（2021年）撤销合肥市交通运输局作出的《行政处罚决定书》（皖合交罚〔2021〕1200172号）

　　合肥市人民政府行政复议决定书

　　合复决〔2021〕308号

　　复议请求：申请人向本机关申请行政复议，请求撤销被申请人于2021年8月9日作出的《行政处罚决定书》(皖合交罚〔2021〕1200172号)。本机关依法受理，现已审理终结。

　　申请人称：本人在2021年7月22日上午从公司请假，前往合肥人才大厦办事，办完事后准备回家，就在滴滴顺风车平台发布了自己的行程。我的行程路线是起点阜阳路与寿春路口，终点是滨湖欣园。不一会儿系统自动给我推送行程相符的顺风订单，乘客的出发时间是1点，乘客起点是在合肥明光路汽车站，终点是滨湖东方蓝海。我就发送邀请乘客合乘，乘客确认合乘后订单合约形成，我就按照乘客的时间定位地点去接乘客合乘，到达乘客起点，乘客核对我的车牌号和车品牌颜色后上了我的车。随后便衣执法人员也上我车了，亮出证件后开始询问我和乘客，告知我非法运营为由扣了我的车，后对我做了行政处罚决定书罚款一万元。理由，根据《关于合肥市私人小客车合乘出行的指导意见(暂行)》的有关规定：一、合乘服务提供者须事先通过互联网在平台上发布出行信息。我是刚办完事还没有出发回家就事先把我的行程发布在滴滴顺风车平台上的，完全符合。二、合乘出行分摊的出行成本，仅限于车辆燃料成本及通行费等直接费用。我的滴滴顺风车车主平台显示订单合约价是22.8元，去接乘客的总里程约25千米，还是夏天开空调市区跑，完全符合。三、分摊的费用只能按合乘里程计费。我又不能自己定价，无法操作，都是滴滴顺风车平台按里程定价的，完全符合。四、合乘服务提供者全天提供的合乘出行不得超过4次。我一天合乘出行没有超过2次，完全符合。首先，合肥市交通运输局明确规定顺风车不需要办理任何证件，我是看到了这样的官方法规才去注册滴滴顺风车的，而且滴滴顺风车也是合法的，若没有通过国家监管部门批准怎么能在市场上运行?怎么能在合肥运行?无论是车主还是乘客只要在滴滴顺风车平台实名注册，服务都必须是按照平台的操作流程去操作，若是政府或商家制度不完善、监管有漏洞，那也不是我司机的错。其次，请问司机群众在不知情的情况下，跟着政府法规走和跟着监管部门允许的滴滴顺风车商家平台规则走，又被扣车又被罚款一万元，不冤吗?不成了替罪羊吗?不是受害者吗?望政府为民平冤。

　　被申请人书面答复称：一、我机关对王××所作出的处罚决定，事实清楚，证据充分，依法请予以维持。2021年7月22日11时，我机关执法机构的执法人员袁维良、温寒冰(执法证号：34010965、3401094)在明光路汽车站附近检查时，发现王××驾驶皖AJ9883长安牌小型轿车有涉嫌未取得经营许可，擅自从事网约车经营活动的行为。执法人员通过现场对王××和乘客进行调查取证，证实王××驾驶皖AJ9883长安牌小型轿车通过滴滴出行软件接单，搭载一位乘客从合肥汽车站到合肥滨湖东方蓝海A区，约定到达目的地通过滴滴平台收取车费22.8元(此为司机端显示的车费)，乘客手机界面显示车费是25.3元。因王××无法当场提供车辆运营证和其他有效证明，现场执法人员认为王××的行为涉嫌违反了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第十三条、第十五条之规定，因此依据《安徽省道路运输管理条例》第五十八条第一款对王××的皖AJ9883长安牌小型轿车实施扣押的行政强制措施，并告知王××依法享有的各项救济途径及权利。根据调查核实的情况，我机关于2021年8月9日依法作出皖合交违通(2021)1200172号违法行为通知书，因王××自愿放弃陈述申辩及听证的权利，因此我机关于2021年8月9日依法作出皖合交罚(2021)1200172

　　号行政处罚决定书。我机关认为，该处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，依法应当予以维持。二、王××在行政复议申请书中的相关陈述，我机关认为该案不符合“顺风车”条件，王××实际从事的是非法网约车经营行为。申请人要求撤销案涉行政处罚决定的理由为：王××通过滴滴顺风车平台自动推送派单接的单，是顺风车行为，不是从事网约车经营行为，因此认为不应对其实施行政处罚。合肥市人民政府办公厅《关于合肥市私人小客车合乘出行的指导意见(暂行)》(合政办(2016)6号)(以下简称《意见》)明确规定，私人小客车合乘，也称为拼车顺风车，是由合乘服务提供者通过互联网方式事先发布出行信息，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。依据该规定，私人小客车合乘行为必须同时满足以下条件：一、合乘服务提供者须事先通过互联网在平台上发布出行信息;二、合乘出行分摊的出行成本，仅限于车辆燃料成本及通行费等直接费用;三、分摊的费用只能按合乘里程计费;四、合乘服务提供者全天提供的合乘出行不得超过4次。本机关认为，通过调查发现王××驾驶车辆皖AJ9883实际从事的并非“顺风车”行为而是网约车经营活动。本案中从现场调查视频调查显示：1.乘客是在巢湖到合肥的班线途中，10点左右在滴滴顺风车平台上发布从合肥汽车站至东方蓝海A区信息，之后王××接单，乘客手机界面显示车费是25.3元;而王××是去合肥市人才大厦办完事，准备返程回家，从滴滴出行平台接了一个顺风车订单。从王××手机界面显示，7月22日11时王××通过手机软件发布信息从合肥汽车站至东方蓝海A区，而此时正是执法人员执法调查时间。同时根据询问笔录显示，王××曾陈述通过“顺风车”软件接单，故此次行程发布是由乘客开始发布订单，驾驶员接单，不符合“合乘服务提供者须事先通过互联网在平台上发布出行信息”要求;2.本案中根据合肥汽车站至东方蓝海A区全程约为22公里，长安逸动该车型市区工况为9.3L/100KM，参照查扣当日安徽省汽油价格为7.1元/L，经换算后正常燃油费用为14.55元，其中乘客支付车费25.3元(乘客手机端)，已经超过了全部出行成本，与《意见》中“分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式”的规定相悖，不符合《意见》中“鼓励和倡导公益性无偿互助合乘”或“分摊部分出行成本的共享出行方式”。综上所述，本案中王××的行为实际是以“顺风车”名义从事非法网约车经营行为同时，当日对滴滴出行科技有限公司涉嫌网约车平台公司提供服务车辆未取得《网络预约出租汽车运输证》进行立案调查。根据上述事实及所调查的相关材料，本机关认为王××的行为违反了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第十三条、第十五条之规定，依据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十四条第(一)项的规定，结合王××的违法情节，经集体讨论及重大行政执法案件法制审核决定对王××给予警告并罚款10000元整的行政处罚。王××于当日自觉履行义务后，本机关已对扣押车辆及时解除了行政强制措施。综上所述，本机关认为案涉的皖合交罚〔2021〕1200172号行政处罚决定，事实清楚，证据充分，适用法律准确，程序合法，依法应予维持;王××的复议请求缺乏事实与法律依据，依法不能成立，请依法予以驳回。

　　经审理查明：2021年7月22日11时，被申请人2名执法人员在明光路汽车站附近检查时，发现申请人驾驶皖AJ9883长安牌小型轿车有涉嫌未取得经营许可，经调查询问，申请人驾驶案涉车辆使用滴滴顺风车打车软件搭载一名乘客从合肥汽车站到合肥滨湖东方蓝海A区，约定达到目的地后乘客根据滴滴顺风车打车软件客户端生成的金额支付车费25.3元，申请人与乘客互不相识。因申请人无法当场提供《中华人民共和国网络预约出租汽车运输证》和其他有效证明，被申请人执法人员对案涉车辆实施行政强制措施并开具《行政强制措施决定书》交付申请人。8月9日，被申请人向申请人作出《违法行为通知书》，告知其拟处罚决定及陈述、申辩和要求举行听证的权利，申请人提交申请书，要求即日接受处罚，放弃陈述和申辩，不要求组织听证。同日，被申请人作出《行政处罚决定书》(皖合交罚〔2021〕1200172号)，决定对申请人罚款人民币10000元整，并直接向申请人送达。

　　另查明，2021年7月22日10：10：10，案涉订单乘客在顺风车平台发布行程，行程为合肥汽车站—东方蓝海A区。2021年7月22日10：31：05，申请人发布的行程，行程为：阜阳路/寿春路口—滨湖欣园;2021年7月22日10：31：52，乘客确认订单。

　　本机关认为：《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》(国办发〔2016〕58号)规定：“私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，是由合乘服务提供者事先发布出行信息，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。”《合肥市私人小客车合乘出行的指导意见(暂行)》(合政办〔2016〕68号)第三条规定：“鼓励和倡导公益性无偿互助合乘。合乘出行分摊的出行成本，仅限于车辆燃料成本及通行费等直接费用，分摊费用只能按合乘里程计费。合乘服务提供者可在全天提供不超过4次合乘出行。”本案中，申请人主张其很少发生合乘行为，一天没超出规定的4单，自己通过滴滴顺风车平台发布出行信息且合乘人员与自己的出行线路相同，系统设置自动接单，当申请人发布行程后，系统可以自动匹配行程，自己亦根据滴滴顺风车平台核定价格向合乘人员收取费用。对申请人的上述主张，被申请人未能提供证据加以否认。

　　被申请人认定申请人行为构成违法从事网约车经营的理由有二：其一是驾驶员接单，不符合“合乘服务提供者须事先通过互联网在平台上发布出行信息”要求。本机关认为，根据行政法的“比例原则”，行政权尤其行政裁量权的行使应当全面权衡公共利益和公民、法人和其他组织的个人利益，尽量采取对行政相对人和行政相关人权益损害最小的方式，并使其与所追求的行政目的之间保持平衡。本案中虽然是乘客先行发布行程，但申请人也是正常在顺风车平台发布行程，然后根据平台系统自动推送的匹配行程订单而接单。乘客发布的行程为合肥汽车站—东方蓝海A区，申请人发布的行程为阜阳路/寿春路口—滨湖欣园，本机关认为没有证据证明是申请人看到乘客的行程后刻意去迎合。被申请人以案涉订单由乘客先发布为由认定申请人系非法营运并予以行政处罚，明显增加了行政相对人的义务，未能全面权衡公共利益和公民、法人和其他组织的个人利益。其二是被申请人认为乘客支付车费25.3元(乘客手机端)，已经超过了全部出行成本，与《意见》中“分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式”的规定相悖，不符合《意见》中“鼓励和倡导公益性无偿互助合乘”或“分摊部分出行成本的共享出行方式”。本机关认为，合乘服务提供者事先发布出行信息必须通过一个公共平台才能实现，而公共平台因此收取一定的费用是合情合理的，这部分费用从性质上说也属于应该分摊的直接费用，因被申请人在计算申请人收费是否合理时，忽略了滴滴平台服务费、车龄、绕路及拥堵产生的油耗及实际产生的能耗等各项客观因素，故属事实不清，证据不足。同时，本机关认为，从《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》以及《合肥市私人小客车合乘出行的指导意见(暂行)》的精神和内容来看，国家是提倡私人小客车合乘的。如果合乘服务提供者的行为在总体上均符合关于顺风车的要求，仅仅只是收费上略微超出应分摊的数额，考虑到合乘服务提供者并无定价权，也不以盈利为目的的情况，也不宜因此就定性为非法营运。同时，从平台、车主、乘客三者关系来看，车主和乘客均向平台发布出行信息，平台整合信息后进行匹配确定订单，平台向车主和乘客发布该信息，经车主和乘客确认后即达成协议。车主按平台的指示完成行程，乘客向平台支付费用，平台在扣除服务费后再向车主支付费用。在此关系中，车主是按照平台提示的行程接单，接单流程也是按照平台规定的固有流程，费用也不由车主决定而由平台计算。应认为与乘客建立搭乘服务关系的是平台而非车主，平台应承担承运人责任和相应社会责任。被申请人仅对申请人进行处罚而未处罚真正的责任主体平台公司属于处罚对象错误。

　　综上，被申请人作出的行政行为事实清楚、证据不足。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第1目的规定，本机关决定：撤销被申请人作出的《行政处罚决定书》(皖合交罚〔2021〕1200172号)。

　　申请人若对本行政复议决定不服，可自接到本行政复议决定书之日起15日内按照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼。

　　2021年9月13日

　　附相关法律条文：

　　一、《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》(国办发〔2016〕58号)：

　　私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，是由合乘服务提供者事先发布出行信息，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。

　　二、《合肥市私人小客车合乘出行的指导意见(暂行)》(合政办〔2016〕68号)第三条：

　　鼓励和倡导公益性无偿互助合乘。合乘出行分摊的出行成本，仅限于车辆燃料成本及通行费等直接费用，分摊费用只能按合乘里程计费。合乘服务提供者可在全天提供不超过4次合乘出行。

　　三、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第1目：

　　行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：

　　……

　　(三)具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：

　　1.主要事实不清、证据不足的。

　　★☆★☆★★☆★☆★☆★☆★☆★☆

　　行政法专业律师——陈丹丹律师提醒：

　　★☆★☆★★☆★☆★☆★☆★☆★☆

　　其一，行政复议的期限一般为两个月，实践中有延期之情况，但不是很多。两个月后，复议决定下来了。如果你胜了，你就无需再向法院起诉。而对方行政机关败了，也不能向法院起诉。这意味着，如果行政复议你赢了，你就直接赢了，根本不需要像直接走行政诉讼那样漫长的路程。

　　其二，行政复议绝大部分案件是实行书面审理的。这就意味着你不需要为了开庭而奔波。行政复议对于原告(申请人)的好处还是比较明显的。

　　其三，行政复议的最大特点是不开庭，虽然可以申请听证，但实践中很少，书面审理是常态。书面审理的情况下，原告(申请人)看不到对方的答辩和证据，也无从得知审案人员的心思和观点，这就给原告(申请人)造成了很大的盲区——明枪易躲，暗箭难防。谁知道对方会怎么样?审案人员会怎么想?

　　所以，这就要求原告(申请人)一方有比较高深的法律素养：

　　第一，必须掌握扎实的行政复议(诉讼)技术。

　　这要求原告掌握行政复议(行政诉讼)的系统理论并具有丰富的实战经验而不是只看懂了几个法律条文。实践中，很多当事人就是因为自己随便看了看法律条文然后自己去提起了行政复议，最终搞得“出师未捷身先死”。陈丹丹律师接触的案件太多了，有些案件本来是可以胜的，却因为当事人自己的一知半解(实为误解)好好的断送了光明前程。事后陈丹丹律师想给他们补救都觉得很难。

　　第二，要有丰富的实践经验以及由此产生的预见力、洞察力。

　　因为复议案件不开庭，所以你需要能够预见到对方可能会提出怎样的答辩以及复议审案人员如何思考焦点问题，并进而作相应的准备。

　　第三，新修订的《行政复议法》第一条规定将行政复议作为化解行政争议的主渠道，有些行政案件规定了复议前置，换句话说就是必须先行政复议，对复议决定不服，才能去法院诉讼。

　　为此，陈丹丹律师在此网站，整理已经生效的行政复议决定书，给有需要的人提供参考。