阜阳中院二审改判：责令临泉县国土资源局《违法查处申请》在法定限期内重新作出处理

　　安徽省阜阳市中级人民法院

　　(2018)皖12行终223号

　　案由：不履行法定职责

　　争议焦点

　　一审法院认为

　　1、黄子杰等人是否具有本案原告的主体资格;

　　2、临泉县国土局以信访事项作出答复是否符合法律规定;

　　3、阜阳市国土局作出的行政复议决定是否合法。

　　案件概述

　　上诉人临泉县国土资源局(以下简称“临泉县国土局”)因不履行查处占用土地法定职责及行政复议决定一案，不服安徽省临泉县人民法院于2018年5月14日作出的(2017)皖1221行初127号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2018年10月26日公开开庭审理了本案，上诉人临泉县国土局的委托代理人李子义、侯允超，被上诉人黄治山、黄新彦、黄子林、黄子清、黄子民、李侠及其十五人的共同委托代理人陈婉枫，一审被告阜阳市国土资源局的委托代理人王丁、吴岩岩到庭参加诉讼，现已审理终结。

　　当事人一审主张

　　一审原告黄子杰等十五人向一审法院诉称，其十五人均系三合社区刘园村村民。因其村组存在征收拆迁，由于补偿安置问题，其与拆迁方一直未达成一致意见，在未得到合理补偿的情况下，房屋陆续遭到非法强拆，后发现有不明身份的人员违法占地在村集体土地上施工建设，其向临泉县国土局申请违法查处，因临泉县国土局一直未履行法定职责，向阜阳市国土资源局(以下简称“阜阳市国土局”)申请行政复议，阜阳市国土局作出的涉案复议决定，其认为该决定错误。请求法院依法确认临泉县国土局未依法履行法定职责的行为违法，并判令其限期履行法定职责;撤销阜阳市国土局于2017年11月6日作出的阜国土资复(2017)17号《行政复议决定书》。

　　一审法院查明

　　一审法院经审理查明，黄子杰等人于2017年5月7日向临泉县国土局提交了《违法查处申请书》，要求依法查处违法占用农村集体土地的行为，责令停止违法行为，并依法追究相关单位负责人及相关责任人的法律责任。临泉县国土局2017年5月24日向黄子杰等人作出临国土资(2017)193号《信访答复意见书》，该意见书认为，黄子杰等人反映的占用土地问题已经安徽省政府批准征收，如对征收拆迁问题有异议，可到属地政府进行咨询，也可通过法律途径解决。黄子杰等人不服提起行政复议，阜阳市国土局于2017年11月6日作出了阜国土资复(2017)17号《行政复议决定书》，决定驳回黄子杰等人的行政复议申请。黄子杰等人仍不服，提起行政诉讼。

　　一审法院认为

　　一审法院认为，本案争议的主要焦点为：1、黄子杰等人是否具有本案原告的主体资格;2、临泉县国土局以信访事项作出答复是否符合法律规定;3、阜阳市国土局作出的行政复议决定是否合法。关于黄子杰等人是否具有本案原告的主体资格问题。本案黄子杰等人于2017年5月7日向临泉县国土局提交了《违法查处申请书》，认为其村组存在征收拆迁，由于补偿安置问题，申请人与拆迁方未达成协议，在未得到合理补偿的情况下其房屋被强拆，后发现不明身份的人员违法占用集体土地进行施工建设，于是申请人向临泉县国土局申请信息公开，从信息公开答复中得知申请人房屋所属地块及村集体土地尚未被依法出让。要求依法查处违法占用农村集体土地的行为，责令停止违法行为，并依法追究相关单位负责人及相关责任人的法律责任。临泉县国土局于2017年5月24日向黄子杰等人作出了临国土资(2017)193号《信访答复意见书》。因此，黄子杰等人与举报处理行为具有法律上的利害关系，至于申请处理的事实是否属实与是否具有诉权是不同的慨念，黄子杰等人具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。关于临泉县国土局以信访事项作出答复是否符合法律规定的问题。黄子杰等人诉称，其向临泉县国土局申请违法查处，临泉县国土局一直未履行法定职责;临泉县国土局当庭辩称，临泉县国土局充分调查后，没有发现职责范围内能够处理的违法事实存在，以《信访答复意见书》的形式向黄子杰等人就相关情况进行了详细、充分的解释，已合法、适当地履行了法定职责。对此，是按照履行法定职责处理，还是按照信访处理，关键审查申请事项是要求履行行政管理职责，还是要求履行办理信访事项的职责。黄子杰等人向临泉县国土局提出的违法用地查处的申请，要求临泉县国土局履行的是行政管理职责，且该职责属于临泉县国土局的法定职责范围之内。根据《土地管理法》、《国土资源行政处罚办法》等法律法规的规定，临泉县国土局未依法履行立案、调查、审理等项程序规定，显然违反程序规定，应确认违法。就临泉县国土局答复的内容来看，其在2017年5月24日向黄子杰等人作出的临国土资(2017)193号《信访答复意见书》中，仅仅指出了黄子杰等人反映的地块位于裕泉花园安置区东侧、城中路西侧、幸福路北侧、迎宾大道南侧，该范围的土地已经安徽省政府《关于临泉县2010年第7批次城镇建设用地置换的批复》(皖政地(2010)250号)和《关于临泉县2015年第16批次城镇建设用地的批复》(皖政地(2016)29号)批准征收。根据土地管理法、城乡规划法等法律法规的规定，市、县人民政府必须取得如下法律文件后，才能作出征收决定，即所属地块的具体面积，建设项目立项批复，建设用地规划许可证，国有土地使用权批准文件以及国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等文件，以上文件临泉县国土局均没有说明或者提供证据证明，显属存在认定事实不清，其行为亦应确认违法。关于阜阳市国土局作出的行政复议决定是否合法问题。因临泉县国土局没有依法履行其行政管理职责，以信访答复应付了事，阜阳市国土局决定驳回黄子杰等人的复议申请显属不当。故依法应予撤销。综上，黄子杰等人的诉讼理由成立，应予支持。案经该院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、第七十条第(一)(三)项、第七十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决确认被告临泉县国土局未依法履行法定职责的行为违法;撤销被告阜阳市国土局于2017年11月6日作出的阜国土资复(2017)17号《行政复议决定书》;责令被告临泉县国土局对黄子杰等人提出的《违法查处申请》在判决生效后法定限期内履行其法定职责。

　　上诉人主张

　　临泉县国土局上诉称，一审认定事实错误。被上诉人向上诉人提出《违法查处申请》后，上诉人充分调查，没有发现职责范围内能够处理的违法事实存在，于2017年5月24日作出临国土资(2017)193号《信访答复意见书》，向被上诉人就相关情况进行了详细、充分的解释，告知被上诉人反映的占用土地经安徽省政府批准征收，如对征收拆迁问题有异议，可到属地政府咨询，也可通过法律途径解决。根据《信访条例》第二条规定，上诉人的行为符合法律规定，应视为已合法、适当地履行了法定职责。根据《中华人民共和国行政处罚法》规定，并非所有的申请都必然引发行政处罚程序，本案也不符合《国土资源行政处罚办法》所规定的立案受理条件。因此，一审认定“要求被告临泉县国土资源局履行的是行政管理职责，且该职责属于被告临泉县国土资源局的法定职责范围之内。根据《土地管理法》、《国土资源行政处罚办法》等法律法规的规定，临泉县国土资源局未依法履行立案、调查、审理等项程序规定，显然违反程序规定，应确认违法”属认定事实错误。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十一条，被上诉人请求查处理由不能成立，其请求事项需要上诉人调查、裁量，因此一审判“决责令上诉人在法定期限内履行法定职责”属于适用法律错误。请求：1、撤销(2017)皖1221行初127号行政判决，改判驳回被上诉人诉讼请求或将案件发回重审;2、本案全部诉讼费用由被上诉人承担。

　　上诉人临泉县国土局向一审法院提供的证据、依据有：1、2017年5月24日临国土资(2017)193号《信访答复意见书》;2、2017年6月13日回访笔录;3、2017年6月13日信访答复意见书送达回证。以上证据证明被上诉人向上诉人提交申请后，上诉人按信访件处理，并向被上诉人进行了合法的解释，不存在不作为的情形。

　　被上诉人黄子杰等人向一审法院提交的证据、依据有：1、2017年5月7日违法查处申请书;2、2017年5月24日临国土资(2017)193号《信访答复意见书》。以上证据证明被上诉人向上诉人申请土地违法查处的具体内容和上诉人在收到被上诉人的申请书后所做出的答复内容。

　　一审被告阜阳市国土局向一审法院提供的证据、依据有：1、2017年9月1日行政复议申请书;2、2017年5月7日违法查处申请书;3、2017年5月24日临国土资(2017)193信访答复意见书;4、2017年9月12日阜国土资复(2017)17号行政复议受理通知书;5、2017年9月12日阜国土资复(2017)17号行政复议书面答复通知书;6、2017年9月18日行政复议书面答复意见;7、2017年11月6日阜国土资复(2017)17号行政复议决定书;8、送达回证邮寄单复印件。以上证据证明一审临泉县国土局根据《行政复议法》的规定，依法履行了受理、审查、决定、送达等行政复议职责，作出的行政复议决定符合法律规定。

　　经查明，一审法院对证据的分析与认定符合法律规定，本院予以采信。依据采信的证据，二审查明的事实与一审查明的事实无异。

　　二审法院认为

　　本院认为，一审原告请求法院依法确认临泉县国土局未依法履行法定职责的行为违法，并判令其限期履行法定职责;撤销阜阳市国土局于2017年11月6日作出的阜国土资复(2017)127号《行政复议决定书》。判断信访投诉与行政履职申请之间的差异在于申请人与申请事项是否有法律上的利害关系。黄子杰等人要求依法查处违法占用农村集体土地的行为，责令停止违法行为，并依法追究相关单位负责人及相关责任人的法律责任。临泉县国土局作出临国土资(2017)193号《信访答复意见书》认为，黄子杰等人反映的占用土地问题已经安徽省政府批准征收，该范围内土地分为6宗地分别被挂牌出让和划拨供地。该答复书虽对土地的批准征收及出让、划拨作出告知，但未对土地征收行为进行答复，尚不足以证明申请人与要求查处的土地已不具有法律上的利害关系。该答复书将申请事项归为信访属证据不足，阜阳市国土局复议决定予以驳回不当。临泉县国土局应对土地是否征收进行调查后对申请事项进行甄别重新进行处理。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十一条规定，“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责;尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(三)项的规定，“被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的，人民法院判决确认违法。”因此本案属于判决被告针对原告的请求重新作出处理的情形，不属于判决确认违法及判决限期履行的情形。一审判决确认临泉县国土局未依法履行法定职责的行为违法，责令临泉县国土局对黄子杰等人提出的《违法查处申请》在判决生效后法定限期内履行其法定职责属适用法律错误。上诉人临泉县国土局的上诉理由部分成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、第(一)项的规定，判决如下：

　　二审裁判结果

　　一、撤销安徽省临泉县人民法院(2017)皖1221行初127号行政判决第一、三项;

　　二、维持安徽省临泉县人民法院(2017)皖1221行初127号行政判决第二项;

　　三、责令临泉县国土资源局对黄子杰等人提出的《违法查处申请》在法定限期内重新作出处理。

　　二审案件受理费50元，由上诉人临泉县国土资源局和被上诉人黄子杰等十五人各负担25元。

　　本判决为终审判决。

　　审判人员

　　审判长周海龙

　　审判员刘琦

　　审判员杨柳

　　二〇一八年十一月五日

　　法官助理耿牛牛

　　书记员王硕