因公共利益收回国有土地使用权应按市场评估价予以补偿

　　定安城东建筑装修工程公司与海南省定安县人民政府土地补偿纠纷上诉案—因公共利益收回国有土地使用权应按市场评估价予以补偿

　　【裁判要旨】行政机关根据土地管理法第五十八条第一款第(一)项、第(二)项规定，依法收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当按照作出收回土地使用权决定时的市场评估价给予补偿。因行政补偿决定违法造成逾期支付补偿款的，人民法院可以根据当事人的实际损失等情况，判决行政机关承担逾期支付补偿款期间的同期银行利息损失。

　　【案号】(2008)海南行初字第69号;(2008)琼行终字第159号;(2011)行监字第91号;(2012)行提字第26号

　　【案情】

　　原告：定安城东建筑装修工程公司(以下简称城东公司)。

　　被告：海南省定安县人民政府(以下简称县政府)。

　　第三人：中国农业银行定安支行(以下简称定安支行)。

　　1994年9月10日，定安县建设委员会(以下简称县建委)就定城人民北路东横街排水和路面建设工程与城东公司签订工程承包合同。后因县建委拖欠城东公司工程款80.472万元，县政府同意在该县塔岭工业开发区划出10亩土地作为补偿。1995年10月27日，县政府根据城东公司递交的《关于给人民北路东横街续建工程重新调整补偿用地问题的请示》，作出定府函[1995]117号《关于重新调整城东建筑装修工程公司补偿用地的批复》，决定在见龙路旁以每亩8万元的价格重新调整10亩土地给城东公司。同年12月8日，定安县土地管理局(以下简称县土地局)给城东公司颁发第14号建设用地规划许可证。同月27日，县政府作出定府[1995]299号《关于出让国有土地使用权给定安城东建筑装修工程公司的决定》，将位于塔岭开发区东北侧的6706平方米土地，以总价款80.472万元，出让给城东公司作为建设用地。随后城东公司与县土地局签订国有土地使用权出让合同。1995年12月28日，城东公司就出让所得6706平方米土地申请登记发证，但其填报申请土地登记时未写明土地用途，县土地局在审核过程中亦未在地籍调查表、土地登记审批表等文书上载明土地用途。1996年1月22日，县政府根据城东公司的申请和县土地局的审核，在城东公司缴纳土地登记费后，给该公司颁发了定安国用(96)字第6号国有土地使用证(以下简称第6号国土证)。此后，城东公司在该宗土地上开办了水泥预制厂。2001年11月9日，城东公司以该宗土地作为抵押物向定安支行贷款，并在定安县建设与国土环境资源局(原县土地局)办理抵押登记。2004年1月4日，县政府以城东公司土地闲置为由，在《海南日报》发布公告，拟无偿收回城东公司第6号国土证项下的土地使用权，但县政府并未实施无偿收地行为。2007年11月5日，县政府为落实塔岭规划新区城市规划用地的需要，作出定府[2007]112号《关于有偿收回国有土地使用权的通知》(以下简称112号通知)，决定按原登记成本价80.6072万元有偿收回城东公司第6号国土证项下的土地使用权，并于11月8日送达城东公司。同年12月6日，县建设局(原定安县建设与国土环境资源局拆分为建设局、国土环境资源局)以海南省政府2007年1月27日已批准将城东公司受让的6706平方米综合公建用地调整为行政办公用地为由，决定撤销第14号建设用地规划许可证。同年12月7日，定安县国土环境资源局(以下简称县国土资源局)就有偿收回城东公司国有土地使用权事宜通知该公司和定安支行于12月11日举行听证会，城东公司没有参加听证。同年12月14日，县政府以城东公司申请土地登记发证未填写土地用途、县土地局在审核过程中亦未在地籍调查登记表、土地登记审批表等有关文书上载明土地用途导致错误登记发证为由，告知城东公司拟撤销第6号国土证。同年12月29日，县政府作出定府[2007]150号《关于撤销定安国用(96)字第6号的决定》(以下简称150号撤证决定)，撤销第6号国土证。城东公司不服该决定，向原海南省海南中级人民法院(现更名为海南省第一中级人民法院)提起行政诉讼。

　　最高人民法院再审过程中，委托杜鸣评估公司以住宅用地用途对涉案土地在2007年11月5日县政府决定收回土地使用权时的市场价格进行评估。杜鸣评估公司作出京杜鸣估F字[2013]第91292号房地产估价报告，评估结果为：估价对象在估价基准日的市场价值为人民币135万元。

　　【审判】

　　原海南省海南中级人民法院经审理认为：涉案土地是县政府1996年为抵偿工程款而补偿给城东公司并颁证的土地。根据土地管理法第五十八条的规定，县政府为公共利益的需要，可以有偿收回涉案土地使用权。但县政府112号通知决定按原抵偿价有偿收回其土地使用权，未考虑土地增值的因素，其收地行为显然是不适当的。县政府在作出112号通知前，没有提出有偿收回国有土地使用权的方案，并存在先决定收回后举行听证的情形，违反法定程序。鉴于本案涉讼土地现已由县政府作为行政办公用地使用，撤销112号通知将会给国家利益造成损失，故不宜判决撤销而应确认违法。《土地登记规则》第十一条规定，申请土地登记时应在土地登记申请书上载明土地用途。但土地登记申请书未载明土地用途并不是注销土地登记的法定事由，因此，县政府以城东公司申请土地登记时未填写土地用途为由撤销第6号国土证没有法律依据。但撤销该行为无实际意义，故应确认150号撤证决定违法。

　　原海南省海南中级人民法院依照最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第58条规定，判决：一、确认县政府作出的112号通知违法;二、确认县政府作出的150号撤证决定违法;三、责令县政府对收回城东公司国有土地使用权的损失采取补救措施。县政府不服一审判决提起上诉。

　　海南省高级人民法院认为：城东公司自1996年1月取得争议土地后，未对该土地进行实质性的开发，只是在该土地上办了简易的水泥预制厂。2004年1月，县政府根据争议土地闲置2年以上的事实，拟无偿收回争议土地。但为使城东公司合法权益不受损害，结合本案讼争土地已经海南省人民政府批准作为县政府行政办公用地的实际情况，县政府根据土地管理法第五十八条第一款规定，作出有偿收回涉案土地的决定，其做法已经充分维护了城东公司的合法权益。因此，县政府作出的112号通知认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。县政府作出的150号撤证决定是对112号通知有关事宜的完善，撤销第6号国土证并不意味着城东公司的合法权益无法得到保护，其可依据112号通知就有偿收地具体方案与县政府协商。

　　海南省高级人民法院依照行政诉讼法第六十一条第(三)项和最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第56条第(4)项和第70条之规定，判决：一、撤销(2008)海南行初字第69号行政判决;二、驳回城东公司的诉讼请求。

　　城东公司不服二审判决，向最高人民法院提出申诉。

　　经最高人民法院审查，认为该案符合再审条件，决定启动再审程序。

　　最高人民法院经审理认为，根据土地管理法第五十八条第一款规定，县政府为了公共利益需要有偿收回涉案土地使用权，具有法定职权。但县政府在作出被诉112号通知之前，未听取当事人的陈述和申辩意见，违反了国务院国发[2004]10号《全面推进依法行政实施纲要》规定的正当程序原则。考虑到县政府办公楼已经建成并投入使用，撤销112号通知中有偿收回涉案土地使用权决定可能会损害公共利益，依据最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第58条规定，应当依法判决确认该行政行为违法。根据土地管理法第五十八条第二款规定，因公共利益需要使用土地收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。所谓“适当补偿”，应当是公平合理的补偿，即按照被收回土地的性质、用途、区位等，以作出收地决定之日的市场评估价予以补偿。县政府按土地原成本价予以补偿于法无据，依法应予撤销。城东公司以收地决定违法，涉案土地使用权至今仍属于其享有为由，主张应以最终判决时的市场评估价予以补偿，其理由不能成立。本案收地决定违反法定程序，判决确认收地决定违法并未否定其法律效力。根据物权法第二十八条规定，涉案土地使用权自收地决定生效之日已经发生物权转移的效力。考虑到涉案土地登记资料中“土地用途”栏系空白，结合当地土地交易市场情况，对涉案土地以使用年限最长、市场价值最高的“住宅用地”用途进行评估，有利于维护行政相对人的合法权益。鉴于县政府收回土地使用权行为违法，补偿价格明显不公，且收地决定作出后涉案土地升值较大，而当事人因不能以转让土地使用权方式及时偿还银行贷款，存在贷款利息损失，县政府在支付补偿款的同时，还应当支付自决定收回土地使用权之日起至实际支付全部补偿款之日的同期银行贷款利息。县政府作出112号通知收回城东公司土地使用权后，本应据此依法注销土地证，但是，县政府却以该公司持有的国有土地使用证未按《土地登记规则》第十一条规定载明土地用途，土地管理部门也未按《土地登记规则》第十四条规定全面审核并填写土地登记审批表，造成错误登记发证为由，作出150号撤证决定，属于滥用行政职权。考虑到涉案土地已经收回并建成办公楼投入使用，撤销150号撤证决定可能损害国家利益，亦应依法确认该行政行为违法。定安支行主张对抵押物享有优先受偿权的理由成立，县政府在支付补偿款时应依法予以保护。

　　最高人民法院依照最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第58条、第78条规定，判决：一、撤销海南省高级人民法院(2008)琼行终字第159号行政判决。二、维持原海南省海南中级人民法院(2008)海南行初字第69号行政判决第一项对定安县人民政府作出的定府[2007]112号《关于有偿收回国有土地使用权的通知》确认违法中有关收回国有土地使用权部分的内容;维持该判决第二项对定安县人民政府2007年12月29日作出的定府[2007]150号《关于撤销定国用(96)字第6号的决定》确认违法的内容。三、撤销原海南省海南中级人民法院(2008)海南行初字第69号行政判决第一项确认定安县人民政府2007年11月5日作出的定府[2007]112号《关于有偿收回国有土地使用权的通知》中有关按成本价80.6072万元对定安城东建筑装修工程公司进行行政补偿部分的内容。

　　四、撤销原海南省海南中级人民法院(2008)海南行初字第69号行政判决第三项责令定安县人民政府对收回定安城东建筑装修工程公司国有土地使用权的损失采取补救措施的判决;责令定安县人民政府自本判决送达之日起15日内一次性向定安城东建筑装修工程公司支付收回土地使用权补偿款135万元及同期银行贷款利息(贷款利息自2007年11月5日起计算，至本息实际支付完毕止)。

　　【评析】

　　本案涉及以下几个法律问题：

　　一、关于正当程序原则是否可以作为人民法院判断被诉行政行为违反法定程序的标准问题

　　行政诉讼法第五十四条第(二)项第3目规定，违反法定程序，人民法院可以依法撤销被诉具体行政行为。判断是否违反法定程序的标准，除了法律、法规、规章规定的法律原则和具体规范之外，还应当包括行政机关依法制定的决定、命令等其他规范性文件中对依法行政所提出的行政程序要求。正当程序原则在我国最初只是一个从国外引进的法学理论概念，并非法律规定的、普遍适用的行政程序原则，因此，在其上升为法定原则之前，不能作为人民法院判断被诉行政行为违反法定程序的司法裁判标准。随着行政处罚法、行政许可法、行政强制法等行政程序性法律的颁布实施，正当程序原则在这些领域已经发展成为法定程序原则，并有具体的程序要求规定。但是，在其他领域，由于我国尚未出台行政程序法法典，正当程序原则很长一段时间内都不是判断被诉行政行为违反法定程序的司法标准。国务院发布的国发[2004]10号《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)明确规定，各级行政机关推进依法行政，必须坚持“程序正当”。“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的以外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。”《纲要》是国务院制定的具有行政法规性质的其他规范性文件，《纲要》中关于正当程序原则的规定，系国务院对各级行政机关依法行政提出的基本程序要求。因此，《纲要》中有关程序正当的要求，属于行政诉讼法第五十四条规定的“法定程序”范畴，可以作为判断被诉行政行为程序是否合法的标准。

　　本案中，土地管理法对行政机关根据第五十八条规定收回土地使用权，以及如何进行行政补偿，并未作出明确的程序规定。也就是说，行政机关作出收回土地使用权决定，给予行政补偿，并没有法定程序可循。在此情形下，行政机关未履行告知、听取陈述和申辩程序，原本不应构成违反法定程序。但是，由于《纲要》的颁布实施，对行政机关遵守程序正当原则作出了普遍要求，正当程序原则已经上升为法定原则。《纲要》颁布实施之后，行政机关作出的任何行政行为，只要违反了程序正当原则，均可以认定为违反法定程序。因此，本案中，县政府作出收地和补偿决定前，未听取当事人的陈述申辩意见，违反正当程序原则的基本要求，应当认定为违反法定程序。

　　二、关于收回土地使用权适当补偿的标准问题

　　根据土地管理法第五十八条第二款规定：为了公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权;收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。对其中的“适当补偿”应当如何理解?1993年6月22日原国家土地管理局给安徽省土地管理局的《关于土地法律、法规和政策的有关问题的答复》第三部分，对1986年土地管理法第三十四条中“国家建设使用……其他单位使用的国有土地，原使用单位受到损失的，建设单位应当给予适当补偿”作出解释，认为“该条所称适当补偿是指按原使用单位实际损失的程度，予以合理补偿。如原使用单位需要搬迁的，建设单位应当负责有关搬迁费用。”本案中原二审判决实际是将适当补偿理解为获得土地使用权的成本价，即原土地使用权人取得土地使用权时向政府缴纳的土地出让金等各种费用的总和。1993年原国家土地管理局的解释，是在土地有偿使用和流转制度尚未普遍建立的情形下，主要针对划拨用地收回后对原用地单位的适当补偿，该解释不能适用于通过出让方式取得土地使用权的情形。海南省高级人民法院二审判决以成本价作为适当补偿标准，无视土地市场价格上涨、大幅增值的客观事实，国家无偿占有土地使用权归原土地使用权人期间的全部市场增值利益，补偿明显不公平。

　　在市场经济条件下，国有土地使用权作为一种可以在市场上进行流转的生产资料，其流转价格应当遵循市场规律，让市场发挥决定性作用。国家因公共利益需要有权收回土地使用权，但是在给予原土地使用权人适当补偿问题上，亦应以市场价格确定。据此，所谓适当补偿，应当是指按照被收回土地的性质、用途、区位、剩余使用年限等，以作出收回土地使用权决定之日的市场评估价进行补偿。这一定义应当包含以下几层含义：第一，土地的市场价格取决于土地的性质、区位、用途、使用年限等客观因素，适当补偿时必须考虑影响土地市场价格的主要因素;第二，收回国有土地使用权，土地权属发生转移的时间是收回土地使用权行政决定作出之日，行政机关以行政决定方式变更土地使用权主体的，以土地使用权发生转移之日的市场价格确定补偿价格，应当是公平合理的;第三，土地的市场价格具有波动性，参照同区位、同一时间段、同类土地的市场价格确定补偿价格，具有不确定性，因此，最为简单的方法是委托相关评估机构按照市场价格进行评估，以评估价确定补偿数额。

　　三、关于违法收回土地使用权的赔偿标准

　　根据上述分析，行政机关依据土地管理法第五十八条规定依法收回国有土地使用权，应当给予原土地使用权人适当补偿。但是，如果行政机关收回土地使用权的行政决定被依法确认违法，原土地使用权人如何获得行政赔偿呢?因收回土地使用权行政决定违法侵犯当事人合法土地使用权的，其实质是行政行为侵权。参照侵权责任法第十九条规定：“侵害他人财产的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算。”行政行为侵权造成当事人财产损失的，原则上亦应当以损失发生时的市场价格计算。根据梁慧星教授在《中国侵权责任法解说》一文中的观点，侵权责任法第十九条规定的“或者其他方式计算”是指依法不能自由买卖的财产，因无市场价格，只能采用别的计算方式。包括：法律、行政法规、部门规章规定有计算标准的，采用该规定的计算标准;无规定的计算标准的，由当事人协商约定计算标准或者协商确定财产损失金额;既没有规定的计算标准，也不能通过协商约定计算标准或者确定损失金额的，法庭可以根据公平原则确定赔偿金额。也就是说，如果侵权行为所针对的财产能够自由买卖，可以确定市场价格的，原则上应当采用损失发生时的市场价格计算。

　　本案中，涉案财产系土地使用权，不属于依法不能自由买卖无市场价格的财产，应当按照损失发生时的市场价格计算赔偿数额。定安县政府作出收回城东公司土地使用权决定，人民法院判决确认该决定违法，确认违法的理由是县政府未尽告知和听取陈述、申辩义务，违反法定程序。但单纯就实体内容而言，县政府为了公共利益的需要，依据土地管理法第五十八条收回城东公司土地使用权，于法有据，并无不当。从确认违法的法律效力角度看，人民法院确认被诉行政行为违法，尤其是以程序违法为由确认被诉行政行为违法，实质是认可了行政行为的法律效力。也就是说，尽管定安县政府收回土地使用权的行政决定被确认违法，但是，其法律效力仍然存在。又根据物权法第二十八条关于“因……人民政府的征收决定等导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力”的规定，自定安县政府收回土地使用权行政决定作出之日，城东公司既已丧失土地使用权。因此，城东公司主张涉案土地使用权至今仍属于其享有，应以最终判决时的市场评估价予以补偿，理由不能成立。

　　四、关于行政赔偿的公平性问题

　　关于违法行政行为造成当事人财产损失赔偿数额的计算，实践中是一个十分复杂的问题。因此，我们只能说，原则上参照侵权责任法第十九条规定“按照损失发生时的市场价格”予以赔偿。具体行政赔偿案件中，还要考虑公平原则，要尽可能使当事人获得公平合理的赔偿，实现权利得到恢复的赔偿目的。例如，因赔偿过于延迟，或者市场价格发生巨大变化，按照损失发生时的市场价格予以赔偿，当事人根本无法在市场上购买与原物基本相同的财产。此时，简单按照损失发生时的市场价格予以赔偿可能存在赔偿明显不公的问题。如何恢复公平?笔者认为，可以从以下几方面但不限于这些方面进行弥补：一是考虑其他直接损失，增加赔偿额度。例如，由于延迟支付，物价上涨，造成当事人用获得的赔偿金在市场上无法购买到与受损物相同财产的，可以将赔偿金的同期银行利息作为直接损失，要求行政机关一并赔偿。二是直接判决行政机关向当事人交付与受损物相同财产。三是结合行政机关违法行政行为对损害发生和结果的责任大小，由行政机关与当事人共同合理分担因物价上涨因素扩大的损失部分。四是对“损失发生时”作出对当事人有利的合理解释，通过推迟“损失发生时”的时间点，使当事人获得更为合理的赔偿。具体采取何种方式实现公平，由法官根据具体案情合理裁量。

　　本案中，定安县政府作出的收回土地使用权行政决定因违反法定程序被确认违法，定安县政府作出的行政补偿决定因补偿标准错误被依法撤销，城东公司因上述违法行政行为不能及时取得公平合理的行政赔偿。但与此同时，2009年底世界金融危机爆发，国家投入4万亿救市，以及国务院批准海南国际旅游岛建设，海南土地市场价格大幅上涨，涉案土地产生巨大增值。在此情形下，仅仅以收回土地使用权时的市场评估价赔偿城东公司，确实存在明显不公平。为了弥补公平问题，就必须找出弥补的路径。首先，最好的赔偿方式当然是要求定安县政府另行给城东公司安置一块与被收回土地面积、位置等类似的土地。但是，由于土地资源的有限性，几经法院协调，这一方案难以实现。第二，定安县政府为公共利益收回城东公司土地使用权，涉案土地已经用于定安县政府办公楼项目，成为办公楼前供公众使用的开放式公共绿地，县政府收地决定虽存在程序违法，却并无其他重大明显的过错。因此，直接要求定安县政府承担因市场变化造成的土地增值损失，亦缺乏法律上的正当性。第三，本案“损失发生时”的时间点具体明确，不具有扩大解释余地。所以，通过解释推迟“损失发生时”的时间点，实现对城东公司权利的更有利保护的路径也行不通。在此情形下，因本案存在抵押贷款事实，可以考虑通过赔偿利息损失予以补救。关于通过赔偿贷款利息损失弥补公正性问题，将在下一节中详解。另外，城东公司取得土地使用权，土地用途不明确，通过合理界定土地用途，也可以使行政赔偿的公正性得到部分弥补。城东公司为政府垫资修路，定安县政府以涉案土地作价抵偿欠款，因此，土地用途不明确应属县政府发证审查不严所致，并非城东公司主观过错。在此情形下，尽管收回土地使用权之前，城东公司将涉案土地实际用于开办预制厂，并非用于住宅建设，但是，从有利于城东公司合法权益保护的角度考虑，在土地价格评估中，仍然对涉案土地以使用年限最长、市场价格最高的“住宅用地”用途进行评估，明显提高了土地的评估价格。以此价格赔偿，也在一定程度上恢复了行政赔偿的公正性。

　　五、关于利息损失赔偿问题

　　国家赔偿法第三十六条第(七)项规定：“返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息。”第(八)项规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”根据国家赔偿法的上述规定，利息损失并非间接损失，属于国家应予赔偿的直接损失范畴。被诉行政行为违法造成当事人财产损失需返还金钱、支付赔偿金的，应当及时返还罚款、支付赔偿金。行政机关因补偿决定违法或者其他原因不及时返还罚款、支付赔偿金，继续占用这笔费用的，当事人的直接损失不仅是罚款、赔偿金的本金，还有延期支付款项期间银行利息损失。理由是：

　　现代社会银行已经成为储蓄的基本手段，行政机关未将相关款项及时支付给当事人，存在银行必然产生利息。这部分利息，对行政机关而言属于不当得利，对于当事人而言就是直接损失。通常情况下，行政机关应当对自损害发生之日至实际返还罚款、支付赔偿金之日的同期银行存款利息承担赔偿责任。如果当事人以相关财产作为抵押获取银行贷款，因行政机关违法行为导致其无法通过变卖相关财产偿还抵押贷款，存在贷款利息损失的，则同期贷款利息损失也属于当事人的直接财产损失。

　　因定安县政府收回土地使用权，致使城东公司无法通过变卖土地方式及时偿还贷款，存在现实的贷款利息损失。定安县政府作出的行政补偿决定补偿标准错误，经过一审、二审最终再审程序方得以纠正，由此造成当事人长期不能获得合法公正的行政赔偿，进而无力偿还贷款，形成贷款利息损失，定安县政府应当予以赔偿。据此，判决定安县政府承担延迟支付赔偿金的贷款利息损失，具有事实和法律根据。

　　六、关于收回土地使用权后又以土地证未载明土地用途为由注销土地证构成滥用职权问题

　　根据定安县政府作出撤销城东公司土地证时有效的《土地登记规则》第三十四条规定，定安县政府依法收回土地使用权后，应当要求城东公司持有关证明文件到土地管理部门申请注销土地登记。经土地管理部门审核，报县政府批准注销土地登记，吊销土地证书。2008年2月1日《土地登记办法》施行，《土地登记规则》失效。《办法》第五十条第(一)项规定，对依法收回的国有土地，可直接办理注销登记;第五十六条规定，土地证被注销后，原持证人应当依法交回原土地使用证。原土地证确实无法收回的，土地管理部门应当在土地登记簿上注明，并公告废止原土地证法律效力。作出收回土地使用权行政决定后，行政机关再以颁发土地使用证审核不严，颁证行为在实体或者程序上存在违法，根据自我纠错原则自行撤销颁证行为，这与之前的收回土地使用权行为存在抵触。行政机关收回土地使用权注销土地证与自我纠错撤销土地证，是两个完全不同的行政程序，对同一块土地使用两种完全不同的理由和处理方式处理，本身就存在矛盾，其目的明显不是纠正违法行为，构成行政诉讼法规定的滥用职权情形。

　　本案中，定安县政府已经依照土地管理法第五十八条规定收回城东公司的国有土地使用权，接下来应当是要求城东公司持有关证明文件到土地管理部门申请注销土地登记。但是，定安县政府却未依法行事，而是以原土地证颁证审查不严，未确定土地用途为由，撤销城东公司持有的原土地证。而本案定安县政府给城东公司核发涉案土地证，完全是因城东公司垫资修路、县政府以地抵债而获得，城东公司对土地用途登记不明确没有过错。在此情形下，如果不存在收回土地使用权的行政决定，定安县政府应当就此颁证瑕疵予以补正，明确土地用途，而不是撤销土地证。定安县政府撤证行为未考虑颁证瑕疵的缘由，其根本目的仅仅是撤销土地证，并非纠正登记瑕疵，构成滥用职权。

　　郭修江(再审审判长、承办法官)

　　最高人民法院