阜阳中院：确认被告阜阳市颍州区政府依照《阜阳市颍州区三塔集镇旧村庄改造项目征地拆迁补偿和安置实施细则》实施的土地征收行为违法

　　安徽省阜阳市中级人民法院

　　(2018)皖12行初150号

　　案由：土地征收

　　案件概述

　　原告赵素珍、赵兴仁、吴凤州、吴云和诉被告阜阳市颍州区人民政府(以下简称颍州区政府)土地征收一案，本院于2017年8月21日作出(2016)皖行初143号行政判决。颍州区政府提出上诉，安徽省高级人民法院于2018年4月23日作出(2018)皖行终60号行政裁定，发回本院重审。本院于2018年5月22日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年9月29日公开开庭审理了本案，原告赵素珍、赵兴仁、吴凤州、吴云和及其委托代理人赵光辉、苏黎明，被告颍州区政府委托代理人王清亮、孙方梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　当事人主张

　　原告赵素珍等四人诉称，2016年4月15日，颍州区城建指挥部作出《阜阳市颍州区三塔集镇旧村庄改造项目征地拆迁补偿和安置实施细则》(以下简称《实施细则》)，对于阜阳市颍州区三塔集镇旧村庄改造项目的征地拆迁补偿标准及支付方式进行了规定。同年4月29日，三塔集镇旧村庄改造项目指挥部发布《公告》，要求项目签约工作于2016年4月30日启动，为期20天。5月6日、5月16日，三塔集镇政府、三塔集镇旧村庄改造项目指挥部联合发布《温馨提示》“……第二阶段仍不签约的，将依法组织强拆，责任自负……”。原告等人所有的房屋均在征迁范围内，系上述房屋的合法产权人。且根据《阜阳市城市总体规划》(2012-2030)，原告所有房屋已纳入城市规划区。被告的征收补偿标准远低于其房屋现有实际价值，严重侵害了原告的财产权利。被告作为法律规定的征收主体，上述征迁行政行为严重违法、错误，应予撤销。《XXX中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》规定，在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。然而被告作为征收主体，在未进行社会稳定风险评估、未依法拟定房屋征收补偿方案、未作征收决定并及时公告的情况下，仅由颍州区城建指挥部、三塔集镇人民政府、三塔集镇旧村庄改造项目指挥部发布了相关公告、《温馨提示》等文件便启动了本次征收行为，严重违反了相关法律规定，依法应当予以撤销。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”本案中，原告所有的房屋等不动产所在地均已纳入城市规划区，且部分具有《国有土地使用权证》，被告应当依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定，制定征收补偿安置方案。然而，被告作出的上述公告中，货币补偿标准过低，安置房亦无法达到原告被征收之前的居住水平，没有实现最基本的公平补偿，不能维持原告房屋被征收前的生活水平，违反相关法律规定，依法应当予以撤销。综上，请求1：依法确认被告作出的阜阳市颍州区三塔集镇旧村庄改造项目征收行为违法，并予以撤销;2、依法审查安徽省阜阳市人民政府(2011)7号《阜阳市城市规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法》、阜政秘(2015)205号《关于印发阜阳市征收土地青苗和房屋等附着物补偿标准的通知》、阜政办(2014)39号《关于统一规范阜城集体土地征收补偿安置标准的通知》、阜政办(2015)30号《阜阳市人民政府办公室关于进一步规范阜城集体土地上房屋征收补偿安置工作的通知》、阜州城建指(2016)34号《阜阳市颍州区三塔集镇旧村庄改造项目征地拆迁补偿和安置实施细则》等规范性文件的合法性;3、责令被告立即停止执行阜阳市颍州区三塔集镇旧村庄改造项目。

　　原告赵素珍等四人向法庭提供的证据和依据有：1、原告四人的身份证。证明其身份。2、原告赵素珍、吴凤州、赵兴仁、赵复侠的房产证;赵复侠与吴云和签订的《房屋转让协议》;吴云和邻居王具金的《建设工程规划许可证》及《国有土地使用权证》复印件;三塔集镇政府塔政字(98)第023号《关于请求解决我镇集镇建设及修桥开发用地的报告》、塔政字(99)第007号《关于三塔镇小城镇建设实施方案的决定》。证明原告等人的房屋权属情况及系本案利害关系人。3、营业执照，税务登记证。证明原告等人的房屋均系经营性用房。4、阜州城建指〔2016〕34号《实施细则》、《公告》、《温馨提示》、照片一组;5、三塔集镇政府塔政〔2016〕298号《关于赵素珍同志信访事项的答复意见书》。证明颍州区政府实际实施了被诉征收行为，为该项目的征收主体。

　　被告颍州区政府答辩称，四原告的房屋位于三塔集镇旧村庄改造项目范围;被告依法履行了集体建设用地报批、公告、安置补偿等程序，对原告的征收补偿符合《实施细则》的规定。请求依法驳回原告的诉讼请求。

　　颍州区政府在本次审理中未提交证据。

　　经庭审质证，被告颍州区政府质证认为原告等四人提供的证据与本案无关联性，不能证明颍州区政府实施征收行为。

　　一审法院认为

　　本院经审查认为，原告等四人提供的证据1、4及证据2中的房产证、房屋转让协议能够证明其有原告的主体资格;证据2中吴云和邻居王具金的《建设工程规划许可证》及《国有土地使用权证》无原件予以核实，且与本案无关联性，不予采信;证据3房屋是否属经营用房不属于本案的审查范围;对证据2中的《关于请求解决我镇集镇建设及修桥开发用地的报告》、《关于三塔镇小城镇建设实施方案的决定》及证据5的真实性予以采信。

　　经审理查明，颍州区城建指挥部于2016年4月15日作出《实施细则》，载明：为实施征地工作，根据安徽省阜阳市人民政府《关于印发阜阳市城市规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法的通知》(阜政发〔2011〕7号)文件、阜阳市人民政府《关于印发阜阳市征收土地上青苗和房屋等附属物补偿标准的通知》(阜政秘〔2015〕205号)文件、安徽省阜阳市人民政府办公室《关于统一规范阜城集体土地征收补偿安置标准的通知》(阜政办〔2014〕39号)文件、安徽省阜阳市人民政府办公室《阜阳市人民政府办公室关于进一步规范阜城集体土地上房屋征收补偿安置工作的通知》(阜政办〔2015〕30号)文件等有关规定，结合本地段实际情况，制定该征地拆迁补偿标准和安置实施细则。被征收土地位于阜阳市××集镇××、××、葛庙村，由三塔集镇政府负责该项目的实施，并对征收补偿标准和支付方式、被征收土地所涉及的农业人口初步安置办法等作出了相关规定。原告等四人诉称的房屋位于征迁范围内。同年4月29日，三塔集镇旧村庄改造项目指挥部发布《公告》，要求项目签约工作于2016年4月30日启动，时间20天，并对在规定期限内签订协议并自行搬迁完毕交付房屋的作出明确奖励标准。5月6日、5月16日，三塔集镇政府、三塔集镇旧村庄改造项目指挥部联合发布《温馨提示》，对于第一阶段签约的明确奖励标准，对于第二阶段仍不签约的，将依法组织强拆。

　　另查明，原告赵素珍因其房屋被拆除向三塔集镇政府信访。2016年9月27日，三塔集镇政府作出塔政〔2016〕298号《关于赵素珍同志信访事项的答复意见书》称，区政府作为三塔集镇旧村庄改造项目的征收主体，委托三塔集镇政府具体实施;项目范围涉及三塔村、倪寨村、葛庙村全镇共拆迁330户;征收和补偿安置按照《实施细则》等文件执行。

　　本院认为，本案中，因阜州城建指(2016)34号《实施细则》系颍州区政府依据阜阳市人民政府(2011)7号《阜阳市城市规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法》、阜政秘(2015)205号《关于印发阜阳市征收土地青苗和房屋等附着物补偿标准的通知》、阜政办(2014)39号《关于统一规范阜城集体土地征收补偿安置标准的通知》、阜政办(2015)30号《阜阳市人民政府办公室关于进一步规范阜城集体土地上房屋征收补偿安置工作的通知》，并根据当地经济发展及人民群众的基本生活水平所制定，与法律的规定并不冲突，符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，征收下列土地的，由国务院批准：(一)基本农田;(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;(三)其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。该法第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。颍州区政府征收行为缺乏相关批复及公告等程序，故颍州区政府实施的土地征收行为违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。也就是说人民法院对规范性文件并非一概审查，而是对被诉行政行为依据的规范性文件进行合法性审查。本案中，征地实施单位根据阜州城建指(2016)34号《实施细则》对原告赵素珍等四人进行补偿安置，并未按本案其他几个文件的规定对其补偿安置，故赵素珍等四人请求对本案其他几个文件进行合法性审查，缺乏法律依据，本院不予支持。关于原告等四人要求判决依法责令被告颍州区政府立即停止执行阜阳市颍州区三塔集镇旧村庄改造项目的诉讼请求，鉴于该改造项目已经实施完毕，本院对该项诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一款第(一)、(三)项、第七十四条第一款第(一)项的规定，判决如下：

　　一审裁判结果

　　一、确认被告阜阳市颍州区人民政府依照《阜阳市颍州区三塔集镇旧村庄改造项目征地拆迁补偿和安置实施细则》实施的土地征收行为违法;

　　二、驳回原告赵素珍等四人的其他诉讼请求。

　　案件受理费50元，由原告赵素珍等四人及被告阜阳市颍州区人民政府各负担25元。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。

　　审判人员

　　审判长张非男

　　审判员张辉

　　审判员周国清

　　二〇一八年十一月二十一日

　　法官助理韩笑

　　书记员荣晓倩

　　裁判附件

　　附适用法律条文：

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

　　第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

　　(一)主要证据不足的;

　　(二)适用法律、法规错误的;

　　(三)违反法定程序的;

　　(四)超越职权的;

　　(五)滥用职权的;

　　(六)明显不当的。

　　第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

　　(一)行政行为应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;

　　(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

　　行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法：

　　(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;

　　(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为的;

　　(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：

　　(三)有具体的诉讼请求和事实根据;