国有农用地出让土地的方式取得使用权合法有效

　　河南省高级人民法院

　　(2018)豫行终3051号

　　案件概述

　　武伟诉卢氏县人民政府(以下简称卢氏县政府)、三门峡市人民政府(以下简称三门峡市政府)行政决定及行政复议决定一案，焦作市中级人民法院依法作出(2018)豫08行初33号行政判决。卢氏县政府不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

　　一审法院裁判

　　卢氏县政府于2017年1月24日作出卢政行字(2017)第1号行政决定书。卢氏县政府依据《河南省实施<土地管理法>办法》第11条之规定，作出“由卢氏县国土资源局依据相关法律、行政法规和规章规定的程序依法收回或注销行政相对人武伟所持的卢国用(2008)第50号《国有土地使用证》”的行政决定。武伟不服，向三门峡市政府申请行政复议，三门峡市政府于2017年4月11日作出三政复决字(2017)13号行政复议决定书，维持卢氏县政府作出的卢政行字(2017)第1号行政决定书。武伟仍不服，遂诉至法院，一审请求：依法判决撤销卢氏县政府作出的卢政行字(2017)第1号行政决定和三门峡市政府作出的三政复决字(2017)13号行政复议决定。

　　一审法院查明

　　焦作市中级人民法院一审查明，2006年12月10日，卢氏县横涧乡人民政府与宋卫国(案外人)、武伟签订土地转让协议书，就横涧乡照村飞机场以西农场土地转让事宜，约定横涧乡人民政府以每亩8000元价格转让给宋卫国、武伟，土地面积以实地测量为准。协议书同时约定，办理该宗土地转让的相关手续所需费用由宋卫国、武伟承担。同年12月26日宋卫国申请土地登记，卢氏县政府为宋卫国颁发了卢国用(2006)第057号国有土地使用证，土地使用证上载明：地类(用途)为农用地，使用权类型为出让，使用面积为23118.54平方米，取得价格为0元，终止日期空缺。2006年12月27日，宋卫国向三门峡市地产交易中心卢氏县办事处缴纳138720元用地手续款，三门峡市地产交易中心卢氏县办事处出具了暂收条据。2008年10月20日，宋卫国、武伟经过协商，就卢国用(2006)第057号国有土地使用证上载明土地进行分割，武伟取得其中13333.33平方米土地使用权，宋卫国取得其中8476.79平方米土地使用权，并分别提出分户申请，2008年11月7日，卢氏县政府为武伟颁发了卢氏国用(2008)第50号国有土地使用证，土地使用证上载明：地类(用途)为农用地，使用权类型为出让，使用面积为13333.33平方米，取得价格为0元，终止日期空缺。2016年9月20日，按照卢氏县政府和卢氏县国土资源局的工作安排，卢氏县国土资源局向卢氏县政府作出《关于依法收回卢国用(2008)第049号、第50号两宗国有土地使用证的请示》，请卢氏县政府批准依法收回卢国用(2008)第049号、第50号国有土地使用证，并办理更正登记。2016年11月24日上午，卢氏县政府就卢国用(2008)第50号国有土地使用证合法性审查召开听证会，2017年1月24日，卢氏县政府作出卢政行字(2017)第1号行政决定书，决定由卢氏县国土资源局依据相关法律、行政法规和规章规定的程序依法收回或注销行政相对人武伟所持的卢国用(2008)第50号国有土地使用证。武伟不服该决定，向三门峡市政府申请复议，2017年4月11日三门峡市政府作出三政复决字(2017)13号行政复议决定，维持卢氏县政府作出的卢政行字(2017)第1号决定书。

　　一审法院认为

　　一审认为，本案的关键在于武伟所持有的卢氏国用(2008)第50号国有土地使用证是否具有应当收回或注销的条件。根据《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十一条规定，本案国有农用地的使用权可以确定给个人使用，并可以办理国有土地使用证。首先，2006年12月26日宋卫国申请土地登记，卢氏县政府为宋卫国颁发卢国用(2006)第057号国有土地使用证，随后，武伟提出分户申请，2008年11月7日，卢氏县政府为武伟颁发了卢氏国用(2008)第50号国有土地使用证。对于本案国有土地使用权出让需要具备何种条件，履行何种手续，作为行政机关的卢氏县土地管理部门及卢氏县政府应当知道，而作为行政相对人的武伟并不必然知晓。本案涉案土地出让未采用招拍挂程序，也未签订书面出让合同，但在涉案土地办证过程中，卢氏县土地管理部门及卢氏县政府对此情况均为明知，在此情况下仍然为武伟颁发了土地使用证，现又以此为由主张收回或注销武伟所持土地使用证的理由不能成立。且根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十三条以及《中华人民共和国合同法》第三十六条、第四十四条之规定，本案国有农用地使用权出让未采用招拍挂程序和未签订书面合同形式出让并不违反法律、行政法规的禁止性规定，并可以采取事后补救措施予以完善。其次，关于卢氏县政府主张横涧乡人民政府转让的土地系划拨土地，但未能提供相应证据予以证明，因此其主张横涧乡人民政府无权转让的理由不能成立。同时，在武伟所持国有土地使用证上亦加盖有卢氏县政府土地登记专用章，应当视同涉案土地转让、出让已经经过卢氏县政府批准。再次，关于卢氏县政府主张的涉案土地出让未缴纳国有土地使用权出让金理由，根据卢氏县政府所举证据《关于武伟所持的卢国用(2008)第50号国有土地使用证审查处理报告》证明，宋卫国、武伟用地手续款仍在三门峡市地产交易中心卢氏办事处财务账上，对此卢氏县土地管理部门及卢氏县政府亦为明知，卢氏县政府主张此款为办理土地使用证时的土地评估测绘费用，但没有相关证据可以证明。虽此用地手续款未明确为国有土地使用权出让金，但足以证明行政相对人为取得国有土地使用权及时配合行政机关缴纳相关土地用地款项的事实，因此以未缴纳国有土地使用权出让金为由收回和注销国有土地使用证理由亦不能成立。同时对行政相对人未缴纳土地出让金的，行政机关亦可以采取催缴等形式督促行政相对人及时缴纳，而本案行政机关也未进行过任何形式的催缴。最后，关于本案国有土地使用证出让期限空缺情况，根据《河南省实施<土地管理法>办法》第十一条规定，土地登记和颁发土地证书后发现有错登、漏登或有违法情节的，原登记发证机关应当依法更正，收回或注销原发土地证书，换发新的土地证书。本案中武伟所持卢氏国用(2008)第50号国有土地使用证上终止日期空缺，可依法通过换发新的土地证书予以纠正。但卢氏县政府决定只是决定将土地使用证收回或注销，却不予换发新证作法不当。综上所述，本案行政机关为行政相对人颁发国有土地使用证已历经十余年之久，在不具备新的其他能够收回或注销土地使用证情形的前提下，以上述事实依据为由收回或注销国有土地使用证，有违信赖利益保护原则。卢氏县政府所作卢政行字(2017)第1号行政决定书以及卢氏县政府三门峡市政府所作三政复决字(2017)13号行政复议决定书适用法律、法规错误，应予撤销。一审判决：撤销卢氏县政府2017年1月24日作出的卢政行字(2017)第1号行政决定书;撤销三门峡市人民政府2017年4月11日作出的三政复决字(2017)13号行政复议决定书。一审案件受理费50元，由卢氏县政府负担。

　　上诉人主张

　　卢氏县政府不服一审判决，向本院上诉主要称：一、涉案土地出让的主体不适格。横涧乡人民政府超越职权签订土地出让合同，依法应当予以撤销。一审对此适用法律法规错误。二、涉案土地出让应当适用招拍挂的方式。一审未适用《行政许可法》以及国发【2001】15号通知，而适用《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，属于适用法律法规错误。三、国家可以依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条规定按照法律程序将土地提前收回。请求撤销一审判决，依法改判。

　　武伟答辩主要称，答辩人所持有的涉案国有土地使用证办证程序合法、手续齐全、合法有效、审批程序合法。上诉人所做行政决定错误且违法，请求驳回上诉，维持原判。

　　三门峡市政府答辩称，答辩人所作行政复议合法，请求撤销一审判决。

　　二审法院查明

　　本院二审查明事实与一审一致。

　　二审法院认为

　　本院认为，涉案土地为国有农用地，是否适用出让形式取得使用权缺乏法律的明确规定，而对此卢氏县政府颁发了土地证，实际上采取了准许划拨土地使用权转让、同时又缴纳一定土地使用费的形式，这种形式不违反法律的禁止性规定，本院予以认可。卢氏县政府认为应当适用土地出让的有关法律规定处置涉案国有土地，但依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条、第十二条的规定，涉案国有农用地原则上不宜按出让土地对待，卢氏县政府据此处置涉案土地，属适用法律错误。至于卢氏县政府有关职能部门在履职过程中出现的登记为出让、没有使用期限等问题，属于工作瑕疵，不对土地证的效力发生影响，只需纠正即可。另外，涉案土地于2008年颁发土地证，卢氏县政府在2017年作出本案被诉的决定之前，涉案的部分土地已经用于道路建设，正是由于卢氏县政府未对武伟履行法定的补偿程序，武伟提起行政诉讼，此后卢氏县政府才开始立案作出本案被诉的处理决定，这种处理不是为了保障土地管理秩序，而是为了避免可能带来的赔偿，其执法目的不正当，构成滥用职权，应予撤销。一审适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一项之规定，判决如下：

　　二审裁判结果

　　驳回上诉，维持一审判决。

　　二案件受理费50元，由上诉人卢氏县人民政府承担。

　　本判决为终审判决。

　　审判人员

　　审判长王松

　　审判员马传贤

　　审判员张XX

　　二〇一八年十一月十三日

　　书记员玄晟颐