数额，且向广德新星纸业公司告知了提起行政复议及行政诉讼的权利。

　　3.《关于对〈广德县原皖南造纸厂棚户区改造项目征收补偿安置方案(征求意见稿)〉公开征求意见的通告》《广德县原皖南造纸厂棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案(征求意见稿)》，拟证明：(1)广德市人民政府已依法将补偿安置方案进行公示，向社会公众征求意见;(2)上述通告已载明公众提出意见的具体方式;(3)上述补偿安置方案(征求意见稿)已载明征收范围、实施时间及补偿安置方式等内容。

　　4.《关于〈广德县原皖南造纸厂周边棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案〉征求公众意见及修改情况的公示》，拟证明广德市人民政府已依法对征收补偿安置方案的征求公众意见及修改情况向社会进行公示。

　　5.〔2018〕5号征收决定、《广德县原皖南造纸厂棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》，拟证明广德市人民政府已依据《征补条例》作出房屋征收决定，并针对广德新星纸业公司制定了补偿安置方案。

　　6.《房屋征收决定公告》，拟证明广德市人民政府已依法将征收决定向社会公告。

　　7.《关于对“原皖南造纸厂棚户区改造项目”待征收房屋调查摸底结果的公示》(广房征管字[2018]6号)、《南塘社区原皖南造纸厂棚户区改造片区调查摸底表》，拟证明广德市人民政府已依法对广德新星纸业公司被征收房屋的基本情况进行了摸底调查，并将调查结果向社会公示。

　　8.照片6张，拟证明广德市人民政府已将《关于〈广德县原皖南造纸厂周边棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案〉征求公众意见及修改情况的公示》及〔2018〕5号征收决定等文件进行公示。

　　9.《房屋征收评估公司选择征求意见表》《公告》，拟证明：(1)宣城金桥估价公司系经被征收人选择确定;(2)已将被征收人选择评估机构的结果向公众公示，并允许公众提出书面异议。

　　10.《复核评估申请》《申请复核评估答复函》《房地产价格评估复核结果鉴定申请》，拟证明：(1)广德新星纸业公司已用实际行动认同了宣城金桥估价公司作为本次征收行为的评估机构;(2)广德新星纸业公司要求对评估报告进行鉴定的行为，引发了广德市人民政府委托安徽省房地产价格评估专家库专家对评估价格进行鉴定。

　　11.《广德县桃州镇南塘社区安徽广德新星纸业有限公司拟征收资产评估复核意见书》，拟证明该复核意见系宣城金桥估价公司作出评估报告的参考依据。

　　12.《房地产估价报告》《关于广德县桃州镇南塘社区安徽广德新星纸业有限公司所属线缆残值评估价格的函》《关于广德县桃州镇南塘社区安徽广德新星纸业有限公司所属设备基础及构筑物评估价格的函》《关于广德县桃州镇南塘社区安徽广德新星纸业有限公司所属机械设备及用具等搬迁费用评估价格的函》《关于广德县桃州镇南塘社区安徽广德新星纸业有限公司所属管道残值评估价格的函》，拟证明：(1)该组材料系广政秘〔2019〕28号征收补偿决定中补偿项目及补偿金额的依据;(2)广德新星纸业公司所属厂房、设施等财产的客观物理状态、补偿计算方法及具体补偿数额等相关事实。

　　13.《房屋征收补偿决定申请》(广房征管字[2019]10号)，因广德新星纸业公司不能在规定的签约期限内与房屋征收部门达成补偿协议，故广德市房屋征收与补偿管理中心依法报请广德市人民政府对该公司作出补偿决定。

　　14.《原皖南造纸厂棚户区地形图》，拟证明案涉被征土地的所在地理位置、面积及户数等情况。

　　15.《送达回执》，拟证明广德市人民政府已将广政秘〔2019〕28号征收补偿决定送达广德新星纸业公司。

　　法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十七条、第二十一条、第二十二条、第二十三条、