滁州市南谯区腰铺镇政府对房屋实施的行政强制拆除行为违法

　　安徽省滁州市中级人民法院

　　(2020)皖11行初34号

　　争议焦点

　　一审法院认为

　　薛翠彬案涉房屋被强制拆除行为的主体如何认定及案涉强制拆除的具体行政行为是否合法。

　　案件概述

　　原告薛翠彬因要求确认被告滁州市南谯区人民政府(以下简称南谯区政府)、滁州市南谯区房屋征收办公室(以下简称南谯征收办)、南谯区腰铺镇人民政府(以下简称腰铺镇政府)于2020年1月13日对其房屋实施的强制拆除行为违法，于2020年3月31日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，分别向南谯区政府、南谯征收办、腰铺镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月18日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。

　　当事人主张

　　原告薛翠彬诉称:2019年,南谯区政府决定对滁州市南谯区腰铺镇汤庄地块范围内的房屋、构筑物及附属物实施征收,其房屋在本次征收范围内。因房屋一层从事烟酒和日常百货零售经营，为减少对经营的影响,其与腰铺镇政府多次就征收补偿问题进行协商。在协商过程中,腰铺镇政府承诺将腰铺镇月塘小区门面房交付给其使用,其同意,并表示愿意配合政府拆迁,但腰铺镇政府之后反悔。后双方再次协商,初步达成意向由征收单位出面协调先行腾出锦绣湖三期两间门面房给其用于烟酒经营,其配合拆迁工作，但双方并未确定搬迁期限。2020年1月13日,三被告在未与其协商确定搬迁时间的情况下,既没有催告,也未告知强制拆除房屋的方式和时间,就径行拆除了其房屋。其与被告已经初步达成搬迁意向,根据《中华人民共和国行政强制法》第五条规定:被告采用非强制手段可以达到行政管理目的的,不应实施行政强制。本案中被告实施行政强制没有必要性且违法法律规定,另外被告在拆除其房屋时未按法律规定履行催告和通知义务,程序严重违法。请求判决确认被告强制拆除其房屋的行政行为违法;诉讼费用由被告承担。

　　薛翠彬向本院提供了以下证据：证据一、身份证及两份营业执照复印件,证明其是适格原告，其在房屋从事烟酒百货经营。证据二、《腰铺镇汤庄地块集体土地上房屋征收补偿安置方案》(以下简称《汤庄征收安置方案》)，证明南谯区政府实施了征收行为。证据三、房屋的照片、视频，证明其房屋拆除前和拆除后的面貌，三被告实施了强制拆迁的行为。证据四、专题会议纪要，证明南谯区征收工作委员会形成会议纪要，在其配合拆迁的情况下，同意将锦绣湖三期123、125号门面房租赁给腰铺镇政府使用，自房屋移交之日由腰铺镇政府承担房租、水电费用。证据五、电话录音，证明腰铺镇政府协调123、125房屋给其使用时承诺消防两三天就能通过，不会影响其使用，但截止目前消防仍未通过，导致原告烟草经营证被停掉，并且营业执照不能变更，无法经营。证据六、信访答复书、银行流水，证明腰铺镇政府答辩称已经提前支付了全部拆迁补偿款不属实，经其信访后，腰铺镇政府才支付剩余拆迁款。证据七、强制拆除行为录音录像截图，证明南谯征收办、行政执法局、公安、交警、腰铺镇政府等多部门参与了拆除其房屋的过程，且在搬运其所有的物品过程中方式粗暴、不文明，不爱惜其的财产。证据八、与腰铺镇镇长王亮亮微信聊天记录，证明锦绣湖123、125号房屋仍需较长时间才能消防验收合格，给其造成巨大损失。证据九、《关于加强新型冠状病毒感染的××疫情防控工作的通告》、《关于强化疫情期间社会管理的通告》、《关于解除小区(村)封闭式管理的通告》，证明2020年1月20日前后新冠××疫情已经非常严重，小区进行了封闭式管理，直至2020年3月20日才解除小区封闭式管理，其客观上无法领取。

　　被告南谯区政府辩称：其单位不是本案适格被告。其单位从未参与实施薛翠彬诉称的具体行政行为，也未授权或委托任何单位、个人实施该行为。根据《汤庄征收安置方案》，其单位已明确薛翠彬诉称的地块上的房屋征收实施主体是腰铺镇政府，其单位没有参与实施薛翠彬诉称具体行政行为的必要。薛翠彬与腰铺镇政府于2019年12月13日签订了南谯NO.1802122《征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议书》(以下简称《征收安置协议书》)，表明双方已对诉称房屋达成了征收合意。薛翠彬将其单位列为本案被告无事实和法律依据，请求驳回薛翠彬对其单位的起诉。

　　南谯区政府在法定期限内提交了如下证据：证据一、《关于腰铺镇汤庄地块集体土地上房屋征收补偿安置方案的批复》(南政〔2019〕65号)，证明该地块征收实施主体为腰铺镇人民政府。证据二、《征收安置协议书》(南谯NO.1802122)，证明拆迁实施主体为腰铺镇政府，且薛翠彬与腰铺镇政府已经达成拆迁补偿安置协议。

　　被告南谯征收办辩称：根据薛翠彬诉称内容及案涉地块的征收安置方案，本案所涉及的地块征收是由腰铺镇政府负责处理，南谯区征收办公室不是适格被告。薛翠彬已经与腰铺镇政府签订了征收安置协议，薛翠彬提起本案诉讼无事实和法律依据，综上，请驳回对其单位的起诉。

　　南谯区征收办未提交证据。

　　被告腰铺镇政府辩称：1、其单位已依法与薛翠彬签订征收安置补偿协议，补偿薛翠彬1629451.30元，其单位有权依法拆除房屋。经协调，薛翠彬同意借用锦绣湖123、125号两间门面房用于经营物品的仓储。薛翠彬于2019年12月29日领取了125号门面房的钥匙，但一直拖延搬迁。其单位多次告知薛翠彬及时搬迁，薛翠彬反悔，不愿继续搬迁，并拒绝接受123号门面房钥匙。经多次催促未果，其单位于2020年1月13日依法采取措施，将薛翠彬房屋内物品搬迁至123号门面房内。其单位一直催促薛翠彬及时领取，但薛翠彬未予理睬。薛翠彬明知搬迁期限，但以各种理由拖延搬迁，且薛翠彬回复其单位相关人员，让不要催促，会尽快搬迁。薛翠彬在领取搬迁补助费、停业补助费后仍然不愿意搬迁，其拆迁行为合法。故薛翠彬诉讼请求缺乏事实及法律依据，请求依法驳回薛翠彬的诉讼请求。

　　腰铺镇政府在法定期限内提交了如下证据：证据一、《征收安置协议书》一份、领条两张，证明其单位已经与薛翠彬达成补偿此协议，对薛翠彬补偿包含房屋、装潢及附属物、停业补助、搬迁补助等合计1629451.30元，补偿协议合法、有效，薛翠彬已足额领取补偿款。证据二、微信聊天记录一组，证明薛翠彬知晓搬迁时限，其单位已经多次催促搬迁。证据三、视频资料一份、物品清单一份、物品领取报告书一份、快递回执一份、短信记录一份，证明其单位搬迁时进行了房内物品详细清点并登记，及时通知薛翠彬领取物品，但薛翠彬予以拒绝，其单位作出行政行为程序合法。

　　腰铺镇政府对于薛翠彬所举证据质证意见为：对证据一、二、三的真实性无异议;对证据四的真实性无异议，但证明目的不认可，该纪要为内部意见，且前提是薛积极配合情况下，而本案并不符合享受该待遇的条件;对证据五不认可;对证据六的证明目的不予认可;对证据七的真实性无异议，证明目的有异议，2020年1月13日，薛翠彬到强制拆除现场后又离开，腰铺镇政府对现场物品的搬迁进行了视频录像;对证据八的真实性无异议，证明目的有异议，锦绣湖门面房当时说的是仓库;对证据九的真实性无异议，但不能证明薛翠彬无法进行货品的领取，且在疫情解除后，薛翠彬也从未领取过物品，且薛翠彬在疫情期间多次要求其单位查找物品并领回部分物品。

　　南谯区政府对于薛翠彬所举证据质证意见为：对证据一真实性和证明目的无异议，对营业执照副本真实性无异议，但该执照与涉案的被拆除房屋没有关联性，只能证明薛翠彬有从事相关营业的资格，不能证明本案诉称的被拆除房屋属于该营业执照指向的经营场所，根据签订的安置协议，被拆迁房屋的用途是住宅，不是商业用途;对证据二的真实性无异议，证明目的不认可，该安置方案证明征收实施主体是腰铺镇政府;对证据三的真实性有异议，无法看出真实的现场记载，更无法证明南谯区政府参与实施了涉案具体行政行为;对证据四真实性无异议，但证明目的不予认可，仅为讨论的工作意向，前提是薛翠彬配合拆迁;对证据五的真实性有异议，不认可;对证据七、八的真实性有异议;对证据九的真实性无异议，但不影响薛翠彬领取相关物品。

　　南谯征收办对于薛翠彬所举证据质证意见为：其单位不是案涉具体行政行为的实施机关，证据与其单位无关;薛翠彬提供的证据三的第五条，明确了征收实施主体是腰铺镇政府;证据四中形成的意见是将123、125号门面房暂时租赁给腰铺镇政府使用，承租人为腰铺镇政府，房屋用途是临时仓储，对证据七的真实性、关联性、合法性均不予认可，即使视频内容属实，因具体行政行为是由作出该行为的机关负责，视频中出现的人员并不代表具体行政行为的实施主体，也不能因此将其单位及南谯区政府列为被告。

　　薛翠彬对南谯区政府所举的证据质证意见为：对证据一，因南谯区政府作为征收主体未提供征地批复、征地公告及其用地范围图，对此证据合法性不认可;对证据二的真实性，关联性无异议，但合法性不认可，其当时签的是空白协议，内容是后补。

　　薛翠彬对腰铺镇政府提交的证据质证意见为：对证据一中的安置协议真实性，关联性无异议，合法性保留意见。领条无异议，补偿款是在其房屋被拆除后支付完毕的;对证据二的真实性、关联性、合法性无异议，但证明目的有异议：从2019年12月31日及2020年1月7日、1月9日的记录可以看出，其前期配合拆迁，主动搬离大部分物品，但是物品搬进锦绣湖125号商铺后发现仓库漏水，消防验收不合格，无法装修及经营，其才搬回物品的，且其签的是空白协议，不知道协议书的具体内容;对证据三的的真实性、关联性、合法性均有异议，视频内容不连续，不能反映搬迁过程全貌，无搬运前后的现场对比图。不能确定其所有的物品均搬离被拆迁房屋，且2020年1月13日拆除房屋，直到2020年1月17日才进行清点，在搬离物品前，未对房屋内现有商品、货物、私人物品进行分类清点，就直接搬出，现金账本公章等重要物品未进行清点就直接扔进杂物袋，不能证明其所有物品均得到妥善保管，未有遗失，且清单是腰铺镇政府单方制作，其不予认可;其未收到物品领取告知书，真实性无法核实;其虽然收到短信，但是快件与短信发出的时间分别是2020年2月15日、2020年2月18日，正是防疫的关键时期，小区已经封闭管理，其不可能组织人力车辆领回拆迁房屋内的物品，腰铺镇政府故意通过短信、快递的的方式通知其，属于规避责任;对证据四真实性、关联性、合法性均无异议，但承诺书与借条是2019年12月29日其取得125号房屋钥匙时腰铺镇政府要求其写的，其于12月31日已经主动搬家，其没有拖延搬迁，其后期拒绝搬迁是因为腰铺镇政府提供的房屋不满足使用要求。

　　南谯区政府、南谯征收办对腰铺镇政府提交的证据无异议。

　　腰铺镇政府、南谯征收办对南谯区政府提交的证据无异议。

　　本院对对各方提交的证据真实性本院予以确认，但其证明目的将结合本案案情予以综合认定。

　　一审法院查明

　　经审理查明：因滁州市城市总体规划要求，需要对滁州市南谯区腰铺镇汤庄地块范围内所有房屋、构筑物及附属物实施征收。南谯区住房城乡建设交通局根据《滁州市房屋征收(迁)认证有关政策的若干意见》(滁房联﹝2012﹞63号)、《滁州市人民政府关于同意调整市本级被征收集体土地上房屋和地上附着物等补偿标准的批复》(滁政秘﹝2018﹞75号)等文件及相关规定，制定了《汤庄征收安置方案》，并于2019年9月18日报请南谯区政府批准。该方案载明，本地块征收实施主体为腰铺镇政府。2019年12月13日，腰铺镇政府依据该方案与薛翠彬针对薛翠彬建筑面积为628.43平方米的框架房屋签订《征收安置协议书》(南谯NO.1802122)，约定支付1629451.30元货币补偿款(包括房屋补偿737776.82元、装潢及附属物补偿864023.56元、搬迁补助费5027.44元、一层一进补助费416955元、提前签约奖励110666.52元、临时安置补助费27650.92元)。腰铺镇政府于2019年12月28日支付1000000元，2020年1月16日支付629451.30元。经薛翠彬与腰铺镇政府协商，腰铺镇政府将锦绣湖三期123、125号门面房屋提供给薛翠彬使用。薛翠彬于2019年12月29日取得125号门面房钥匙，同年12月31日开始搬迁。后因该房屋不符合烟酒经营等需要，薛翠彬向腰铺镇政府反映，腰铺镇政府未能解决相关问题，薛翠彬将物品搬回案涉的被拆迁房屋。2020年1月13日早晨，腰铺镇政府对薛翠彬的房屋实施了强制拆除，在拆除前未向薛翠彬制发相关法律文书，未对房屋内物品进行清点、登记。腰铺镇政府于2020年1月17日组织人员对其单位搬运至锦绣湖123号门面房内的物品进行清点、登记，并于2020年1月18日9时57分通过微信的方式通知薛翠彬领取123号门面房内的物品，薛翠彬称无地方存储未领取。腰铺镇政府于2020年2月15日向薛翠彬邮寄送达《物品领取告知书》，薛翠彬称身体不适，且在疫情防控期间，一直未领取。薛翠彬认为对其房屋实施的拆除行为违法，遂向本院提起诉讼。

　　一审法院认为

　　本院认为，根据各方的诉辩意见及当庭陈述，本案的争议焦点为：薛翠彬案涉房屋被强制拆除行为的主体如何认定及案涉强制拆除的具体行政行为是否合法。

　　关于主体问题。在行政诉讼中，被告适格包含两个层面的含义：一是形式上适格，亦即《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项规定的“有明确的被告”。所谓有明确的被告是指起诉状指向的具体的、特定的被诉行政机关。但“明确”不代表“正确”，因此被告适格的第二层含义则是实质性适格，也就是《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定的“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”，这里的“事实根据”即包括被告“作出行政行为”的相关事实根据。就本案而言，对薛翠彬房屋实施强制拆除行为的机关即为本案适格的被告。农村集体土地征收过程中对合法建筑的拆除，应首先推定是征收实施主体实施或者委托实施的拆除行为，除非有相反证据或者生效裁判足以推翻上述认定。《汤庄征收安置方案》载明的征收实施主体、案涉房屋的拆迁安置协议书载明的拆迁人、与薛翠彬交涉搬移案涉房屋内物品事宜的行政机关均为腰铺镇政府，腰铺镇政府亦承认其单位实施了上述相关行为，及对案涉房屋进行了强制拆除的行为，对南谯区政府、南谯征收办否认参与实施案涉强制拆除行为的辩解也未提出异议。腰铺镇政府具有独立承担责任的主体资格。薛翠彬坚持以南谯区政府、南谯征收办为被告，其对此主张应承担证明两行政机关实施被诉具体行政行为的举证责任。虽然其提交的视频资料证明南谯区政府、南谯征收办个别工作人员在现场，但不足以证明南谯区政府、南谯征收办具体实施了案涉强制拆除行为，南谯区政府、南谯征收办又否认参与实施案涉强制拆除行为。房屋征收过程中发生房屋强制拆除行为，确实无法查清强制主体的，可根据拆迁工作的目的及权责一致原则，推定具有补偿职责的市、县级人民政府为强拆主体，但如果能够查明拆除房屋的实际主体的，应按照实际情况认定实际强拆主体。因此，薛翠彬要求确认南谯区政府、南谯征收办实施强制拆除行为违法的诉讼请求没有事实根据，不符合法律规定的起诉条件。

　　关于案涉具体行政行为合法性问题。对合法建筑的拆除首先应推定为行政强制行为，除非有证据足以证明。《中华人民共和国行政强制法》第八条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权;有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：(一)实施前须向行政机关负责人报告并经批准;(二)由两名以上行政执法人员实施;(三)出示执法身份证件;(四)通知当事人到场;(五)当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径;(六)听取当事人的陈述和申辩;(七)制作现场笔录;(八)现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明;(九)当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章;(十)法律、法规规定的其他程序。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：(一)履行义务的期限;(二)履行义务的方式;(三)涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式;(四)当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。虽然腰铺镇政府对房屋的拆除是基于拆迁补偿安置协议，但也应遵守法定程序。在实施强制拆除前，腰铺镇政府未向薛翠彬制发相关行政强制法律文书，亦未对薛翠彬屋内所有财产进行清点，该拆除行为明显违反法定程序。

　　综上，腰铺镇政府2020年1月13日实施的案涉强制拆除行为违反法律规定程序，鉴于该行政行为已实施完毕，不具有可撤销内容，应当确认其行为违法。薛翠彬对南谯区政府、南谯征收办起诉不符合法律规定的起诉条件，依法应当裁定驳回此起诉。鉴于判决可吸收裁定，本院一并予以判决。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第七十条第(三)项、第七十四条第二款第(一)项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条的规定，判决如下：

　　一审裁判结果

　　一、确认被告南谯区腰铺镇人民政府2020年1月13日对原告薛翠彬的房屋实施的行政强制拆除行为违法;

　　二、驳回原告薛翠彬对被告滁州市南谯区人民政府、滁州市南谯区房屋征收办公室的起诉。

　　案件受理费50元，由被告南谯区腰铺镇人民政府负担。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。

　　审判人员

　　审判长宋珺梅

　　审判员王忠良

　　审判员苏春琴

　　二〇二〇年九月三十日

　　书记员施承文

　　裁判附件

　　附相关法条：

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：

　　(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;

　　(二)有明确的被告;

　　(三)有具体的诉讼请求和事实根据;

　　(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

　　第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

　　(一)主要证据不足的;

　　(二)适用法律、法规错误的;

　　(三)违反法定程序的;

　　(四)超越职权的;

　　(五)滥用职权的;

　　(六)明显不当的。

　　第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

　　(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;

　　(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

　　行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

　　(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;

　　(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的;

　　(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。

　　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》

　　第五十四条依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：

　　(一)原告的身份证明材料以及有效联系方式;

　　(二)被诉行政行为或者不作为存在的材料;

　　(三)原告与被诉行政行为具有利害关系的材料;

　　(四)人民法院认为需要提交的其他材料。