包河法院判决：淝河镇政府毁坏郑某某部分房屋的行为违法

　　合肥市包河区人民法院

　　(2020)皖0111行初25号

　　案由行政征收

　　案件概述

　　原告郑家仁诉被告合肥市包河区人民政府(以下简称“区政府”)、被告合肥市包河区房屋征收办公室(以下简称“征收办”)、被告合肥市包河区淝河镇人民政府(以下简称“淝河镇政府”)违法拆除房屋一案，于2017年11月7日向合肥市中级人民法院起诉，后原告申请撤回对区政府的起诉，合肥市中级人民法院裁定予以准许。2018年5月，该院裁定将此案移送本院。本院受理后，依法通知合肥市巢庐房屋拆除有限公司(以下简称“巢庐公司”)、合肥市包河区淝河镇卫乡村民委员会(以下简称“卫乡村委会”)为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，于2019年6月12日以原告所诉房屋受损并非行政行为所致之理由裁定驳回原告的起诉。其后原告上诉，合肥市中级人民法院于2019年12月13日裁定撤销本院行政裁定，指令本院继续审理。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。

　　当事人主张

　　原告郑家仁诉称：原告在合肥市包河区淝河镇卫乡复建点建有一幢房屋。2016年12月，原告房屋经区政府作出合(包)房征决(2016)第6号房屋征收决定予以征收。

　　2016年12月27日下午15时30分许，在原告没有签订拆迁补偿协议，没有交付房屋的情况下，原告的房屋被拆除并造成毁坏，形成巨大墙洞，导致原告关养在楼房内的153只信鸽、种鸽从墙洞内飞离，并导致原告房屋无法居住使用。

　　原告发现房屋被毁坏后及时报警，因合肥市公安局包河分局未依法履职，原告对该局提起诉讼。2017年7月24日，原告在该案诉讼中得知涉案房屋系受淝河镇政府委托的巢庐公司拆除。

　　原告认为：原告房屋拆除，是在征收过程中由实施单位委托的拆迁公司所为，该拆迁行为的法律后果依法由委托人承担。区政府作为此次征收的主体，负有法定义务保障征收的合法性和规范实施。征收办作为征收的责任单位，对征收过程中的违法行为负有法律责任。淝河镇政府作为征收实施单位，对房屋被拆除亦应承担违法后果。为此原告起诉，要求：一、确认被告对原告房屋予以拆除的行政行为违法;二、被告承担诉讼费。

　　原告郑家仁向本院提交了以下证据：证据一、原告身份证。证明：原告是案涉房屋房主，与本案有关。证据二、征收决定书。证明：原告房屋被拆除是在征收决定实施期间产生的行为，案涉的征收决定部门为征收办，征收实施单位为淝河镇政府。证据三、包河区法院[2017]皖01**行初84号案开庭传票。证明：原告知道案涉行为的发生时间及行为实施单位。证据四、包河分局于2017年7月10日作出的行政诉讼答辩状。证明：案件所产生的事实。证据五、合肥市公安局淝河路派出所对夏登保的询问笔录。证明：夏登保陈述因与淝河镇政府签订了委托协议，导致原告房屋被破坏。本案被告主体适格。

　　被告征收办辩称：因需在合肥市××)项目建设，2016年4月26日，区政府作出合(包)房征决【2016】第(6)号《合肥市包河区房屋征收决定》，决定征收南淝河路(东二环-长春街)项目范围内集体土地上的房屋、附属物及其构筑物，征收部门为征收办，征收实施单位是淝河镇政府，征收搬迁期限为自公告之日30日内(2016年4月26日至2016年5月25日)。同日，合肥市包河区人民政府作出合(包)房征告【2016】第(6)号《合肥市包河区房屋征收决定公告》，并在卫乡社区服务中心宣传栏上予以张贴公示。

　　2016年12月27日，巢庐公司在淝河镇××道凤家房屋时，因周道凤户与原告户房屋的墙壁紧挨在一起，周道凤户房子的墙壁倒下来将紧邻原告户的房子的墙壁带倒一个洞。经合肥市公安局包河分局调查查明，原告户房屋被损坏是拆迁公司拆除周道凤户房屋时，周道凤户房屋倒塌造成原告户房屋受损。因原告现尚未签订拆迁补偿协议，且未交付房屋，所以征收实施单位淝河镇政府并未委托巢庐公司拆除其房屋。可见，原告房屋受损是巢庐公司误拆行为所致，征收办并未实施对原告房屋拆除的行政行为。综上所述，征收办请求驳回原告的诉讼请求。

　　被告征收办向本院提供了以下证据：证据一、合(包)房征决【2016】第(6)号《合肥市包河区房屋征收决定》。证据二、合(包)房征告【2016】第(6)号《合肥市包河区房屋征收决定公告》。证据三、南淝河路(东二环-长春街)项目集体土地上房屋征收与补偿安置方案。证据四、张贴照片一张。证据一至证据四证明：被告作为房屋征收部门，将房屋征收决定及公告、补偿安置方案在被征收范围内进行张贴，履行了公告程序。证据五、现场勘验笔录、现场示意图。证明：原告户房屋与周道凤户房屋紧挨的客观事实。证据六、合肥市包河区房屋征收(拆迁)丈量登记表、包河区房屋征收项目被征收房屋验收单(存根)。证明：周道凤户房屋已丈量，并经周道凤本人签字确认，且周道凤户自愿移交被征收房屋的事实。证据七、询问笔录两份。证明：原告户房屋是由于巢庐公司在拆迁周道凤户房屋时，由于周道凤户房屋和原告房屋紧挨，所以周道凤户房屋墙壁倒下来时将原告房屋的墙壁带倒一个洞，是拆迁公司的误拆行为所致。

　　被告淝河镇政府辩称：一、淝河镇政府未实施房屋拆除行政行为。2016年4月26日，区政府作出合(包)房征决(2016)第(6)号房屋征收决定，对南淝河路(东二环—长春街)项目范围内集体土地上的房屋、附属物及其他构筑物进行征收，房屋征收部门为征收办，房屋征收实施单位为淝河镇政府。原告郑家仁、王家芳夫妻房屋在征收范围内。经征收部门及实施单位与原告户多次沟通，原告户一直无法与房屋征收部门达成补偿协议，区政府遂作出包征偿字【2017】第2号房屋征收补偿决定书。后原告户对上述房屋征收补偿决定提起行政诉讼。淝河镇政府始终未对原告的房屋实施拆除行为。2018年11月，王家芳自愿将其被征收房屋交与淝河镇政府拆除，系双方自愿行为，无事实行政强制行为。

　　二、原告房屋破损与淝河镇政府对周道凤户实施的行政征收行为无关。淝河镇政府对周道凤户的房屋实施拆除，是在双方达成一致意见的情况下，周道凤自愿交拆，淝河镇政府所实施的拆除行为，并非行政强制行为，该行为具有合法性。第三人在拆除过程中造成了原告房屋的损坏，与淝河镇政府实施的拆除行为没有关联。淝河镇政府没有对原告实施行政行为的意思表示，原告也不是淝河镇政府实施行政行为的对象，更不是采取行政拆除行为的内容。因此，淝河镇政府不认可采取的行政拆除行为是针对原告所为，故该行政行为不成立，请求驳回原告的起诉。

　　被告淝河镇政府向本院提供以下证据：证据一、合(包)房征决【2016】第(6)号《合肥市包河区房屋征收决定》、合(包)房征告【2016】第(6)号《合肥市包河区房屋征收决定公告》。证明：本案经过合法程序确定了征收部门。证据二、《合肥市包河区房屋征收补偿决定书》(包房征补决【2017】第2号)。证明：虽然该决定书被撤销，但是在整个实施过程中，对于原告实施的征收行为，是按照正常途径和程序，没有对其实施行政强制行为。证据三、协议书。证明：协议确定了庐巢公司作为拆除行为的实施者。证据四、行政裁定书。证明：通过包河分局的认定，该行为不属于行政强制行为，属于民事侵权行为。证据五、王家芳的房屋移交验收单。证明：对被征收人实施的行政拆除行为，具有合法的依据，并没有行政强制行为。

　　第三人卫乡村委会述称：与征收办和淝河镇政府的答辩意见相同。

　　第三人巢庐公司述称：公安机关已经查明事实，是巢庐公司受托对周道凤的房屋进行合法合规的拆除过程中，对相邻的原告的房屋造成了一个破洞。事情发生后，巢庐公司即时与原告协商，承诺将洞补上并予维修。因原告提出的要求过高，并提出了并不存在的其他损失，导致双方未能达成一致意见，故巢庐公司对原告主张的事实不予认可。

　　第三人卫乡村委会、巢庐公司均未提供证据。

　　被告征收办对原告郑家仁提供证据的质证意见是：证据一、二真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议，是对周道凤户房屋实施了拆除行为，未对原告房屋实施拆除行为，原告房屋是被误拆。证据三真实性无异议，证明目的有异议，未给原告造成损失。证据四真实性无异议，证明目的同答辩意见。证据五真实性无异议，说明是巢庐公司在拆除周道凤户房屋时因与原告户房屋墙体连在一起，带倒房屋墙体的事实。

　　被告淝河镇政府对原告郑家仁提供证据的质证意见是：证据一关联性有异议，本案审理的是对周道凤户房屋实施的拆除行为，行政事实行为对象是周道凤，与原告无关。证据二证明目的有异议，被告未对原告的房屋实施部分行政强制行为，更没有对其房屋进行拆除。证据三的证明目的有异议。原告以收到答辩状作为知道的时间与事实不符。证据四关联性有异议，从行政诉讼答辩状可知，公安机关调查确认拆迁公司是在拆迁周道凤户房屋时，周道凤房屋倒塌造成郑家仁房屋损坏，并没有故意损毁的意图，说明本案的行政行为与原告无关，只是拆除事实行为过程中产生的意外。夏登保的调查笔录同样证实淝河镇政府未对原告实施行政强制行为，对其证明目的和关联性有异议。

　　第三人巢庐公司及卫乡村委会对原告郑家仁提供证据的质证意见是：同意征收办和淝河镇政府的质证意见。

　　原告郑家仁对被告征收办提供证据的质证意见是：证据一、二、三、四真实性、关联性无异议，合法性有异议。并不存在作出集体土地上房屋征收决定的法律设置。本案因为房屋征收，原告和相关的征收单位已经达成了一致意见。证据五真实性、关联性无异议。证据六是周道凤户拆迁资料，与本案不具备关联性。证据七真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议。拆除公司是接受政府委托的拆除单位，实际是因为有自身的业务及专业的技能，对拆除房屋是否对别人产生损害，应该有明确的专业的判断。原告不同意被告主张的误拆，即使是拆迁公司在拆除的时候存在着过于自信的过失拆除房屋，由此产生的责任也应该由行政机关来承担。房屋征收部门作为征收机关，淝河镇政府作为征收的实施机关，有义务履行相关的安全保障等义务，其履职不当，对当事人产生了损害，当然应该被确认为违法。

　　被告淝河镇政府、第三人巢庐公司、第三人卫乡村委会对被告征收办提供证据的质证意见是：所有证据均无异议。

　　原告郑家仁对被告淝河镇政府提供证据的质证意见是：证据一与对征收办提供的与此相同证据的质证意见相同。证据二合法性及关联性均有异议，案涉的补偿决定已经被撤销，被撤销的原因是基于其不具有合法性，补偿决定的作出与案涉强拆行为而导致原告房屋受损两者不具有关联。证据三真实性、关联性无异议，合法性及证明目的有异议，案涉的征收并非是通过法律规定的程序设置，是基于一种违法行为的委托，当然不具备合法性。协议是卫乡村委会和巢庐公司之间内部达成的协议，对外不当然地发生法律效力，本案的行为是基于被告行政行为不当，给原告造成的损失，所以两个民事主体之间的约定对原告也不产生约束力。证据四真实性无异议，关联性有异议。案涉的行政行为合肥市中院(2019)皖01行终628号行政裁定书已予认定。证据五真实性没有异议，关联性有异议。

　　被告征收办、第三人巢庐公司、第三人卫乡村委会对被告淝河镇政府提供证据的质证意见是：所有证据均无异议。

　　本院对上述证据认证如下：原告郑家仁提供的证据一证明原告身份信息，关联性予以确认。证据二证明案涉房屋在征收范围内，关联性予以确认。证据三、四与本案无关，关联性不予确认。证据五证实案涉房屋遭受破损的事实及原因，关联性予以确认。被告征收办提供的证据一、二证明案涉房屋在征收范围内。证据三、四与本案无关，关联性不予确认。证据五、六证明原告邻居周道凤户已移交房屋，关联性予以确认。被告淝河镇政府提供的证据一证明原告身份信息，关联性予以确认。证据二同征收办提供的证据一、二。证据三与本案无关，关联性不予确认。证据四证明巢庐公司实施拆除案涉征收范围内房屋的依据，关联性予以确认。证据五与本案无关，关联性不予确认。

　　一审法院查明

　　经审理查明：2016年4月26日，区政府作出合(包)房征决【2016】第(6)号《合肥市包河区房屋征收决定》，决定征收南淝河路(东二环-长春街)项目范围内集体土地上的房屋、附属物及其构筑物，征收部门为征收办，征收实施单位为淝河镇政府，征收搬迁期限为自公告之日30日内(2016年4月26日至2016年5月25日)。同日，区政府作出合(包)房征告【2016】第(6)号《合肥市包河区房屋征收决定公告》。涉案房屋在征收决定确定的征收范围之内。其后被告淝河镇政府自行向卫乡村委会移交需要拆除房屋的住户清单，并自己决定安排卫乡村委会落实征收决定确定的征收范围之内房屋拆除一事。2015年10月20日，卫乡村委会与巢庐公司签订一份协议书，约定淝河路卫乡段范围内建筑物、构筑物由巢庐公司拆除，巢庐公司在拆迁办规定时间内拆除交付房屋并无偿清除所有拆迁的建筑垃圾等。2016年12月27日，巢庐公司在卫乡村拆除周道凤户房屋时，周道凤户房屋倒塌时将邻居郑家仁户的二楼房屋右边墙壁砸破，成一个洞。当日原告向合肥市公安局淝河派出所报警，合肥市公安局包河分局于当日将此案作为刑事案件予以受理并进行初查，查明巢庐公司无损毁原告房屋的故意，遂于2017年4月25日决定不予立案，并制作了不予立案通知书。其后原告提起行政诉讼。

　　一审法院认为

　　本院认为，原告郑家仁等户的房屋被纳入合(包)房征决【2016】第(6)号《合肥市包河区房屋征收决定》确定的征收范围内后，被告征收办虽为征收决定确定的征收部门，但在拆除被征收集体土地上房屋的过程中，征收办并未自己实施或委托淝河镇政府实施拆房的行政行为，而是淝河镇政府自行向卫乡村委会移交需要拆除房屋的住户清单，并自己决定安排卫乡村委会落实拆除房屋工作，因此淝河镇政府应对拆除房屋的行为承担相应的法律责任，被告征收办不承担责任。

　　本案中，巢庐公司为履行其与卫乡村委会签订的协议而拆除周道凤户房屋时，虽然其主观上并无拆除或毁损郑家仁房屋的故意，但巢庐公司作为专业的拆除公司，其在实施拆房行为时，应事先对周道凤户房屋及其周边环境、设施、设备等进行了解、勘查，并在获知周道凤户与郑家仁户房屋紧邻，郑家仁户房屋并未移交拆除后，应当针对周道户房屋制定合理、可行的拆除方案，采取适当的拆除措施，以防止在拆除周道户房屋时对郑家仁户造成财产损失。但其并未尽到合理谨慎的注意义务，所采取的拆房措施有失适当，导致周道凤户房屋倒塌中将郑家仁的二楼房屋右边墙壁砸破，成一个洞。对此行为结果，淝河镇政府作为组织实施拆房行为的行政主体，应承担相应的法律责任。淝河镇政府组织实施对周道户房屋拆除时，对郑家仁户房屋虽未实施直接拆除房屋的行为，但其拆除他人房屋时毁坏了郑家仁户房屋的完整性的行为，客观上侵犯了郑家仁的合法权益，而此毁坏行为并无法律依据。综上，被告淝河镇政府毁坏郑家仁部分房屋的行为违法。

　　据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下：

　　一审裁判结果

　　一、被告合肥市包河区淝河镇人民政府毁坏原告郑家仁部分房屋的行为违法;

　　二、驳回原告郑家仁的其他诉讼请求。

　　案件受理费50元，由被告合肥市包河区淝河镇人民政府负担。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。

　　审判人员

　　审判长史芸

　　人民陪审员方芳

　　人民陪审员李萍

　　二〇二〇年五月二十五日

　　书记员冯贝贝

　　裁判附件

　　附：本案适用的法律条文

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

　　(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;

　　(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

　　行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

　　(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;

　　(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的;

　　(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。