姬村工业园管委会未考虑信赖利益，对建材公司的厂房、设备进行拆除，明显违法

　　安徽省宿州市中级人民法院

　　(2020)皖13行终220号

　　2020年11月27日

　　案由行政强制

　　争议焦点

　　一审法院认为

　　一、开发区管委会是否是本案适格被告;

　　二、开发区管委会的拆除行为是否合法。

　　二审法院认为

　　原姬村工业园管委会对冠磊建材公司厂房实施的拆除行为是否合法。

　　案件概述

　　上诉人安徽萧县经济开发区管理委员会(以下简称开发区管委会)因被上诉人安徽冠磊建材有限公司(以下简称冠磊建材公司)诉其拆除行为违法一案，不服安徽省萧县人民法院于2020年8月28日作出的(2020)皖1322行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月2日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。

　　一审法院查明

　　一审法院查明，2016年3月2日，甲方萧县人民政府和乙方冠磊建材公司签订了《项目投资合同》及《补充协议》，合同对项目内容、用地、工程进度、双方权利义务及违约责任均有明确约定：乙方在甲方辖区内注册公司并投资建设“年产15万吨碳酸钙和深加工”项目，项目总投资5000万元以上，该项目规划占地30亩，选址姬村工业园，具体位置面积以甲方提供的用地红线图为准。乙方通过甲方公开招拍挂出让方式获得土地使用权，土地使用性质为工业用地，出让年限50年。自乙方项目基建开工之日起，项目在12个月内建成投产。甲方在乙方按照国有土地使用权出让合同的约定缴纳土地出让金及相关税费后3个月内，办好国有土地使用证交给乙方;乙方应按照规划要求和合同约定的项目实施进度进行建设运营，在建设和生产过程中必须符合国家有关环保要求，做好环评审批工作，落实“三同时”制度，并经批准后方可生产。甲方交付土地后六个月内乙方仍未开工建设的，甲方有权清理清退乙方项目并无偿收回用地。合同签订后，姬村工业园管委会和萧县国土资源测绘中心会同萧县龙城镇姬村村民委员会对冠磊建材公司用地(含姬村工业园管委会规划用地和冠磊建材公司租赁村民的五亩土地)进行划界放线，提供红线图，最终确定的红线图面积为36.4980亩。2016年4月6日，冠磊建材公司正式注册成立并领取了营业执照，2016年4月11日，萧县发改委作出萧发改政务[2016]121号函，认为：经核查，冠磊建材公司年产15万吨石灰及深加工项目符合国家产业政策，予以备案。2016年6月，冠磊建材公司经姬村工业园管委会同意按照合同约定对案涉项目开工建设。2016年11月22日姬村工业园管委会为冠磊建材公司解决高压供电经费问题申请财政拨款31万。2017年3月27日，萧县环保局作出萧环建[2017]33号环境影响批复，原则同意冠磊建材公司年产15万吨石灰及深加工项目环境影响报告表结论。2017年6月，冠磊建材公司在合同约定的期限内完成案涉项目投产所需的主体窑体建设，配套设施粉碎车间、半成品车间的建设，基础设施包括变压器两台、电力设施、道路硬化、深井、院墙、排水管网、工人宿舍、食堂、厕所、磅房、成品库、半成品库以及园区配置的高压专用线的建设。2018年年初，原萧县国土资源局准备将该项目土地组卷上报，但因土地为有条件建设用地而未能上报成功。2018年7月9日，宿州市环境保护委员会办公室作出环委办函[2018]72号文件，决定在全市开展中央环保督察反馈意见及突出环境问题再排查再整改工作，并制定了工作方案。在该文件下发后，萧县召开了萧县中央生态环境保护督察“回头看”推进会，认为冠磊建材公司系违法用地，要求立即拆除，复耕复绿。2018年9-10月期间，姬村工业园管委会委托博文公司对冠磊建材公司整体资产的市场价值进行评估，评估范围为萧县姬村工业园区申报的冠磊建材公司整体资产所涉及机器设备共计2套生产设备，购置于2016-2017年，主要包括竖窑生产线设施(上料系统、圆盘卸灰机、抪料机等)、粉碎生产线设施(锤破粉碎机、鄂破粉碎机、皮带运输架及皮带等)、电力设施、石灰窑体的建造及基础建设部分。2019年5月5日博文公司作出130号评估报告，评估结论为：冠磊建材公司整体资产的市场价值于评估基准日2018年10月5日的不含增值税市场价值为人民币9610871元，其中：机器设备2814800元，电力设备385764.42元，石灰窑体建造费用2508600元，基础建设费用3901706.16元。报告使用有效期为一年，至2020年5月5日止。评估期间，2018年11月25日，在未与冠磊建材公司达成补偿协议的情况下，萱缘绿化公司受姬村工业园管委会委托对冠磊建材公司主窑炉及围墙等厂区附属设施拆除完毕。拆除后，冠磊建材公司对残留物进行分割、细拆、清理、外运并租地看放，且完成了土地复耕。2019年12月3日，姬村工业园管委会作出姬管[2019]105号补偿请示，向萧县人民政府请示并建议对冠磊建材公司的整体资产给予补偿，金额为9610871元。2019年11月28日，姬村工业园管委会提起县政府法制办对姬管[2019]105号补偿请示的合法性进行审查，由于冠磊建材公司的案涉项目没有办理国有土地使用权证、建设工程施工许可证、规划许可证、开工许可证，姬管[2019]105号补偿请示未通过合法性审查。冠磊建材公司因未获得补偿，遂向提起行政诉讼。

　　另查明，2017年11月25日，原萧县国土资源局作出432号处罚决定，认定冠磊建材公司在未办理合法用地手续的情况下占地建厂房的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》(2014年修正)(以下简称土地管理法)第四十三条和第四十四条的规定，属违法占地，对其作出1.责令退还非法占用的土地24229.00平方米;2.限期拆除在非法占用土地上新建的厂房2450.00平方米及其他设施;3.并处罚款耕地每平方米15元，合计人民币36.3435万元的处罚。在法定期限内冠磊建材公司未申请行政复议，也未提起行政诉讼，亦未履行432号处罚决定中确定的义务。2018年4月17日，原萧县国土资源局向本院申请强制执行432号处罚决定，萧县人民法院经审查，认为原萧县国土资源局提交的材料不符合《中华人民共和国行政强制法》(以下简称行政强制法)第五十五条的规定，且在催告期未满之前提出强制执行申请亦违反了法律规定。萧县人民法院于2018年5月3日作出(2018)皖1322行审13号行政裁定书，裁定对萧县国土资源局的强制执行申请不予受理。期间，冠磊建材公司于2018年4月28日向原萧县国土资源局指定账户缴纳了罚款36.3435万元。

　　再查明，2020年3月23日，XXX萧县县委机构编制委员会作出萧编[2020]31号《关于萧县经济开发区(园区)机构编制调整的通知》，内容为：经3月19日县委编委会议研究同意，撤销萧县姬村工业园管理委员会，人员整合到县经济开发区及所属事业单位。整合后，人员编制保持不变。

　　一审法院认为

　　一审法院认为，本案的争议焦点为：一、开发区管委会是否是本案适格被告;二、开发区管委会的拆除行为是否合法。

　　一、关于开发区管委会是否是本案适格被告问题

　　依据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行政诉讼法)第二十六条第一款、第五款、第六款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，姬村工业园管委会同意冠磊建材公司在其园区规划范围内投资建设，后又委托萱缘绿化公司拆除冠磊建材公司主窑体及围墙等厂区附属设施。依据上述行政诉讼法第二十六条第一款、第五款之规定，冠磊建材公司对强拆行为不服直接提起诉讼，姬村工业园管委会应为被告。但因姬村工业园管委会于2020年3月23日被撤销，继续行使其职权的行政机关为开发区管委会，故依照上述行政诉讼法第二十六条第六款之规定，开发区管委会是本案适格被告。

　　二、关于开发区管委会强拆冠磊建材公司整体资产的行为是否合法问题

　　土地管理法第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，冠磊建材公司建设案涉项目用地未经依法批准，已经生效的432号处罚决定认定，且在庭审时当事人双方均表示用地未经审批，故其用地违反上述法律的强制性规定，属于违法用地。经宿州市环境保护委员会办公室作出的环委办函[2018]72号文件的整改要求及萧县中央生态环境保护督查“回头看”推进会会议决定对冠磊建材公司立即拆除。故姬村工业园管委会委托萱缘绿化公司对冠磊建材公司的主窑炉及围墙等厂区附属设施进行拆除有事实和法律依据。但鉴于冠磊建材公司是县政府招商引资企业，县政府及相关职能部门亦为其办理了相关的用地划线、项目备案及环评批复等手续，姬村工业园区管委会按园区规划同意其建设，具有可保护的信赖利益，姬村工业园管委会在强拆前应当依法对其作出相应的补偿;且行政强制法第三十五条规定行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：(一)履行义务的期限;(二)履行义务的方式;(三)涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式;(四)当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十七条规定经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，姬村工业园管委会在拆除冠磊建材公司的案涉项目前，未告知冠磊建材公司享有陈述、申辩的权利，也未作出强制执行决定，其强拆行为违反了上述法律规定的程序，但因该强拆行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认违法。因姬村工业园管委会被撤销，其职能并入开发区管委会，故应确认开发区管委会为主体的强拆冠磊建材公司整体资产的行为违法。开发区管委会抗辩其与冠磊建材公司协商并经其同意后进行的拆除行为不违法的理由不成立，不予采信。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项的规定，判决确认开发区管委会于2018年11月25日对冠磊建材公司整体资产强制拆除的行为违法。案件受理费50元，由开发区管委会负担。开发区管委会不服，提起上诉。

　　上诉人主张

　　开发区管委会上诉称，一审判决认定事实不清，冠磊建材公司不具有可保护的依赖利益。冠磊建材公司用地系违法用地，2018年7月9日，宿州市环境保护委员会办公室作出环委办函[2018]72号文件，决定在全市开展中央环保督察反馈意见及突出环境问题再排查再整改工作，并制定了工作方案。在该文件下发后，萧县召开了萧县中央生态环境保护督察“回头看”推进会，认为冠磊建材公司系违法用地，要求立即拆除，复耕复绿。2018年9-10月期间，姬村工业园管委会委托博文公司对冠磊建材公司整体资产的市场价值进行评估，2018年11月25日，经双方沟通，冠磊建材公司同意对其资产进行拆除，拆除后，冠磊建材公司对残值物进行了处理。2019年11月28日，姬村工业园管委会提起县政府法制办对姬管[2019]105号补偿请示的合法性进行审查，由于冠磊建材公司的案涉项目没有办理国有土地使用权证、建设工程施工许可证、规划许可证、开工许可证，姬管[2019]105号补偿请示未通过合法性审查。冠磊建材公司用地系违法用地，姬村工业园对冠磊建材公司资产进行拆除有事实和法律依据，冠磊建材公司的案涉项目没有办理国有土地使用权证、建设工程施工许可证、规划许可证、开工许可证，其不具有法律意义上的可保护的依赖利益。姬村工业园拆除前就补偿事项与冠磊建材公司进行充分协调，应视为已告知其相关权利，系冠磊建材公司未依法行使，且补偿请示未通过合法性审查亦非开发区管委会的原因，系冠磊建材公司违法行为导致，故不能因此认定案涉拆除行为违法。综上，请求撤销一审判决，驳回冠磊建材公司的诉讼请求，一、二审诉讼费均由冠磊建材公司承担。

　　开发区管委会在一审中提交证据如下：1.XXX萧县县委机构编制委员会萧编[2020]31号《关于萧县经济开发区(园区)机构编制调整的通知》(以下简称萧编[2020]31号通知);2.宿州市环境保护委员会办公室环委办函[2018]72号文件(以下简称环委办函[2018]72号文件)及萧县“中央生态环境保护督察回头看”推进会会议笔录(以下简称会议笔录);3.安徽省省级开发区条例(第三章)。

　　冠磊建材公司一审中提交证据如下：1.营业执照、法定代表人证明书、法人身份证复印件;2.《项目投资合同》及《补充协议》复印件一组;3.2016年3月18日姬村工业园管委会出具的《场地证明》一份及原萧县国土资源局绘制的征地红线图两张;4.姬村工业园管委会文件姬管[2016]36号《关于申请解决萧县姬村工业园冠磊建材项目供电线路问题的请示》;5.照片一张;6.萧县发改委文件萧发改政务[2016]121号《关于同意安徽冠磊建材有限公司年产15万吨石灰及深加工项目备案的函》(以下简称萧发改政务[2016]121号函)复印件一份;7.萧县环保局文件萧环建[2017]33号《关于同意安徽冠磊建材有限公司年产15万吨石灰及深加工项目环境影响报告表的批复》(以下简称萧环建[2017]33号环境影响批复)一份;8.萧县人民法院(2018)皖1322行审13号行政裁定及卷宗主要证据材料复印件一组;9.130号评估报告一份;10.姬管[2019]105号补偿请示原件和征求意见情况汇总表及10页附件复印件一组;11.2020年1月7日姬村工业园管委会出具的《情况说明》原件一份;12.2020年1月5日冠磊建材公司自书《情况说明》原件一份。

　　二审法院查明

　　上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。一审法院认定案件事实清楚，本院予以确认。

　　二审法院认为

　　本院认为，本案的争议焦点为原姬村工业园管委会对冠磊建材公司厂房实施的拆除行为是否合法。

　　所谓的信赖利益保护原则是指，公民、法人基于对公权力的信任而作出一定的行为，此种行为所产生的正当利益应予保护。行政机关在行政执法过程中，对于行政相对人因政府招商引资或行政允诺而为的经营行为，不宜简单认定为违法行为而采取行政强制措施，而应结合信赖利益保护原则予以充分考虑。本案中，虽然冠磊建材公司建设案涉项目用地未经依法批准，属违法用地，但其并非仅因冠磊建材公司自身原因造成。冠磊建材公司是萧县人民政府招商引资企业，县政府及相关职能部门亦为其办理了相关的用地划线、项目备案及环评批复等手续，姬村工业园区管委会按园区规划同意其建设，在此情况下，冠磊建材公司有理由相信虽然其项目用地未经批准，但萧县人民政府对其建设案涉项目是允许的，故冠磊建材公司具有应予保护的信赖利益。开发区管委会认为其不具备可保护信赖利益的上诉理由不能成立，本院不予支持。行政机关在行政执法过程中，应当从维护政府公信力的角度，充分考虑行政相对人的合理诉求，维护其正当的信赖利益。但本案中，原姬村工业园管委会不但未考虑以上合理因素，反而为达到尽快完成拆除厂房的目的，在未听取冠磊建材公司陈述、申辩的情况下，即对冠磊建材公司的厂房、设备进行拆除，程序明显违法。开发区管委会认为其已履行告知程序的上诉理由不能成立，本院不予支持。

　　综上，开发区管委会的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款(一)项之规定，判决如下：

　　二审裁判结果

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人安徽萧县经济开发区管理委员会负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判人员

　　审判长潘庆飞

　　审判员程旭

　　审判员庄明义

　　二〇二〇年十一月二十七日

　　法官助理李枚娟

　　书记员魏丽娜

　　裁判附件

　　附相关法律条文：

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

　　(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;

　　(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;

　　(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。

　　(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

　　原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

　　人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。