行政允诺内容违法不能履行的应当采取补救措施

本案典型意义：“人无信不立，国无信不治。”对有利于相对人的承诺，如果行政机关可以履行，也有能力履行，就应当履行承诺；如果允诺内容违法导致履行不能，则应在尊重行政机关对违背现行法律的承诺自行纠正或不再履行的权力的同时，责令行政机关对相对人因承诺履行不能产生的信赖利益损失进行必要的弥补，使相对人实际获得的利益不低于或者适当高于补偿的标准。　本案对于当前征收拆迁过程中有关政府部门为快速推进拆迁进度给予被征收拆迁人单方允诺，拆迁任务完成后，又因各种原因不予兑现，具有较大借鉴意义。
　
    向文生、荆茂英诉淑浦县人民政府、淑浦县大江口镇人民政府行政允诺案

　　——行政允诺内容违法导致履行不能的法律后果

　　【关键词】行政;行政允诺履行不能信赖利益补救措施

　　【裁判要旨】

　　1.行政允诺是单方行政行为，允诺对象不仅仅局限于不特定主体，只要符合行政允诺的实质性要件，针对特定主体亦能成立行政允诺行为。

　　2.行政允诺包括条件和允诺义务两个部分，在条件成就时，行政主体允诺履行相应的义务，条件不明确时，应当作出有利于行政行为相对方的解释。

　　3.行政允诺内容为承诺行政相对人对国有土地使用权享有优先购买权的，属于违反法律强制性规定，该行政行为违法。

　　4.行政允诺内容违法导致履行不能的，应在尊重行政机关对违背现行法律的承诺自行纠正或不再履行的权力的同时，责令行政机关对相对人因承诺履行不能产生的信赖利益损失进行必要的弥补，使相对人实际获得的利益不低于或者适当高于补偿的标准。

　　【相关法条】

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条　行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

　　(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

　　第七十六条　人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。

　　第八十九条第一项　人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：

　　(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。

　　【案件索引】

　　一审：湖南省怀化市中级人民法院(2016)湘12行初168号(2017年3月31日)

　　二审：湖南省高级人民法院(2017)湘行终1131号(2018年4月13日)

　　【基本案情】

　　原告向文生、荆茂英诉称：向文生、荆茂英原有住房一栋，位于大江口镇大江坪村，湘维公司大门一侧临公路，三层楼房、三间门面，占地面积130平方米，建筑面积254平方米。由于S308省道改建必须拆除该栋房屋，经多次协商，最后确定拆迁款30. 8万元，淑浦县S308公路改造协调指挥部及原江口镇人民政府共同立下《承诺书》，郑重承诺在江口镇新街规划区优先购买两个门面位置的宅基地(8米× 12米)，2011年7月12日立字，上盖有江口镇人民政府大印，下角还加盖S308公路改造协调指挥部同意意见及公章。此事经办人是时任江口镇党委书记舒建中，主办人还有江口镇镇长田鑫、江口镇国土所所长吕明等人。总之，原江口镇人民政府主要官员是S308线江口段拆迁工作具体实施者，淑浦县S308公路改造协调指挥部无人出面。2014年11月，原告向原江口镇镇长田鑫申请，要求政府兑现承诺，但一直未予办理。2016年4月，原告再次要求兑现承诺，现任大江口镇镇长看了申请报告和《承诺书》后，见了两次面后就再无结果。一个基层政府立下《承诺书》，上面还加盖县级公路指挥部公章，应该是有效的可信的凭证，但却被二任镇长拖了三年不办，再后被第三任镇长以“无事实依据”否定了。根据《合同法》第二十一条、第二十三条的规定，承诺的兑现是有法可依的。请求判令淑浦县政府、大江口镇政府履行淑浦县S308公路改造协调指挥部及原江口镇人民政府共同在2011年7月13日立下的《承诺书》条款。

　　被告淑浦县政府辩称：第一，行政允诺尚未生效，不应当履行。因省道S308线改扩建，原江口镇人民政府于2011年7月13日作出承诺，同意原告夫妇在“江口镇新街规划区内享有宅基地优先购买权”。“新街规划区”是协议具备法律效力的附加条件，但至今大江口镇城镇总体规划及控制性详细规划中均无新街规划区的相关概念，根据《合同法》第四十五条的规定，该行政协议尚未生效，被告不应当履行。第二，行政允诺的内容违法，不能履行。农村宅基地安排是农村集体经济成员享有的一种社会福利，其前提必须是该集体经济组织的成员，且还须履行当事人申请、村委会或村民小组同意，乡镇人民政府审核、县人民政府审批等一系列程序。本案中，原告系城镇居民，不具备要求安排农村宅基地资格，且宅基地亦不能通过购买形式获得。根据《合同法》第五十二条第五项关于合同无效情形的规定，该允诺无效，应当不予履行。同时，淑浦县政府自始至终不知情，不知道该承诺的存在，也没有任何单位和个人报告，属原江口镇人民政府超越职权的行为，作为县级政府的被告应当不予履行。第三，原告系错误理解允诺内容，无须履行。根据调查，原江口镇人民政府作出该承诺书时，与原告的合意是：江口镇人民政府在未来规划建设新街时，若有土地公开向社会招拍挂出让，其可同等参与购买，在此基础上再享有优先购买权，并不是原告所理解的按照土地征收成本由其购买。同时，在大江口镇多次土地拍卖过程中，原告没有参与其中的竞买。根据《合同法》第一百一十一条的规定，被告无需履行优先购买的承诺。请求驳回原告的起诉。

　　法院经审理查明，因省道S308线(淑浦段)公路改造项目建设，需拆迁原告向文生、荆茂英位于淑浦县江口镇江维街的房屋。淑浦县S308公路改造协调指挥部于2010年9月9日、2011年7月13日与向文生签订了2份《房屋拆迁协议书》，淑浦县S308公路改造协调指挥部依约支付了房屋建筑补偿款、附属物补偿款、房屋装修补偿款、临时安置费、拆迁奖金等共计人民币30. 8万元。向文生夫妇亦在指定的期限内腾空房屋交由指挥部拆迁处理。

　　2011年7月13日，原江口镇人民政府(以下简称原江口镇政府)向向文生夫妇作出《承诺书》，“因省道S308线改扩建，致使上街居民向文生、荆茂英夫妇房屋拆迁。为妥善安置拆迁户，江口镇人民政府郑重承诺，同意向文生、荆茂英夫妇在江口镇新街规划区享有宅基地优先购买权(只限两个门面位置，且不能转让)。承诺单位：江口镇人民政府二○一一年七月十三日”，原江口镇政府在《承诺书》上加盖了公章，淑浦县S308公路改造协调指挥部于2011年7月15日在《承诺书》上签署意见：“同意江口镇政府意见”，并加盖了公章。

　　2014年11月14日，向文生向原江口镇政府提出《请求兑现“承诺”解决在江口新城规划区给二个门面宅基地的报告》，原江口镇政府未予回复。2015年4月19日，向文生、荆茂英再次向原江口镇政府提交《再次要求兑现“承诺”在大江口镇新规划区解决(两个门面)宅基地的报告》，大江口镇政府亦未予回复。向文生夫妇于2016年10月18日提起本案诉讼，请求判令淑浦县政府、大江口镇政府履行2011年7月13日签订的《承诺书》。

　　另查明，淑浦县S308公路改造协调指挥部系溆浦县政府设立的临时机构，负责省道S308淑浦段的公路改造项目。2015年12月，淑浦县乡镇区划调整，原江口镇和洑水湾乡成建制合并设立大江口镇。淑浦县政府、大江口镇政府提交的《淑浦县江口镇总体规划(2007-2020)》显示淑浦县江口镇没有“江口镇新城规划区”。向文生、荆茂英所称江口镇新城规划区即“富美新城”项目，该项目于2013年5月28日经淑浦县国土资源局以挂牌方式出让国有土地使用权，由湖南富美房地产有限公司竞买成功。

　　【裁判结果】

　　湖南省怀化市中级人民法院依据《行政诉讼法》第七十四条第二款、第七十六条之规定作出(2016)湘12行初168号行政判决：一、确认原淑浦县江口镇人民政府于2011年7月13日向原告向文生、荆茂英作出的《承诺书》违法，责令溆浦县人民政府与淑浦县大江口镇人民政府采取补救措施;二、驳回原告向文生、荆茂英的诉讼请求。案件受理费50元，由被告淑浦县人民政府与淑浦县大江口镇人民政府负担。

　　宣判后，向文生、荆茂英不服原审判决，提起上诉。湖南省高级人民法院经审理认为，原审判决认定事实清楚，虽然原审存在适用法律不当和判决主文不明确导致执行困难的问题，但是判决结论并无不当，依法应予维持。向文生、荆茂英请求依法改判，责令政府兑现承诺的诉讼请求不成立，不予支持。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定作出(2017)湘行终1131号行政判决：驳回上诉，维持原判决。

　　【裁判理由】

　　法院生效裁判认为：案涉承诺书在性质上属于行政允诺，本案的争议焦点为：一、案涉承诺书的条件是否成就;二、承诺事项是否超越职权范围;三、承诺内容是否违法;四、若履行不能，政府是否应采取补救措施。

　　一、案涉承诺书的条件是否已经成就

　　行政允诺包括条件和允诺义务两个部分，在条件成就时，行政主体允诺履行相应的义务。当条件描述不具体时，如何审查判断条件成立与否，法律没有明确的规定。由于行政允诺往往是行政主体为了履行行政职能而作出的授益性行政行为，通常具有奖励的内容，即有利于行政行为相对方，因此当假设条件约定不明确时，为维护政府公信力，保障公民合理范围内的期待利益，应当作出有利于行政行为相对方的解释。本案中，设立“新街规划区”是案涉承诺书具备法律效力的条件。淑浦县江口镇目前没有“新街规划区”，向文生、荆茂英坚称“富美新城”项目即“新街规划区”，该项目土地已于2013年由湖南富美房地产有限公司竞买成功。“新街规划区”的描述并不具体，且双方当事人对其理解不一致。“新街规划区”不等同于“富美新城”，而是泛指大江口镇城镇总体规划上新开发区的一个笼统概念，它应当也包含了“富美新城”项目。综上所述，案涉承诺书的条件已经成就。

　　二、承诺事项是否超越职权范围

　　1990年《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。从上可知，城镇国有土地使用权出让是市、县人民政府土地管理部门的职权范围。本案中，淑浦县S308公路改造协调指挥部系淑浦县政府设立的临时机构，属于不具有独立承担法律责任能力的机构，淑浦县S308公路改造协调指挥部以自己名义作出的行政行为被提起行政诉讼的，应当以组建机构的淑浦县政府为被告，因此溆浦县政府是本案的适格被告。淑浦县政府是县级土地管理部门的上级机关，被诉承诺书为淑浦县政府设定了向被拆迁的向文生夫妇享有在江口镇新街规划区两个门面位置土地优先购买权的义务，该承诺事项没有超出淑浦县政府的职权范围。

　　三、承诺内容是否超出法律规定

　　《承诺书》载明：“向文生、荆茂英夫妇在江口镇新街规划区享有宅基地优先购买权(只限两个门面位置，且不能转让)。”《承诺书》前面表述的“宅基地”按字面意思应当指农村宅基地，属于集体土地性质;后面“两个门面位置”明显指的是城镇国有土地性质，这两个表述相互矛盾。证据显示：(1)向文生、荆茂英夫妇被拆迁的房屋为私房，土地用途为住宅;(2)《土地面积及补偿金额到户明细表》记载，向文生宅基地面积后注明(国有)。可见，2011年拆迁和签署《承诺书》时，双方所理解和使用的“宅基地”一词应当只是笼统地指建房所需的土地，至于土地性质是集体所有还是国有，则需通过后面括号中的注明来进一步区分。向文生夫妇均是城镇户口，被拆迁房屋土地是国有性质，因此向文生夫妇要求购买的土地从情理上分析也不应当是农村集体土地。且向文生在法庭上一再表示是购买建房的地，而不是农村的宅基地。综上所述，关于优先购买权的土地性质，一审判决认定《承诺书》中“宅基地”为农村集体土地，忽略了相关事实，违背了当事人的真实意思，是不恰当的，应当认定为国有土地。

　　优先购买权是指特定人依照法律规定或者合同约定，在出卖人出卖标的物于第三人时，享有的同等条件下优于第三人购买的权利。通常包括有限责任公司的股东、承租人、共有人、知识产权法上权利人的优先购买权等情形。本案中，政府承诺向文生夫妇享有的是政府将土地出卖给个人时的土地优先购买权。国有土地使用权依法可以买卖，分为出让、转让两种情形。土地法及国土资源部相关的部门规章规定，经营性用地必须通过招标、拍卖或者挂牌等方式向社会公开出让国有土地，统称为招拍挂制度。通过招拍挂制度取得国有土地是价高者得，政府无权在出让前自行决定受让人，且淑浦县政府、大江口镇政府作为国家机关法人不得参与经营性用地的竞买，故向文生夫妇不符合行使优先购买权的情形和条件。淑浦县政府、大江口镇政府承诺向文生夫妇享有土地优先购买权，违反了法律规定，属于承诺内容违法。

　　四、若履行不能，政府是否应采取补救措施

　　“人无信不立，国无信不治。”对有利于相对人的承诺，如果行政机关可以履行，也有能力履行，就应当履行承诺;如果允诺内容违法导致履行不能，则应在尊重行政机关对违背现行法律的承诺自行纠正或不再履行的权力的同时，责令行政机关对相对人因承诺履行不能产生的信赖利益损失进行必要的弥补，使相对人实际获得的利益不低于或者适当高于补偿的标准。本案中，淑浦县S308公路改造协调指挥部与向文生签订《房屋拆迁协议书》后，淑浦县政府、大江口镇政出于“因省道S308线改扩建，致使上街居民向文生、荆茂英夫妇房屋拆迁。为妥善安置拆迁户”，作出承诺。因此，淑浦县政府针对向文生夫妇的房屋拆迁补偿实际上包括了两项内容：一是已履行完毕的《房屋拆迁协议书》，二是因内容违法而不能直接履行的《承诺书》。对于第二项内容《承诺书》，作为相对方的向文生夫妇没有过错，政府方应当采取相应的补救措施。一审法院确认行政允诺违法，并责令淑浦县政府与大江口镇政府采取补救措施，有事实和法律依据。结合本案实际情况，具体的补救措施可先由双方相互协商确定;协商不成，淑浦县政府、大江口镇政府在本判决生效后60日内按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及当地实施办法的规定，参照本案判决时淑浦县签订国有土地上房屋征收补偿协议并搬迁腾空房屋的最高奖励标准和一次性每户奖励，对向文生夫妇房屋拆迁进行一次性的货币补偿。故向文生、荆茂英上诉提出“一审判决‘责令政府采取补救措施’没有具体内容”的理由成立。

　　关于向文生、荆茂英上诉提出“涉案房屋拆迁补偿款应是30.08万元，一审认定为30. 8万元不当”的理由，经查成立，二审予以纠正。

　　关于淑浦县政府提出“淑浦县政府不是本案的适格被告”和“向文生、荆茂英的诉讼属重复起诉，且超过起诉期限”的理由，经查均不成立，二审不予采纳。