（2021年）撤销巢湖市政府作出的《巢湖市人民政府房屋征收补偿决定书》，并责令被申请人在60日内重新作出安置补偿

　　合肥市人民政府行政复议决定书

　　合复决〔2021〕158号

　　复议请求：申请人不服被申请人2021年3月15日作出的《巢湖市人民政府房屋征收补偿决定书》，于2021年5月27日向本机关申请行政复议，请求确认被申请人作出的该补偿决定违法，并予以撤销。本机关依法受理，现已审理终结。

　　申请人称：一、“补偿决定”所依据的“征收决定”已被人民法院生效裁判确定“规划”违法,在对“规划”做出补救措施之前,否定申请人原地调换房屋的权利,违反《征补条例》规定。1.补偿决定不具有合法性。被申请人“补偿决定”所依据“征收决定”,因其中依据的规划不具备支持案涉《征收决定》合法性的基础,故被人民法院生效判决((2019)皖行终622号行政判决书)确定为违法,并要求采取补救措施。迄今为止,被申请人并未采取补救措施,包括向人民法院提交符合《征补条例》规定的与涉房屋征收区域相关的①国民经济和社会发展规划全文②土地利用总体规划全文③城乡规划全文④专项规划全文(以下简称为“四项规划”)。据了解,被申请人向合肥市中级人民法院提交的规划,依然是生效判决书所否定的四项规划部分摘要,而与案涉土地用途相关的用途则拒绝提供。因此,《征收决定》依然处于违法状态,被申请人依据《征收决定》做出的《补偿决定》不具有合法性。2.被申请人否定申请人在改建地段选择房屋产权调换的权利违反《征补条例》的规定。根据《征补条例》第二十一条第一款的规定：“被征收人可以选择货币补偿,也可以选择房屋产权调换”与第三款的规定：“因旧城区改建征收个人住宅,被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的,作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”3.申请人主张在改建地段选择房屋产权调换的权利是否符合规划的要求,是被申请人的举证责任。在人民法院的(2019)皖行终622号行政判决书生效后,被申请人迄今拒绝服从法院判决对“案涉规划”采取补救措施。申请人要求被申请人提供《征补条例》规定征收时必须具备的四项规划,否则证明申请人主张原地回迁安置的请求,符合规划,具有合法性与合理性。4.被申请人承认案涉地段目前并无规划,案涉房屋征收与“补偿决定”违法。2021年4月20日,在巢湖市人民法院审理的(2021)皖0181行赔初6号案件中,被申请人的代理人明确表示：“案涉房屋区域现在还没有规划,所以原告要求原地回迁条件不成就”。被申请人在没有规划的情况下,实施房屋征收直接违反了《征补条例》第九条的规定：依照本条例第八条规定,确需征收房屋的各项建设活动,应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建,应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。二、被申请人选定巢湖市明佳房地产评估有限公司(以下简称为明佳公司)作为案涉评估机构程序违法,不能作为补偿决定合法性的基础;应当依法重新选定评估机构对案涉房屋进行补偿标准评估。1.被申请人选定的评估人“明佳公司”主体不合法。被申请人于2018年4月19日作出巢政[2018]21号征收决定(以下简称为征收决定)。但是,在该征收决定作出前被申请人即选定了明佳公司作为案涉评估机构。被申请人在征收决定作出前即组织当地居民而不是被征收人选定评估机构的行为,违反了征收决定作出后才能正式确定评估机构的基本程序要求。明佳公司为案涉征收房屋做出的补偿标准评估不具有合法性,不能作为补偿决定合法性的基础。《最高人民法院公布人民法院征收拆迁十大案例(2014年8月30日)》之“案例五”中,人民法院认为：“即先发布房屋征收评估机构选择公告,后作出房屋征收决定,这不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款有关“房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的,通过多数决定、随机选定等方式确定,具体办法由省、自治区、直辖市制定”的规定,违反了征收决定作出后才能正式确定评估机构的基本程序要求”。申请人请求依据《征补条例》的规定,重新选定房屋征收评估机构对案涉区域房屋做出合法的补偿标准评估。2.“评估报告”未向申请人送达,剥夺申请人的复评和申请鉴定的法定权利,因程序违法,故不具有合法性基础。根据住房和城乡建设部颁发的《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条、第十七条、第二十条、第二十二条的规定,被申请人应当未将房屋分户初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。《最高人民法院公布人民法院征收拆迁十大案例(2014年8月30日)》之“案例四”中,人民法院认为：“房屋价值评估报告是行政机关作出补偿决定最重要的依据之一,如果评估报告未及时送达,会导致被征收人申请复评和申请鉴定的法定权利无法行使,进而使得补偿决定本身失去合法性基础,属于程序违法”。三、被申请人关于附属物即附属设施、装饰装修补偿费的计算依据“附属物即附属物设施补偿标准”中关于申请人户的登记缺少申请人的签字确认,实属违法。四、案涉房屋在“补偿决定”生效前已经被拆除,案涉“补偿决定”已经不具有合法性。2021年5月1日,被申请人向申请人送达“补偿决定”,同年5月6日,案涉房屋被拆除。根据《最高人民法院公报》2018年第6期(总第260期)登载的“许水云诉金华市婺城区人民政府房屋行政强制及行政赔偿案判决书”中,最高人民法院认为：“对许水云房屋损失的赔偿,不应再依据《征收与补偿条例》第十九条所规定的《房屋征收决定》公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格,即2014年10月26日的市场价格,为基准确定,而应按照有利于保障许水云房屋产权得到充分赔偿的原则,以婺城区政府在本判决生效后作出赔偿决定时点的案涉房屋类似房地产的市场价格为基准确定。”“一审法院判决第二项责令婺城区政府参照《征收补偿方案》对许水云进行赔偿;二审法院判决认为应当通过后续的征收补偿程序获得救济,并据此驳回许水云的行政赔偿请求,均属对《国家赔偿法》《征收与补偿条例》等相关规定的错误理解,应予纠正。”案涉房屋被强拆后,被申请人承担的是赔偿责任而不是补偿责任,故“补偿决定”已经不具备适用的合法意义。综上,被申请人“补偿决定”所依据的“征收决定”因无规划,故拒绝申请人对原地回迁的补偿选择权,不具有合法性;所依据的房屋征收补偿标准评估主体的选定程序违法,不具有合法性基础。且被申请人企图以“补偿决定”替代强拆后的“赔偿”责任,以至于做出的“补偿决定”不具有合法性基础。申请人要求确认被申请人作出的“《巢湖市人民政府房屋征收补偿决定书》的具体行政行为违法,并予以撤销。恳请复议机关依法审查处理。

　　被申请人书面答复称：一、申请人称“征收决定”违法没有事实和法律依据。根据合肥市中级人民法院(2018)皖01行初269号判决,征收决定应采取补救措施的程序问题为：1.巢湖市房屋征收办公室拟定的征收补偿方案未经有关部门进行论证就予以公布和征求公众意见;2.巢湖市城镇建设投资有限公司出具的证明不能证实征收补偿费用已经足额到位、专户专储专款专用;3.未将房屋征收范围内房屋的权属等情况组织调查登记,和将调查结果公布。由于该案件二审审判时,市政处地块征迁工作已基本完成,现被征地共七百余户绝大多数已搬迁至安置小区居住,此时再进行国民经济和社会发展规划、公布和征求公众意见等程序已无意义。根据判决书内容,被申请人将房屋征收范围内房屋的权属等情况组织调查登记,并将调查结果于2018年2月14日、2018年3月19日、2018年4月23日、2018年9月28日、2018年10月19日,分批于巢湖晨刊上公示。《中华人民共和国国有土地上房屋征收和补偿条例》第十二条规定的征收补偿费用的“足额到位”,是指用于征收补偿的货币、实物的数量应当符合征收补偿方案的要求,能够保证全部被征收人得到依法补偿和妥善安置,其包括实物和货币两部分。专户专储、专款专用则是保证补偿费用不被挤占、挪用的重要措施,在已经提供实物补偿的请款下,可以在总额中扣减相关费用。截至2018年10月26日,被申请人已将安置房源及补偿款拨至街道。根据合肥市中级人民法院(2018)皖01行初269号判决书“巢湖市人民政府作出的涉案房屋征收决定依据不足程序违法。合肥市人民政府作出的行政复议决定不当。鉴于涉案房屋征收项目已经进行,撒销该项目将对公共利益造成重大影响,因此,本院确认巢湖市人民政府作出的涉案房屋征收决定行为违法,巢湖市人民政府应对本案存在的违法问题依法采取补救措施。据此,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(二)项、第七十四条第一款第(一)项、第七十六条、第七十九条之规定,判决如下：……2.确认被告巢湖市人民政府作出的巢政[2018]21号《关于对市政周边环境及东环城河治理项目红线范围内房屋进行征收的决定》违法;3.责令巢湖市人民政府于本判决生效日起六十日内对本判决确定存在的违法问题依法采取补救措施。”和安徽省高级人民法院(2019)皖行终622号判决书“本案中,涉案征收决定涉及被征收人700余户,三分之二以上已经达成补偿安置协议。本院通过庭审和现场查看了解,涉案征收范围中间有较大面积黑臭水体,居住环境较差,几年前即有部分住户通过信访等方式要求改造整治。目前大部分被征房屋已被整体或者部分拆除,上诉人104户分布在不同居民楼中,所在楼房虽均未整体拆除,但该幢楼中已达成协议的住户已将其原房屋清空交付,门窗已拆除或毁损,且征收范围内建筑垃圾较多,道路等基础设施已经不同程度损坏,整体环境已不适宜继续居住、生活。如果撤销涉案征收决定,终止项目建设,可能会形成“烂尾”工程,不但影响整体市容市貌,造成国有资产极大浪费,而且已经签订补偿安置协议、房屋交付拆除的被征收人亦难以及时安置。一审权衡利弊,认为涉案征收决定虽依法可以撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害,故确认该行为违法而未撤销,同时责令巢湖市政府采取补救措施,该判决方式不违反法律规定。”的表述,即司法机关认定巢政[2018]21号《关于对市政周边环境及东环城河治理项目红线范围内房屋进行征收的决定》违法,并出于公众利益考虑,对该决定不予撤销。2021年3月18日,被申请人已再次完善相关手续,并向中院报告对(2021)皖01执352号《执行通知书》的履行情况,2021年5月17日,合肥市中级人民法院作出(2020)皖01执352号《结案通知书》,认定被申请人已履行生效法律文书所确定的义务,市政处执行案予以结案。二、被申请人主体适格,补偿决定书作出内容合法。经与申请人多次协商未果,对补偿协议在签约期内未能达成一致,被申请人依据法定职责对申请人作出房屋征收补偿决定书。《房屋征收补偿决定书》中的补偿标准依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《巢湖市国有土地上房屋征收搬迁费临时安置费附属物补偿费等标准》(巢政办[2016]4号)之规定作出,并给予了申请人货币补偿或房屋产权调换两种征收补偿方式以供选择,补偿决定书内容合法,维护了申请人的实体权益。三、补偿决定书作出程序存在缺陷,被申请人服从复议决定。案涉征收项目已进行数年,多数被征收人已配合征收并签订补偿协议,案涉地块房屋除申请人等少数几户外几乎全部腾空并予以拆除。在与申请人多次沟通后,难以就补偿事宜达成一致,为更高效的完成征收项目,改善被征收人的居住环境,被申请人作出征收补偿决定书。补偿决定书作出后,发现对申请人的房屋评估报告未予送达。评估报告未予送达的行为实属违反了法定程序,对于复议机关作出的复议决定,被申请人完全服从。

　　经审理查明：被申请人为改善市政处周边地块环境，于2018年4月19日作出了巢政〔2018〕21号《巢湖市人民政府关于对市政处周边及东环城河治理项目红线范围内房屋进行征收的决定》，申请人有房屋在征收范围内。因征收双方未能达成安置补偿协议，被申请人于2021年5月15日制作了系争《巢湖市人民政府房屋征收补偿决定书》。

　　另查明，系争《巢湖市人民政府房屋征收补偿决定书》作出之前,被申请人没有将《房屋评估报告》向申请人送达。

　　本机关认为：根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条规定，分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。本案中，《巢湖市人民政府房屋征收补偿决定书》作出之前,被申请人未向申请人送达房屋评估报告，未能保障申请人针对房屋评估报告的申请复核权及鉴定权，从实质上影响了申请人的权利义务。

　　综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第3之规定，本机关决定：撤销被申请人作出的《巢湖市人民政府房屋征收补偿决定书》，并责令被申请人在60日内重新作出安置补偿。

　　申请人若对本行政复议决定不服，可自接到本行政复议决定书之日起15日内按照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼。

　　2021年7月8日

　　附相关法律条文：

　　一、《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条：

　　分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。

　　二、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第3目：

　　行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：

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　　(三)具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：

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　　3.违反法定程序的。

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　　行政复议的最大特点是不开庭，虽然可以申请听证，但实践中很少，书面审理是常态。书面审理的情况下，原告(申请人)看不到对方的答辩和证据，也无从得知审案人员的心思和观点，这就给原告(申请人)造成了很大的盲区——明枪易躲，暗箭难防。谁知道对方会怎么样?审案人员会怎么想?

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