行政机关强制收回特许经营权的效力性认定和合法性评价

　　寿光中石油昆仑燃气有限公司诉寿光市人民政府、潍坊市人民政府解除政府特许经营协议案—行政机关强制收回特许经营权的效力性认定和合法性评价

　　关键词：政府特许经营;合同解除;听证程序;利益衡量

　　[裁判要旨]

　　行政相对人迟延履行政府特许经营协议致使协议目的无法实现的，行政机关可以单方解除政府特许经营协议。行政机关据此强制收回特许经营权行为，应肯定其效力，但对于收回特许经营权过程中没有履行听证程序的做法应给予确认违法的评价。因公用事业特许经营涉及社会公共利益，当程序正当与公共利益发生冲突时，法官应运用利益衡量方法综合考量得出最优先保护的价值。本案在取消特许经营权行为实体正确、程序违法的情况下，选择确认违法判决但不撤销该行政行为，并要求行政机关采取补救措施，体现了人民法院在裁判过程中既要优先保护社会公共利益，又要尽力维护行政相对人的合法权益。

　　[相关法条]

　　《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条　行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。

　　公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：

　　(一)政府特许经营协议;

　　(二)土地、房屋等征收征用补偿协议;

　　(三)其他行政协议。

　　第十四条　人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。

　　《中华人民共和国合同法》第六十条第一款　当事人应当按照约定全面履行自己的义务。

　　第六十二条第(四)项　当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定，仍不能确定的，适用下列规定：

　　履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。

　　第九十四条　有下列情形之一的，当事人可以解除合同：

　　(一)因不可抗力致使不能实现合同目的;

　　(二)在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务;

　　(三)当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行;

　　(四)当事人迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的;

　　(五)法律规定的其他情形。

　　《市政公用事业特许经营管理办法》第二条　本办法所称市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某些服务的制度。

　　城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法。

　　第二十五条第二款　对获得特许经营权的企业取消特许经营权并实施临时监管的，必须按照有关法律、法规的规定进行，并召开听证会。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款　行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

　　(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;

　　(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的

　　[案件索引]

　　一审：山东省潍坊市中级人民法院(2016)鲁07行初88号(2016年11月21日)

　　二审：山东省高级人民法院(2017)鲁行终191号(2017年4月11日)

　　[基本案情]

　　2011年7月15日，被告山东省寿光市人民政府授权寿光市住房和城乡建设局(甲方)与原告寿光中石油昆仑燃气有限公司(乙方)(以下简称昆仑燃气公司)协商共同开发寿光市天然气综合利用项目，双方签订了《山东省寿光市天然气综合利用项目合作协议》，主要内容为：“一、甲方、乙方同意就寿光市天然气利用项目进行合作。二、甲方同意乙方在寿光市从事城市天然气特许经营，特许经营范围包括渤海化工园区(羊口镇)、侯镇化工园区、东城工业园区，特许经营期限为30年。三、甲方充分考虑天然气项目具有公共事业的特点，在国家政策法规允许的范围内，对该项目在前期可行性研究阶段、建设和经营提供最大程度的支持。四、乙方应保证在中石油管网为寿光市争取足够的天然气指标，甲方应全力配合。如果乙方不能保证寿光市实际用气需求，则甲方有权依照山东省燃气管理条例等相关法律法规进行处理……六、本协议正式签署后，乙方对寿光市燃气项目积极开展工作，甲方利用自身优势给予积极配合。签订协议八个月内，如因乙方原因工程不能开工建设，则本协议废止。”协议签署前后，原告昆仑燃气公司陆续取得了寿光市天然气综合利用项目的立项批复、管线路由规划意见、建设用地规划设计条件通知书、国有土地使用证、环评意见书等手续。同时，原告昆仑燃气公司对项目进行了部分开工建设。

　　2014年7月10日，寿光市住房和城乡建设局对原告昆仑燃气公司发出催告通知，载明：“你公司的管道天然气经营许可手续至今未能办理，影响了经营区域内居民、工业、商业用户及时用气。现通知你公司抓紧办理管道天然气经营许可手续，若收到本通知2个月内经营许可手续尚未批准，我市将收回你公司的管道天然气经营区域，由此造成的一切损失由你公司自行承担。" 2015年6月25日，原告昆仑燃气公司参加了寿光市燃气工作会议，会议明确要求：“关于天然气镇村通工程建设，各燃气企业要明确管网铺设计划，加快推进工程建设，今年9月底前未完成燃气配套设施建设的，一律收回区域经营权。”2015年6月29日，原告昆仑燃气公司向被告寿光市人民政府出具项目建设保证书，承诺对文家门站及主管网项目、羊口镇燃气项目、侯镇燃气项目、双王城生态经济园区燃气项目在办理完成项目开工手续后3个月内完成，如不能完成，将自动退出政府所授权的经营区域。

　　2016年4月6日，被告寿光市人民政府作出寿政办发[2016]47号《关于印发寿光市“镇村通”天然气工作推进方案的通知》，决定按照相关框架合作协议中有关违约责任，收回昆仑燃气公司在羊口镇、侯镇的燃气经营区域授权，并授权寿光市城市基础设施建设投资管理中心经营管理。原告昆仑燃气公司不服该决定，向被告潍坊市人民政府申请行政复议。2016年8月2日，被告潍坊市人民政府作出潍政复决字[2016]第161号《行政复议决定书》，维持了寿光市人民政府收回昆仑燃气公司燃气经营区域授权的决定。原告昆仑燃气公司仍不服，提起本案行政诉讼，请求法院依法确认被告寿光市人民政府收回原告燃气特许经营权的行为违法并撤销该行政行为。

　　[裁判结果]

　　山东省潍坊市中级人民法院于2016年11月21日作出(2016)鲁07行初88号行政判决：驳回原告昆仑燃气公司的诉讼请求。宣判后，昆仑燃气公司向山东省高级人民法院提起上诉。山东省高级人民法院于2017年4月11日作出(2017)鲁行终191号行政判决：撤销原审判决，撤销潍坊市人民政府潍政复决字[2016]第161号《行政复议决定书》，确认寿光市人民政府作出寿政办发[2016]47号《关于印发寿光市“镇村通”天然气工作推进方案的通知》收回昆仑燃气公司燃气特许经营权的行政行为程序违法，但不撤销该行政行为。

　　[裁判理由]

　　法院生效裁判认为：(1)根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条的规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据《合同法》第六十条第一款、第六十二条第(四)项、第九十四条第(四)项的规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务;履行期限不明确的，债权人可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间;当事人一方迟延履行债务致使合同目的不能实现的，另一方可以解除合同。本案中，涉案合作协议系寿光市人民政府为满足公共利益之需要，对天然气综合利用项目实施特许经营而与昆仑燃气公司签订的政府特许经营协议，属行政协议，可以适用《合同法》相关规定予以调整，双方均应按协议约定履行相应义务。因该协议对燃气项目建设未约定具体的完工期限，寿光市人民政府可以随时要求昆仑燃气公司履行协议确定的义务，案件事实表明，寿光市人民政府在长达5年的时间内，多次催促昆仑燃气公司进行项目建设，并表示如不履约将收回其燃气经营区域授权。昆仑燃气公司对此也作出承诺，但其始终未能消除项目建设的障碍。由此可见，昆仑燃气公司在寿光市人民政府给予的合理期限内，长期无法完成授权经营区域内的项目建设，致使相关经营区域供气目的无法实现，协议解除的法定条件成立。据此，寿光市人民政府收回昆仑燃气公司在羊口镇、侯镇的燃气特许经营权，实质就是解除其在上述区域内的燃气特许经营协议。值得注意的是，涉案合作协议的履行、变更、解除具有可分性。从协议内容来看，涉案合作协议实际可以分成羊口镇、侯镇化工园区、东城工业园区三个经营区域的燃气特许经营协议，取消昆仑燃气公司在任一区域的特许经营权并不影响其在剩余区域的权利义务。因寿光市人民政府并未提出收回昆仑燃气公司在东城工业园区的燃气特许经营权，故东城工业园区的燃气特许经营协议并未解除。(2)根据《市政公用事业特许经营管理办法》第二十五条第二款的规定：“对获得特许经营权的企业取消特许经营权并实施临时接管的，必须按照有关法律、法规的规定进行，并召开听证会。”本案中，寿光市人民政府决定收回昆仑燃气公司已获得的燃气特许经营权，应当依法告知昆仑燃气公司享有听证的权利，听取昆仑燃气公司的陈述和申辩。昆仑燃气公司要求进行听证的，寿光市人民政府应当组织听证。然而，寿光市人民政府并未提供证据证明其已履行了相应的听证程序，其收回昆仑燃气公司燃气特许经营权的行为不符合上述规定，属于程序违法。综上，寿光市人民政府强制收回昆仑燃气公司的燃气特许经营权、终止昆仑燃气公司在授权经营区域内的燃气特许经营协议，符合《合同法》关于合同解除的相关规定，但其在行政行为的作出过程中没有履行必要的听证程序，违反了《市政公用事业特许经营管理办法》第二十五条关于取消特许经营权的行政处理程序中应召开听证会的规定，因收回燃气特许经营权的行为涉及社会公共利益，行为一旦撤销最终会影响居民供气需求及区域发展规划，故该行政行为应予确认程序违法，但不撤销。因燃气项目已经开工建设，在该行政行为确认违法又不宜撤销的情况下，寿光市人民政府应当采取相应的补救措施，对昆仑燃气公司的合法投人予以合法弥补。潍坊市人民政府作出行政复议决定的程序虽然并无不当，但未对寿光市人民政府违反听证程序的违法问题进行审查认定，其复议维持决定不当，应当予以撤销。