（2017年）法院判决：撤销怀宁县政府2016年10月24日作出的政秘〔2016〕301号房屋征收补偿决定

　　安徽省安庆市中级人民法院

　　行政判决书

　　(2017)皖08行初8号

　　被告怀宁县人民政府，住所地安徽省怀宁县高河镇政和路128号。

　　法定代表人余学峰，该县人民政府县长。

　　委托代理人宣勇，该县人民政府法制办公室工作人员。

　　委托代理人刘和文，安徽文法律师事务所律师。

　　被告安庆市人民政府，住所地安徽省安庆市宜秀区振风大道东部新城综合写字楼7楼。

　　法定代表人陈冰冰，该市人民政府市长。

　　委托代理人仲健，该市人民政府法制办公室行政复议应诉科科长。

　　原告安庆市荣龙船舶设备有限公司因不服怀宁县人民政府房屋征收补偿决定及安庆市人民政府行政复议决定，于2017年2月7日向本院提起行政诉讼。本院于2017年2月7日立案后，于2017年2月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月27日公开开庭审理了本案。原告安庆市荣龙船舶设备有限公司的法定代表人方金龙及委托代理人孟文静，被告怀宁县人民政府的委托代理人宣勇、刘和文，被告安庆市人民政府的委托代理人仲健到庭参加诉讼。因本案审理须以其他案件的审理结果为依据，2017年5月2日本案中止审理，2017年12月6日本案恢复审理。现已审理终结。

　　2016年10月24日，被告怀宁县人民政府作出政秘〔2016〕301号房屋征收补偿决定(以下简称补偿决定)，决定对原告位于G206桐城至安庆改建工程(怀宁段)建设范围内的房屋及附属物依法实施征收并收回国有土地使用权，补偿原告土地使用权价值、建筑物价值、附属物价值及停产停业损失费和搬迁费共计2682380.73元;限原告自收到该决定书之日起5日内到怀宁县月山镇人民政府办理征收补偿手续并完成搬迁，逾期未履行，怀宁县人民政府将依法予以拆除。2017年1月18日，被告安庆市人民政府作出宜府行复决〔2016〕39号行政复议决定(以下简称复议决定)，决定维持怀宁县人民政府补偿决定。

　　【当事人主张】

　　原告诉称：原告对其位于怀宁县月山工业园内的国有土地及地上房屋享有合法权利。因G206桐城至安庆改建工程(怀宁段)建设的需要，怀宁县人民政府对原告上述位于怀宁县月山工业园内的房屋实施征收。2016年10月26日，原告收到怀宁县人民政府作出的补偿决定，原告不服，向安庆市人民政府申请行政复议，安庆市人民政府作出复议决定维持原行政行为。原告认为：1.补偿决定认定事实错误。原告房屋所占用的土地性质为国有土地，但怀宁县人民政府未作出“国有土地上房屋征收补偿安置方案”，其依照《G206桐城至安庆改建工程(怀宁段)集体土地上房屋征收补偿安置实施细则》对原告进行补偿属认定事实错误。2.补偿决定适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法》及《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》并没有对房屋征收补偿决定作出规定，故怀宁县人民政府不能依据该两项法律法规作出补偿决定。3.补偿决定未载明法定事项违法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《条例》)第二十六条第二款规定：“补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。”第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”但在补偿决定中，并未严格依照上述规定对相关事项进行明确。《条例》第二十七条第一款规定了“先补偿，后搬迁”的房屋征收原则，在支付期限等相关具体事项未明确的情况下，怀宁县人民政府却限期让原告办理征收补偿手续并完成搬迁，实属不现实，也违反了法律的强制性规定。4.怀宁县人民政府未依法履行国有土地上房屋征收的法定前期程序，征收程序违法，故其作出的补偿决定亦违法。5.怀宁县人民政府未依法履行《条例》及《国有土地上房屋征收评估办法》规定的评估程序，评估报告具有严重瑕疵，不具有任何效力，其依据评估报告作出的补偿决定亦违法。6.补偿决定告知的行政诉讼救济渠道错误。补偿决定载明被征收人如不服该决定，可在该决定书送达之日起6个月内向怀宁县人民法院提起行政诉讼，但以县级以上人民政府为被告的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定应是向中级人民法院提起行政诉讼。综上，怀宁县人民政府作出的补偿决定存在上述诸多违法情形，安庆市人民政府作出的复议决定却维持了该行政行为，均应当予以撤销。请求：1.撤销怀宁县人民政府作出的政秘〔2016〕301号房屋征收补偿决定;2.撤销安庆市人民政府作出的宜府行复决〔2016〕39号行政复议决定。案件受理费由二被告承担。

　　原告向本院提交了以下证据：

　　第一组：1.企业法人营业执照及组织机构代码证;2.法定代表人身份证明及其身份证;3.怀宁县发展和改革委员会发改投资〔2006〕185号《关于核准安庆市荣龙船舶设备有限公司新建工程的批复》;4.挂牌成交确认书;5.国有土地使用权证;6.建设工程规划许可证;7.原告办公楼建筑设计施工图;8.原告职工宿舍建筑设计施工图;9.建筑安装工程(决)算书;10.两份土地估价报告备案表;11.两份证明。证明：原告是涉案房屋与土地的合法权利人，与被诉行政行为存在法律上的利害关系，具备诉讼主体资格;且证明涉案房屋与土地建设施工的有关情况。

　　第二组：原告综合赔偿登记表及相关附件。证明：原告所应获得的房屋征收补偿数额，怀宁县人民政府作出的补偿决定补偿价格不合法、不合理。

　　第三组：1.(2016)皖08行初49号《行政判决书》;2.(2017)皖行终521号《行政判决书》;3.(2017)皖08行初51号《行政判决书》;4.政秘〔2016〕301号《房屋征收补偿决定书》。证明：怀宁县人民政府作出补偿决定的程序违法，没有事实和法律依据，应当予以撤销。

　　第四组：宜府行复决〔2016〕39号《行政复议决定书》。证明：安庆市人民政府作出的行政复议决定错误，应当予以撤销。

　　原告在2017年12月27日的庭审中补充提交证据一份：2017年9月21日怀宁县月山镇人民政府委托安徽联华房地产评估有限公司的委托评估协议及评估报告。证明：怀宁县人民政府确定的征收实施单位是怀宁县月山镇人民政府，在2017年怀宁县月山镇人民政府另行委托新的评估公司进行评估，并替代了原评估报告，怀宁县人民政府作出的补偿决定无合法依据。

　　被告怀宁县人民政府辩称：一、答辩人作出的补偿决定符合法律规定。因原告在规定的期限内未能与征收部门签订补偿协议，为保障公共利益，工程建设指挥部根据第三方评估作出补偿决定，符合《条例》第二十六条第一款的规定。二、补偿决定认定事实和适用法律正确。1.答辩人依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第(一)项规定收回原告的国有土地使用权、征收地上建筑物，根据评估报告适用《条例》作出补偿决定，并无事实认定和法律适用错误。2.根据《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》(中纪办〔2011〕8号)规定，集体土地上房屋拆迁参照《条例》的精神执行，可见，从国家政策层面看，国有土地上房屋与集体土地上房屋的价值判断原则是一致的，因而按集体土地上房屋予以价值评估也不会损害原告利益。三、补偿项目齐全，无违法情节。1.补偿决定补偿项目已经包括停业损失和搬迁费，因系货币化补偿和非住宅房而无需提供周转房、临时安置费，《条例》第二十五条规定与原告房屋被征收“有关补偿协议的事项”已经满足。2.《条例》第二十七条第一款规定“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”，但第二款规定“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁”。可见，在答辩人已经作出补偿决定的情况下，原告有义务及时搬迁，当然也可以领取补偿款后搬迁。现原告尚未实际获取补偿款的原因是原告拒绝领款，并非答辩人拒绝支付，因而答辩人并不违反该条款规定。四、补偿决定告知的诉讼救济途径为向县级法院起诉，并不违反行政诉讼法的规定且未影响原告行使诉权。五、房屋评估程序合法，根据住建部《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定，协商不成的由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定或者采取摇号、抽签等随机方式确定。因而，房屋征收部门依法确定建筑面积测量机构和评估机构不违反法律规定。六、答辩人作出征收决定的前置程序合法完备。综上，答辩人作出的土地征收决定及征收补偿程序符合法律程序，征收补偿合理合法，请求驳回原告的诉讼请求。

　　被告怀宁县人民政府向本院提交了以下证据：

　　1.怀宁县人民政府办公室统一社会信用代码证书、怀宁县人民政府法定代表人身份证明。证明：答辩人的身份。

　　2.国土资函〔2016〕133号《国土资源部关于G206桐城至安庆改建工程(桐城至怀宁段)建设用地批复》;

　　3.皖政地〔2016〕535号《安徽省人民政府关于G206桐城至安庆改建工程(桐城至怀宁段)建设用地批复》。

　　证据2-3证明：该项目所涉土地已经国土部、省政府批准。

　　4.怀国土资(告知)〔2015〕8号《怀宁县征地拆迁补偿标准安置途径告知书》;

　　5.社会稳定风险评估报告;

　　6.征收补偿费专户存储材料证明;

　　7.怀国土资函〔2016〕111号关于请求批准《G206桐城至安庆改建工程(怀宁段)建设用地征地补偿安置方案公告》的报告;

　　8.政秘〔2016〕101号《关于同意G206桐城至安庆改建工程(怀宁段)建设用地征地补偿安置方案的批复》;

　　9.政秘(2016〕102号《G206桐城至安庆改建工程(怀宁段)建设用地征收土地公告》及公告载体;

　　10.怀国土资(告)〔2016〕第9号《G206桐城至安庆改建工程(怀宁段)建设用地征地补偿安置方案公告》;

　　11.政办秘〔2016〕48号《关于印发G206桐城至安庆改建工程(怀宁段)国有土地上房屋征收补偿安置实施方案的通知》;

　　12.政秘〔2016〕87号《关于对G206桐城至安庆改建工程(怀宁段)房屋实施征收的决定》及公告载体;

　　13.政秘〔2016〕88号《关于对G206桐城至安庆改建工程(怀宁段)房屋实施征收决定的公告》及公告载体;

　　14.委托评估协议书;

　　15.安华房技〔2016〕字第AF0521号房地产估价报告;

　　16.房地产估价报告送达回证;

　　17.政秘〔2016〕301号《房屋征收补偿决定书》;

　　18.房屋征收补偿决定书送达回证。

　　证据4-18证明：1.答辩人在房屋征收过程中程序合法;2.补偿决定确定补偿项目和金额具有事实依据;3.告知了被征收人提出意见、申请复议、提起诉讼的权利、期限、方式。

　　被告怀宁县人民政府提供的法律依据有：《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》(中纪办〔2011〕8号)之二、《国有土地上房屋征收评估办法》第四条。

　　被告安庆市人民政府辩称：答辩人作出的复议决定认定事实清楚、适用法律依据正确、程序合法。原告安庆市荣龙船舶设备有限公司因不服怀宁县人民政府2016年10月24日作出的补偿决定，于2016年12月12日向答辩人申请行政复议。2016年12月12日答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第(七)项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条及《条例》第二十六条第三款之规定依法予以受理。2016年12月13日，答辩人将行政复议答复通知书和行政复议申请书副本一并邮寄送达给怀宁县人民政府，依法要求怀宁县人民政府自收到申请书副本之日起十日内，提出书面答复，并提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。怀宁县人民政府签收后于2016年12月20日作出答复书，并于当日送交答辩人，并同时提交其作出行政行为相关的证据、依据和其他有关证据材料，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条之规定。答辩人经审理，于2017年1月18日作出复议决定，并于2017年1月19日邮寄送达原告和怀宁县人民政府。综上，答辩人复议程序符合法律规定。请求法院驳回原告的诉讼请求。

　　被告安庆市人民政府向本院提交了以下证据：

　　1.宜府行复决〔2016〕39号《行政复议决定书》。证明答辩人依法作出了行政行为。

　　2.行政复议登记表;

　　3.行政复议申请受理审批表;

　　4.行政复议答复通知书;

　　5.行政复议答复通知书送达回证;

　　6.行政复议决定书审批文稿签。

　　证据2-6证明：答辩人作出复议决定程序合法。

　　7.原告行政复议申请书及其在行政复议程序中提交的证据材料。证明：原告行政复议申请符合法定申请、受理条件。

　　8.怀宁县人民政府答复书及其在行政复议程序中提交的证据材料。证明：答辩人作出复议决定证据确凿、实体合法。

　　被告安庆市人民政府提供的法律依据有：《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》《国有土地上房屋征收与补偿条例》。

　　经庭审质证，对被告怀宁县人民政府提交的证据，原告认为：对证据1无异议。证据2-10、12、13与本案无关联性，征收决定已经被安庆市中级人民法院(2016)皖08行初49号行政判决确认违法，作出违法判决的主要理由是征收决定证据不足、程序违法，应当予以撤销。对证据11三性不认可，该方案是作出征收决定的前置程序，在征收决定诉讼中怀宁县人民政府未提供该证据，并在征收决定诉讼中怀宁县人民政府明确表示未对国有土地上房屋征收作出补偿安置实施方案。对证据14真实性认可，合法性及证明目的不认可，乙方没有企业法人盖章，该协议并未生效。对证据15、16三性不认可，并未进行送达，送达回证上说原告拒绝签字不符合事实，且没有相关基层人员签字，所附照片不能证明方金龙收到该评估报告。该报告本身存在违法，评估机构的选择不符合法律规定，该评估报告中没有相应的评估办法，评估根据没有确定，作出的房屋征收决定并没有国有土地上房屋征收补偿方案。怀宁县月山镇人民政府2017年9月份对原告被征收房屋进行了重新评估，评估报告也送达给了原告，原告提交了新的评估报告作为证据，所以对该组证据三性不认可。对证据17、18真实性认可，对其合法性不认可，该补偿决定的内容违反《条例》第二十一、二十五、二十六条规定。

　　对被告安庆市人民政府提交的证据，原告认为：对其复议程序无异议，对其认定的事实和法律依据有异议。

　　对原告提交的证据，被告怀宁县人民政府认为：第一组证据真实性无异议，对原告系不动产的权利人的事实无异议，但不能证明被征收的不动产系商业用地、商业房，以其作为主张商业房补偿依据的观点错误。第二组证据系原告单方面作出，属于当事人陈述，不具有证明效力。第三组证据真实性无异议，不能证明补偿决定违法。第四组证据真实性无异议，达不到证明目的。对原告补充提交的证据认为：1.该委托评估协议的真实性无法确定;2.该委托协议对原告不具有合同的效力，原告并非协议的当事人;3.补偿决定由县政府作出，即使该委托协议真实，因委托人是月山镇政府，对县政府没有约束力;4.县政府作为征收决定方，也没有收到该评估报告。综上，上述委托协议及评估报告对县政府没有约束力。该证据中的评估报告将工业用地当为商业用地进行评估不符合规定。如房地产评估结果第二项以门面房估价6020元/平方米，但是工业用地上不存在商业用房，评估应当根据土地的用途及房屋的规划用途进行评估，而不是根据权利人自行改变的用途进行评估，否则不符合国家对不同用途土地征收的相关规定及规划要求。

　　被告安庆市人民政府认为：原告补充提交的证据在其作出复议决定时原告未提交，和行政复议无关，且对该委托协议、评估报告的三性有异议，与本案无关联性。

　　本院对上述证据认证如下：涉案征收决定已被本院(2016)皖08行初49号生效判决确认违法，本案中怀宁县人民政府提交的有关作出征收决定的证据2-10已经生效判决审查确认，可以证明有关作出征收决定的事实。怀宁县人民政府作出的征收决定中未载明该国有土地上房屋征收补偿方案，其在本院审理的(2016)皖08行初49号房屋征收一案中亦未提供该补偿方案，且无相关证据证明其在征收决定程序中依法拟定了该方案并公示、征求意见等，故对证据11本院不予采信。怀宁县人民政府提交的证据12、13可以证明其作出征收决定及公告情况。证据14可以证明怀宁县月山镇人民政府和原告共同委托安徽华兴房地产土地评估有限公司对涉案土地及地上附属物进行评估。原告认为该协议因乙方即原告只有法定代表人签字，没有加盖公司印章而未生效，本院认为方金龙作为原告法定代表人其签字行为代表公司，具有法律效力，原告的异议不能成立。证据15可以证明安徽华兴房地产土地评估有限公司对原告涉案房地产估价情况。证据16收件人栏没有原告相关人员签字，记录送达情况的照片拍摄时间、地点均不明确，不能证明安华房技〔2016〕字第AF0521号房地产估价报告已经送达给原告，故该估价报告不能作为确定原告被征收房屋价值的补偿依据。证据17、18能够证明怀宁县人民政府作出被诉补偿决定及送达情况。安庆市人民政府提交的有关行政复议程序事项证据，原告没有异议，本院予以认定。原告提供的第一组证据能够证明涉案土地和房屋的性质与权利归属情况。前述已确认因送达问题估价报告不能作为确定本案被征收房屋价值的补偿依据，对原告提供以证明补偿不合法不合理的第二组及补充证据已无审查之必要。原告提供的第三组、第四组证据可以证明涉案补偿决定和复议决定作出及相关行政判决作出的事实。上述法律文书认定的与本案相关的事实可以作为本案的依据。

　　经审理查明：2016年4月22日，被告怀宁县人民政府作出关于对G206桐城至安庆改建工程(怀宁段)房屋实施征收的决定，决定对G206桐城至安庆改建工程(怀宁段)规划红线范围内的房屋实施征收。原告在该征收决定确定的征收范围内拥有房屋，该房屋所占用的土地为国有工业用地。该征收决定没有载明征收范围内国有土地上房屋征收补偿方案，怀宁县人民政府亦未提供证据证明在征收决定程序中履行了《条例》第十条、第十一条规定的拟定征收补偿方案、组织对征收补偿方案进行讨论和征求公众意见、公布征求意见和修改情况的法定程序。2016年5月25日，怀宁县月山镇人民政府(甲方)、原告(乙方)、安徽华兴房地产土地评估有限责任公司(丙方)签订“委托评估协议书”约定：“因工程建设征收补偿需要，甲、乙方共同委托丙方对位于怀宁县月山工业园乙方土地及建筑物、构筑物、附属设施等进行价格评估。”2016年10月5日，安徽华兴房地产土地评估有限责任公司出具房地产估价报告，对原告所有的位于怀宁县月山工业园的土地使用权、建筑物、装潢及地上附属物(含停产停业损失、搬迁费)在估价时点2016年4月22日(征收公告颁发之日)的征收补偿价值测算为2682380.73元。怀宁县人民政府提供的证据不足以证明上述评估报告已依法送达给原告。2016年10月24日，怀宁县人民政府作出被诉补偿决定。原告不服，于2016年12月12日向安庆市人民政府申请行政复议，安庆市人民政府2017年1月18日作出复议决定维持怀宁县人民政府补偿决定，原告遂于2017年2月7日向本院提起行政诉讼。

　　另查明，怀宁县人民政府作出的涉案房屋征收决定因证据不足、程序违法，但撤销会给公共利益造成重大损害，被本院(2016)皖08行初49号行政判决确认违法，安徽省高级人民法院二审维持原判。涉案房屋已于2017年3月29日被怀宁县人民政府强制拆除，怀宁县人民政府该强拆行为因超越职权，被本院(2017)皖08行初51号行政判决确认违法。2018年1月26日，原告就涉案房屋强拆行为向本院提起行政赔偿诉讼。

　　【一审法院认为】

　　怀宁县人民政府作出的补偿决定是否合法。

　　【一审法院认为】

　　本院认为：本案争议的焦点是：怀宁县人民政府作出的补偿决定是否合法。《条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。因此，征收补偿方案是作出补偿决定的重要依据。本案中，怀宁县人民政府征收决定中没有载明国有土地上房屋征收补偿方案，亦未能提供证据证明在征收决定程序中依照《条例》的规定履行了拟定征收补偿方案并公示、征求意见等程序，其作出的补偿决定缺乏该依据。《条例》第十九条规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。法律赋予了被征收人对评估结果申请复核、鉴定等权利，征收人应当依法送达评估报告以保障被征收人的上述权利。本案中，怀宁县人民政府提供的证据不足以证明其作出被诉补偿决定所依据的评估报告已依法送达给原告，该评估报告不能作为确定原告被征收房屋价值的补偿依据。

　　综上，怀宁县人民政府作出被诉补偿决定主要证据不足，依法应予撤销。安庆市人民政府作出的复议决定亦应撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第七十九条的规定，判决如下：

　　一、撤销被告怀宁县人民政府2016年10月24日作出的政秘〔2016〕301号房屋征收补偿决定;

　　二、撤销被告安庆市人民政府2017年1月18日作出的宜府行复决〔2016〕39号行政复议决定。

　　案件受理费50元，由被告怀宁县人民政府负担。

　　如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。

　　审判长程艮苗

　　审判员张建平

　　审判员刘鑫

　　书记员王岚

　　2018-02-12

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　　陈丹丹律师提醒：

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　　行政诉讼案件的被告是行政机关，广大老百姓遇到了行政机关侵害自己合法权益的行为时，那么便可以以侵害我们合法权益的行政机关为被告，向人民法院提起行政诉讼，依法维护自己的合法权益。

　　但在很多人眼里，民告官是一件非常难的事情，而且绝大多数案件胜诉的概率也会非常的小。

　　因此，老百姓在遇到问题时会先向有关部门投诉、举报，甚至是信访，并不会第一时间提起行政诉讼，尤其是与征地拆迁相关的问题。

　　但是与征地拆迁相关的问题，向相关部门投诉、举报，甚至是信访基本上会石沉大海，不会有一个相对来说对被征收人有利的结果。

　　因此，陈丹丹律师整理了法院裁判生效的房屋征收补偿决定类的判决书，供有需要的人参考。

　　遇到问题，还可以咨询专业的征收拆迁律师。