国有土地上房屋征收决定的正当程序

　　顾玉龙诉江苏省常州市天宁区人民政府房屋征收决定纠纷案——国有土地上房屋征收决定的正当程序和事实要件

　　【裁判要旨】房屋征收决定作出前，征收补偿费用虽未足额到位，但政府同级财政部门就此作出专项说明，确保财政资金用于该征收项目补偿安置。而且，在案件审理过程中，该征收项目进展顺利，绝大部分被征收人已经签约并补偿结算完毕。据此，在不影响被征收人依法获得公平补偿的情况下，征收人按征收进度及时分批补足征收补偿费用的行为符合实际，再行对征收决定作出撤销或确认违法的判决已无实际意义，而且不利于社会秩序的稳定。

　　【案号】(2011)常行初字第8号

　　【案情】

　　原告：顾玉龙。

　　被告：江苏省常州市天宁区人民政府。

　　被告天宁区政府于2011年8月8日依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收条例》)等相关规定，作出常天征字[2011]第1号国有土地上房屋征收决定，决定对劳动东路(青洋路——东方大桥)改扩建项目征收范围内的房屋实施征收。天宁区政府并于同年8月9日在《常州日报》公告了上述征收决定。

　　原告顾玉龙不服上述房屋征收决定，起诉要求确认该房屋征收决定违法并予撤销。

　　【审判】

　　江苏省常州市中级人民法院经审理认为，本案所涉建设项目为劳动东路改扩建项目，依法应属交通基础设施建设，天宁区政府基于该公共利益的需要作出征收房屋的决定符合法律规定。该建设项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。天宁区政府作出房屋征收决定的基本程序符合《征收条例》的规定。天宁区政府在作出房屋征收决定前，征收补偿费用虽未足额到位，但在征收过程中，实际补偿的货币已超过其在专户上存储的货币，确保了对被征收人补偿的及时足额到位。据此，在不影响被征收人依法获得征收补偿的情况下，天宁区政府按征收进度及时分批补足征收补偿费用的行为符合实际，也并不违反《征收条例》规定的为了公共利益的需要征收房屋，应给予被征收人公平补偿的原则。遂作出一审判决：驳回原告顾玉龙的诉讼请求。

　　顾玉龙收到一审判决后未提起上诉，现一审判决已发生法律效力。

　　【评析】

　　房屋征收决定，性质上属于行政决定。行政法意义上的行政决定，系指行政主体依据法律、法规、规章和行政规定，基于行政职权，针对特定的行政相对人，就特定的事项，作出有关其权利与义务并直接产生法律效果的决意行为。《征收条例》第十四条规定，被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。对照最高人民法院《关于行政案件管辖若干问题的规定》，房屋征收决定行政案件由中级人民法院管辖。

　　本案是《征收条例》施行后江苏省首例房屋征收决定案件，引发社会普遍关注。笔者围绕以下问题谈谈审理房屋征收决定这一新类型案件的思考和启示。

　　一、国有土地上房屋征收所涉各有关主体

　　对照《征收条例》的规定及相关政策精神，笔者认为，市、县级人民政府是国有土地上房屋征收的主体。市、县级城乡建设行政主管部门是国有土地上房屋征收部门，具体工作由其所属的市、县级房屋征收与补偿机构承担。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作，房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。

　　实践中，市、县级城乡建设行政主管部门往往将房屋征收与补偿的具体工作委托给街道办事处具体实施，街道办事处又内设有房屋征收与补偿服务中心来具体承办相关工作。但不论具体实施房屋征收补偿事宜的主体是谁，笔者认为，在对外发生效力的文件上签章的只能有两个主体，一是市、县级人民政府;二是市、县级城乡建设行政主管部门。房屋征收实施单位作为受委托人，只能以委托人的名义，并在委托范围内实施相关行为，出具相关文件。

　　二、国有土地上房屋征收决定的正当程序

　　对照《征收条例》的相关规定，笔者认为，市、县级人民政府作出国有土地上房屋征收决定应遵循以下程序：建设单位申请——规划审批(保障性安居工程、旧城区改建纳入国民经济和社会发展计划)——暂停办理扩建及改变用途等相关手续——入户调查及公布调查结果——房屋征收部门拟定征收补偿方案并报政府——政府组织有关部门论证并公布补偿安置方案——征求公众意见及公布征求意见情况和修改情况——进行社会稳定风险评估——征收补偿费用足额到位——作出房屋征收决定并公告。

　　实践中，由于市、县级人民政府对房屋征收决定这一新生事物还处于摸索阶段，而且对法规的理解也不尽统一，因此出现上述程序顺序前后颠倒的情况。譬如，先拟定征收补偿方案再进行入户调查和暂停办理相关手续，然后再公布修改方案。笔者认为，因征收补偿方案的内容包括征收人、被征收人、征收房屋范围、征收期限及补偿安置等事项，为保证征收补偿方案的科学性、完整性和公平性，应在入户调查和暂停办理相关手续后，再拟定征收补偿方案。又譬如，拟定征收补偿方案在前，委托评估机构对建设项目所需房屋征收费用进行评估在后。这样的做法，也不能确保征收补偿方案的前瞻性和全面性，有待改进。

　　三、国有土地上房屋征收决定的事实要件

　　对照《征收条例》的相关规定，笔者认为，房屋征收决定的事实要件主要有：为了公共利益的需要;取得有关规划审批;有完善的征收补偿方案且经过论证和征求公众意见;完成社会稳定风险评估;征收补偿费用足额到位。

　　(一)公共利益前提

　　《征收条例》第八条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定的前提条件是为了公共利益的需要。目前，学界对公共利益尚没有统一的概念。笔者认为，从公共利益的特点来看，可以将其作如下界定，即公共利益是不特定多数主体享有的，大大超出所需减损的私人利益，具有正当性和公平性的社会公众利益。{1}

　　《征收条例》采用了综合式的立法模式，以列举加兜底的方式界定了公共利益的外延。在其列举的公共利益外延中，旧城区改建的争议最大，司法实践中认定把握的难度也最大。《征收条例》第八条第(五)项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。

　　对照上述法条，笔者认为，司法审查中应当重点把握以下三点：一是旧城改建的对象包括危房集中地段、基础设施落后地段和其他确需改建的地段。之所以将旧城改建的对象范围放宽至其他确需改建的地段，是对城乡规划法第三十一条的尊重与继承。二是旧城改建必须符合比例原则，即在确需征收的情况下方可实施。应该说，确需征收的限定是《征收条例》在公共利益问题上的历史性进步。三是旧城改建必须由政府为主体，按照城乡规划法的规定实施。如果政府动辄将旧城改建的职权赋予民间营利性机构，或将旧城改建与商业开发合并操作，就难以保证项目的公益性。

　　(二)征收补偿方案

　　征收补偿方案，是指由房屋征收部门拟定，经市、县级人民政府批准公布的有关房屋征收补偿的主要计划与基本安排。征收补偿方案的内容应包括征收人、被征收人、征收房屋范围、征收期限及补偿安置等事项。征收补偿方案一旦实施，会直接影响到被征收人的利益，是征收补偿过程中的重要文件资料。

　　对征收补偿方案的司法审查，应注意以下四点：一是先由房屋征收部门负责拟定初步方案，然后报送市、县级人民政府。二是征收补偿方案必须征求公众意见并修改后才能正式公布施行。三是征收补偿方案是由市、县级人民政府批准公布的。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证，必要时还要组织听证，甚至某些情况下要经政府常务会议讨论决定。四是征收补偿方案应包括补偿安置事项。这是《征收条例》较之《城市房屋拆迁管理条例》的重大变化，即在决定征收时即同时考虑补偿问题，实施上还要先补偿，后搬迁。

　　在征收补偿方案制定过程中引入听证程序是《征收条例》的一大亮点。该条例第十一条第二款规定，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。

　　据此，启动听证程序须满足以下条件：一是必须是旧城区改建需要征收房屋，其他情况下的房屋征收并不适用听证程序。二是需要多数被征收人认为征收补偿方案不符合条例规定。何谓多数?笔者认为，超过半数即可。何谓不符合本条例规定?笔者认为，不符合《征收条例》规定的立法宗旨、有关实体规则、程序规则，均属不符合条例规定的范畴。三是应该由市、县级人民政府组织。四是应该由被征收人和公众代表参加。房屋征收因涉及公共利益，徒有被征收人参加，不足以体现决策民主。

　　鉴于《征收条例》对听证会程序和形式的规定付诸阙如，为真正发挥听证制度的功能以及统一司法裁判的需要，笔者认为，有必要在国家层面制定统一的房屋征收与补偿方面的听证程序规则，对听证有关程序进行全面系统的规定。在相关规定尚未出台之前，可以参照行政许可法关于听证程序的规定进行听证。

　　(三)社会稳定风险评估

　　《征收条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。

　　目前，我国尚未制定系统的社会稳定风险评估体系，仅有一些零散的地方规定。本案社会稳定风险评估参照的规范性文件是江苏省社会治安综合治理委员会、江苏省维护稳定工作领导小组印发的《江苏省社会稳定风险评估办法(试行)》的相关规定。社会稳定风险评估，是指与人民群众利益密切相关的重大决策、重要政策、重大改革措施、重大工程项目以及与社会公共秩序相关的重大活动等重大事项在制定出台、组织实施或审批审核前，对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查，科学地预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案，有效规避、预防、控制重大事项实施过程中可能产生的各类社会风险，更好地确保重大事项顺利实施。

　　本案中，社会稳定风险评估报告由街道办事处出具，虽有一定的政策依据，但囿于街道办事处与区政府的行政隶属关系，难避自己为自己评估之嫌。笔者认为，为保证《征收条例》的有效实施，在国家层面统一制定房屋征收社会稳定风险评估办法，确定专门、独立的社会稳定风险评估机构具体实施该项工作是非常必要的。在目前的制度框架下，为确保社会稳定风险评估这一制度设计的初衷和实效，对社会稳定风险评估报告的司法审查，应贯彻实事求是的原则，评估报告应客观、准确、全面地反映拟实施征收项目的稳定风险，并在此基础上制定能有效应对和防范风险的策略和预案。

　　(四)征收补偿费用

　　征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用是征收决定的必备条件。足额到位中“足额”的确定应当经过合法测算;专户存储要求资金必须存储在银行专门账户中;专款专用则要求资金不能用于房屋征收之外的地方。

　　司法实践中遇到两个问题。一是安置用房的评估价值是否可以作为征收补偿费用的组成部分?对此，笔者认为，既然征收补偿可以采取货币安置的方式，也可以采取产权调换的方式，则征收人享有合法产权的安置用房的评估价值，可以作为征收补偿费用的组成部分，用来证明征收补偿费用的到位情况。二是征收补偿费用随征收进度分批到位的问题。依照《征收条例》的规定，征收补偿费用的足额到位是作出房屋征收决定的前提条件，即在征收决定作出时，征收补偿费用未足额到位的，该征收决定涉嫌违法，应予撤销或确认违法。本案中，征收补偿费用虽未足额到位，但政府同级财政部门就此作出专项说明，确保财政资金用于该征收项目补偿安置。而且，在案件审理过程中，该征收项目进展顺利，绝大部分被征收人已经签约并补偿结算完毕。据此，在不影响被征收人依法获得公平补偿的情况下，征收人按征收进度及时分批补足征收补偿费用的行为符合实际，再行对征收决定作出撤销或确认违法的判决已无实际意义，而且不利于社会秩序的稳定。

　　归纳起来，对征收补偿费用的司法审查，应重点把握以下几点：一是征收补偿费用既可以表现为货币形式，也可以表现为实物形式;二是实物和货币二者价值之和应符合征收补偿总费用的要求;三是货币必须专户存储，不能以其他行政机关或单位的账户资金证明和付款承诺来代替;四是既要有实物，又要有货币，以确保被征收人对补偿安置方式选择权的行使;五是法院须对征收人与安置用房所有权人所签订购房协议的有效性进行必要的司法审查，确保征收人对安置用房享有实际的控制和处分权。

　　文/王碧野(一审主审法官);周雯

　　(作者单位：江苏省常州市中级人民法院)