法院判决：2006年自建住房，不能适用《城乡规划法》

　　安徽省铜陵市中级人民法院

　　案号：(2020)皖07行初10号

　　案由：限期拆除决定书并强制拆除其房屋行政违法一案

　　案件概述

　　原告钱住、钱青因要求确认被告铜陵市郊区人民政府(以下简称郊区政府)于2018年6月8日作出的铜郊限拆字[2018]第81号和铜郊限拆字[2018]第82号的限期拆除决定书并强制拆除其房屋行政违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月6日立案后，依法组成合议庭，于2020年8月21日公开开庭审理了本案。原告钱住、(钱青未到庭委托代理人钱住)，被告郊区政府俞茂进(副区长)、委托代理人张乃器、王义保，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　当事人主张

　　原告请求依法确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法;由被告承担本案诉讼费。

　　原告诉称，钱住于2003年、钱青于2006年举家迁往铜陵，原告在老家没有任何田地，亦无宅基地。子女相继于本市完成小学、中学学业。2006年在宝山区购得一片土地(该房屋有桥南办铜山社区居委会出具证明)，而后在其上各花费近15万元自建房屋。两家人在此安居乐业。2019年12月23日铜陵市郊区人民政府下达的强制拆除执行决定书打破了原告两家人平静的生活，在未和原告达成任何拆迁协议，也未经过任何的法定拆迁程序的情况下，在下达决定书的3天后就强制拆除了原告的房屋，使得原告的合法权益严重受到侵犯。

　　原告认为被告存在违法的理由主要有如下几点：

　　一、铜陵市郊区桥南办事处答复的《钱住信访事项处理意见书》并未对该次信访事件作出实质性处理。

　　1、该答复并未实质性解决原告的实际困难和诉求。政府相关部门原以“棚户区”改造的政策对宝山区住户进行登记，原告按照该要求并积极配合予以登记，但政府拆迁部门没有通过具有相应资质的房地产评估机构按照房屋征收评估办法评估确定，进行丈量，也没有经本人认可确认。但其后却以原告所居住房屋属于违章建筑为由，要求限期拆除。此举明显属于朝令夕改，政府为了自身的利益，以拆违的名义促拆迁，欺骗了被征收人。所谓的违章建筑应是在登记中或登记后偷建、抢建的建筑。政府在制定法律、政策、决定和作出承诺前，必须充分考虑各种复杂的情形，听取多方意见，在慎重考虑的基础上作出决定。非经法定事实和法定程序不得随意撤销、废止或改变，以保护被拆迁人的既得利益和合理请求。

　　2、原告的房屋系2006年购买土地并自筹资金建造房屋90平方米，原告在建造此房时向所属郊区桥南办铜山社区报告，并由该社区居委会出具证明，原告的房屋应当经由有关部门同意建设，而且供电部门和供水部门还给予安装水电并收取费用，所以原告自建理应属于原告的合法财产，不存在违章建筑的说法。而且当时原告在建房时并没有任何单位和部门告知此处不准建房，也没有任何单位和部门出面制止，原告居住了十几年，现在郊区政府突然告知原告的房产属于违章建筑，明显是不顾既往事实，随意枉法行政;

　　二、铜陵市郊区人民政府强制拆除原告房屋程序严重违法

　　铜陵市郊区人民政府于2019年12月23日向原告下达《铜陵市郊区人民政府强制拆除执行决定书》。该决定书载明：“若不服本决定，可在收到本决定书之日起六十日内向铜陵市人民政府申请行政复议，也可在六个月内直接向铜陵市郊区人民法院提起行政诉讼”。但事实上，在下达该决定书后的3天后，铜陵市郊区人民政府径行拆除了原告的房屋，并未按照该决定书告知的法定期满之后才进行拆除。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定：房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。第二十七条第一款和第三款、第二十八条第一款的规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁，任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁;被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。郊区政府相关部门未能贯彻实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关的“先补偿、后搬迁”的精神。在拆除前并未与原告达成补偿协议，同时也没有依法申请人民法院进行拆除，《国务院颁发拆迁补偿条例》第三条，房屋征收与补偿应当遵循决策民主，程序正当，结果公开的原则。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。本案中，被告在没有法律授权的情况下强制拆除了原告的房屋，违反了上述规定，应依法确认违法。综上所述，郊区人民政府有关部门以上行为属于违法。故原告对于郊区政府强拆原告房屋的行为提起行政诉讼，恳求人民法院裁决，以维护原告合法权益。

　　被告答辩称，原告的诉求依法不能成立。理由是答辩人2019年12月23日向被答辩人作出了郊强执〔2019〕第140号和郊强执〔2019〕第141号的强制拆除执行决定，进行强制拆除的行为并没有违法之处。

　　在铜陵市委市政府对宝山区域整治过程中，铜陵市郊区城市管理行政执法局对被答辩人在宝山区域违法建设房屋的事实进行了调查后，于2018年6月8日依法对被答辩人作出了铜郊限拆字[2018]第81号和铜郊限拆字[2018]第82号的限期拆除决定书，并送达至被答辩人。这两份决定书均认定被答辩人在宝山区域建设的C150、C152房屋违法，并责令被答辩人在收到文书之日起5日内自行拆除。逾期不拆除的，将依法强制拆除。鉴于被答辩人在这两份法律文书生效后，拒不履行该法律文书确定的义务，答辩人依据《中华人民共和国行政强制法》第35、37、44条的相关规定，在作出强制执行决定前，于2019年12月5日向被答辩人分别发出书面郊城字(2019)第313、315号催告通知书，催告被答辩人履行义务。经催告，被答辩人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，答辩人才于2019年12月23日依法作出郊强执(2019)第140、141号强制执行决定书，并依法向被答辩人送达。强制拆除前，答辩人均依法分别在违法建设的房屋现场进行了公告，并进行了财产保全公证。拆除结束后，被答辩人完好取回保全的财物。可见，答辩人作出的强制拆除行为并无任何不妥之处，也没有任何违法之处，完全依法履行职责。被答辩人的诉讼请求不能成立，请人民法院依法予以驳回。

　　为证明自己的主张，原告共提供六组证据。

　　一、居民身份证;

　　二、铜陵市郊区桥南办事处铜山社区、枞阳县老家居民组的证明;证明目的：在老家没有宅基地以及家庭人口情况。

　　三、宝山村房屋承建合同两份(钱青、钱住);证明目的：房子是自建的，是合法财产。

　　四、钱住信访事项处理意见书;证明目的：我的事情没有得到处理。

　　五、通用门诊病历;证明目的：证明家庭实际困难情况。

　　六、铜陵市郊区人民政府强制拆除执行决定书。

　　对原告提供的上述证据，被告质证认为：

　　第一组证据，对身份证不持异议。

　　第二组证据，对铜陵市桥南办事处铜山社区出具的证明，真实性不持异议，但该证明恰恰证明了两原告是在集体土地上的建设行为，但不能证明在集体土地上建房用地的合法性。达不到证明目的。

　　第三组证据，关于建房合同，同样不能证明你盖这个房子有合法的建房手续，因为他在城市规划区域内的集体土地上，他也要规划审批许可手续，还有是特别的就是宅基地许可证手续。

　　第四、五组证据，与本案无关联性。

　　第六组证据，“三性”不持异议。

　　被告举证如下：

　　一、铜陵市郊区人民政府作出的郊强执[2019]第140、141号的强制拆除执行决定书及铜陵市郊区城市管理行政执法局的送达照片及送达回证复印件各一份;证明内容：行政争议的内容及铜陵市郊区行政执法局采取留置送达的方式将强制拆除执行决定书进行了送达。

　　二、原告钱住、钱青的家庭户口本复印件各一份;证明内容：被答辩人及家庭成员的自然状况。

　　三、2018年4月10日调查询问笔录及C150、C152房屋丈量登记表复印件各一份;证明内容：违法建设调查情况。

　　四、铜陵市郊区城市管理行政执法局于2018年6月8日作出的铜郊限拆字[2018]第81、82号的限期拆除决定书及在被答辩人钱住、钱青房屋现场送达(张贴)照片、短信送达截图复印件一份;证明内容：铜陵市郊区城市管理行政执法局已向原告作出限期拆除决定书，并向原告送达情况。该两份决定书确认原告涉案房屋为违法建设，原告在收到决定书之日5日内自行拆除。逾期不拆除将依法强制拆除。同时文书还交待了原告救济途径。

　　五、铜陵市郊区城市管理行政执法局于2019年12月5日向原告发出郊城字(2019)第313、315号催告通知书及在原告钱住、钱青房屋现场送达(张贴)照片、短信送达截图复印件一份;证明内容：违法建设强制拆除决定作出前，已履行催告义务。

　　六、铜陵市郊区人民政府于2019年12月26日发布了郊强拆告(2019)第49号、第50号强制拆除公告及两份公告在被拆房屋现场张贴照片复印件各一份;证明内容：在实施强制拆除前已依法履行了公告义务。

　　七、铜陵市衡平公证处两份C150、C152房屋拆除前证据保全公证文书复印件各一份;证明内容：C150、C152房屋拆除前证据保全情况。

　　八、2019年12月28日、2020年1月2日原告钱住妻子章江**签名的“关于郊区宝山强拆善后事宜承诺”二份及钱青签名的“关于郊区宝山强拆善后事宜承诺”一份复印件各一份;证明内容：房屋拆除时封存物品已完好交由原告。

　　原告对被告提供的证据质证如下：

　　我们真正收到的是铜陵市郊区人民政府郊强执[2019]第140、141号强制拆除决定书，其他的张贴的我搞不清楚。我就知道证据一，其他的证据我都不知道，也不存在拒收、拒签的问题，因为家里没有人。

　　经庭审质证，原告提交的证据均具有真实性、合法性。证据一、二、三、六与本案具有关联性，本院依法予以认定。证据四、五与本案没有关联性;

　　被告提供的证据均具有真实性、合法性、关联性，本院依法予以认定。

　　一审法院查明

　　经审理查明：原告钱住、钱青系枞阳县汤沟镇彭山村人，两原告系兄弟关系。原告钱住一家五口于2003年、钱青一家五口于2006年迁往铜陵，并于2006年在铜陵市郊区宝山区集体土地上钱住自建房屋80余平米、钱青自建房屋78余平米居住。铜陵市郊区宝山区域整治项目于2018年6月份启动，两原告所建房屋位于整治范围内。铜陵市郊区城市管理行政执法局于2018年6月8日对两原告作出了铜郊限拆字[2018]第81号和铜郊限拆字[2018]第82号的限期拆除决定书。这两份决定书均认定两原告在宝山区域建设的C150、C152房屋违法，并责令在收到文书之日起5日内自行拆除。逾期不拆除的，将依法强制拆除。两份法律文书生效后，两原告因与被告未就拆迁补偿问题达成协议，没有履行该法律文书确定的义务。之后，被告依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条的相关规定，于2019年12月5日向两原告分别发出书面郊城字(2019)第313、315号催告通知书，催告履行义务。因上述相同原因仍未履行，被告于2019年12月23日作出郊强执(2019)第140、141号强制执行决定书，在送达后，对两原告的房屋进行了强制拆除。另查明，两原告在老家没有宅基地，自建的住房有桥南办事处铜山社区居委会的证明。还查明被告在强拆房屋现场进行了公告，并进行了财产保全公证。

　　一审法院认为

　　本院认为：原告钱住、钱青于2006年在铜陵市郊区宝山区集体土地上自建房屋居住。被告铜陵市郊区人民政府及其职能部门在铜陵市郊区宝山区域整治过程中，对原告自建居住房屋经过调查，认定两原告在宝山区域建设的C150、C152房屋为违法建设，并以铜郊限拆字[2018]第81号和铜郊限拆字[2018]第82号的限期拆除决定书(以下简称决定书)确认，理由是该建设未办理规划许可等相关手续。现原告认为其当时建自住房屋并没有法律要求办理规划许可手续，因而不是违法建筑，诉请法院确认被告的强制拆除行为是违法行为。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定了该法的立法宗旨是“保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权……”该法第六条亦规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”因此，被告的强拆行为是否合法是本案审理的关键。

　　依法行政是对法治政府的基本要求，政府在确定行政相对人的行为是否合法时，应以行政相对人的行为是否符合当时的法律为前提。本案，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第四十条的规定，认为原告自建的房屋未办理规划许可手续，因而是违法建筑的理由并不成立。《城乡规划法》2008年1月1日施行，两原告2006年自建住房，不能适用该法。被告对两原告的两份《决定书》认定两原告2006年自建住房为违法建筑没有法律依据。

　　《中华人民共和国物权法》第三十条规定，“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力”，明确规定了建筑物权，确立了只有违反了建筑时的法律，才能确定为违法建筑原则。那么，对于不是违法建筑的房屋需要拆除，应依据《中华人民共和国物权法》第四十二条的规定，依法给予拆迁补偿。铜陵市郊区城市管理行政执法局依据没有法律依据的决定书，于2019年12月23日作出郊强执(2019)第140、141号强制执行决定书，并强制拆除的行为显然是违法行为。原告为维护其合法权益，提起行政诉讼，其请求应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条之规定，判决如下：

　　一审裁判结果

　　一、确认被告铜陵市郊区人民政府及其职能部门对原告在宝山区域建设的C150、C152号房屋确定为违法建设并强制拆除的行政行为违法。

　　二、责令被告铜陵市郊区人民政府因强制拆除原告房屋给原告造成的损失予以赔偿。

　　案件受理费50元由被告铜陵市郊区人民政府负担。

　　如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。

　　审判人员

　　审判长查清河

　　审判员姚爱玉

　　人民陪审员汪海晖

　　二〇二〇年十一月三十日

　　书记员李海燕

　　裁判附件

　　附：本判决适用的相关法律依据

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第一条为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。

　　第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。

　　第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……

　　行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

　　(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;

　　第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。

　　《中华人民共和国物权法》

　　第三十条因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。

　　第四十二条为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

　　征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。

　　征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的还应当保障被征收人的住居条件。