撤销桐城市自然资源和规划局核发给第三人的《建设工程规划许可证》

　　桐城市人民法院

　　(2018)皖0881行初22号

　　案由规划许可行为

　　争议焦点

　　原告的相邻权是否受到侵害。

　　案件概述

　　原告李其林不服原桐城市城乡规划局2018年5月31日发给第三人安徽金凯房地产开发有限公司建字第340881201800043、340881201800044、340881201800045号《建设工程规划许可证》的行政行为，于2018年9月18日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

　　当事人主张

　　原告李其林向本院提出诉讼请求：一、撤销原桐城市城乡规划局2018年5月31日发给第三人的建字第340881201800043、340881201800044、340881201800045号《建设工程规划许可证》，附带审查该行政行为所依据的桐规函字[2018]93号《关于桐城公馆××区设计方案的批复》文件的合法性;二、本案诉讼费由被告承担。

　　事实与理由：一、被告批准的建设工程规划许可损害相邻关系人的利益。1.原告住宅与原农机厂东侧隔墙相邻，系桐城公馆××区东侧相邻利害关系人。2.被告先后于2015年7月13日、2016年5月27日公示的桐城公馆××区日照现状图、建筑规划图、规划后日照分析图，将原告规划前大寒日现状3到4小时的日照采光降为规划后的0小时，违反2002版住建部《城市居住区规划设计规范》中住宅日照标准“在原设计建筑外增加任何设施不应使相邻住宅原有日照标准降低”的规定。违反2011版《安庆市城市规划管理技术规定》第35条1、2款的规定。3.被告批准桐城公馆××区规划建设容积率、建筑密度、建筑高度违反安徽省政府批准的《桐城市城市总体规划(2003-2020年)规划文本》的规定及依照该总体规划文本编制的2008年《桐城市龙眠河综合整治区域控制性详细规划文本》，违反安徽省政府批准的《桐城市城市总体规划(2013--2030年)》城市总体规划法规。

　　二、被告批准的建设工程规划许可违反省政府批准的《桐城市城市总体规划(2003-2020年)规划文本》的规定，以及桐城市人民政府依照该总体规划文本编制的2008年《桐城市龙眠河综合整治区域控制性详细规划文本》第四十六条规定。

　　三、被告批准的建设工程规划许可证行政许可容积率3.12，建筑密度30.63%，建筑高度64.7米，无法律法规依据。违反安徽省政府2015年2月15日印发的皖政秘[2015]26号《安徽省人民政府关于桐城市城市总体规划(2013-2030)的批复》第十条和《安徽省人民政府关于桐城市城市总体规划(2013-2030)》第7条、第122条第2款、第123条第2款(2)项、第155条的规定。

　　四、被告批准的建设工程规划许可土地用途商业住宅用地，现行法律法规没有明文支持其土地使用分类，属于越权行为。违反住建部2010年12月24日发布的《中华人民共和国国家标准-城市用地分类与规划建设用地标准》GB50137-2011。

　　五、被告批准的建设工程规划许可违反2015年10月22日安徽省政府印发的皖政【2015】101号《安徽省人民政府关于加强城乡规划管理的意见》。

　　六、被告批准的建设工程规划许可违反住建部《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》(2010年12月1日)。

　　七、被告批准的建设工程规划许可违反《安徽省城乡规划条例》第七条、第十一条、第二十一条规定。

　　八、被告批准的建设工程规划许可违反监察部、住建部2008年12月13日联合印发的建规【2008】227号《关于加强建设用地容积率管理和监督检査的通知》第二条、第三条、第五条规定。

　　九、被告批准的建设工程规划许可违反住建部2012年2月17日印发的《建设用地容积率管理办法》第五条规定。

　　十、被告批准的建设工程规划许可违反《中华人民共和国城乡规划法》第三条、第七条、第九条规定(2007版)。

　　十一、被告批准的建设工程规划许可证违反2016年12月22日安徽省委省政府印发的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的实施意见》第六条规定。

　　十二、被告批准的建设工程规划许可违反2016年2月6日国务院印发的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》第五条规定。

　　十三、被告批准的建设工程规划许可证违反《中华人民共和国行政许可法》第四条、第五条、第十七条规定。

　　综上，为保护原告合法权益，提起诉讼。

　　被告辩称：2018年5月23日，本案答辩人向我局提交了一份关于“金凯-桐城公馆小区B区(金凯-大都会三期)”项目建设工程规划许可的申请报告，并提交了相关的《不动产权证》和《桐城公馆××区规划设计方案》等材料。答辩人经审查后认为，第三人提出的建设工程规划许可申请材料齐全，符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款之规定，答辩人于2018年5月31日向其发放了编号为340881201800043、340881201800044、340881201800045号《建设工程规划许可证》。答辩人认为，答辩人实施的上述行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请法院依法判决驳回原告的诉讼请求。

　　第三人述称：一、桐城公馆××区规划不损害原告合法权益。原告诉称“将原告规划前大寒日3到4小时的日照采光降为规划后的0小时”未提供证据。2016年5月公示的第三人委托北京中外建建筑设计有限公司所做的桐城公馆××区对周边建筑物日照分析报告，2016年9月，桐城市规划局委托安庆市城乡规划设计院对桐城公馆××区独立作出的日照分析报告，2018年3月安徽建筑大学建筑设计研究院所做的日照分析报告，均作出对桐城公馆××区东侧(含李其林户)所有住户均满足国家《城市居住区规划设计规范》和《安庆市城市规划管理技术规定》中关于日照要求的结论。二、桐城公馆××区规划建筑物距原告侧面间距同样符合规范要求。原告住宅位于桐城公馆××区地块东侧，两者呈东西平行侧向关系，依据桐城公馆××区规划平面图，距原告住宅最近的建筑物(北楼东单元)山墙，相距原告住宅最近点的侧面间距为14.4米，该侧面间距符合国家《城市居住区规划设计规范》和《安庆市城市规划管理技术规定》中关于侧面间距“不宜小于13米”的要求。

　　三、原告诉状第二、三、五、十一、十二项所引述的国务院文件、省委省政府文件、安庆市政府文件，均是2015年之后下发的，而桐城公馆××区规划条件的设定是2013年，根据法不溯及既往的原则，这些文件与本案无关。原告引述的《桐城市城市总体规划(2013--2030年)》也是省政府2015年批准生效的，也不能作为原告的依据。第四、六、七、八、九、十、十三项内容，属于空泛的引述《城乡规划法》、《行政许可法》及各种文件，与本案无直接关联。

　　四、本案争议的焦点实质为原告的相邻权是否受到侵害。被告及第三人提供的证据表明，原告相邻权的日照采光、视觉卫生、消防通行、用水用电、排污环保等等。均未因桐城公馆××区的规划而受到侵害，原告与第三人因相邻而发生的各项合法权益均得到有效保障。

　　被告在法定期间内提供如下证据及依据：

　　证据：申请报告、不动产权证、桐城公馆××区规划总平面图、安庆市城乡规划设计院日照分析报告书、桐城公馆××区规划设计方案批复各一份

　　证明：第三人向被告申请建设工程规划许可证时提交了上述材料，被告于2018年5月31日向第三人发放的编号为340881201800043、340881201800044、340881201800045号《建设工程规划许可证》均有相应的事实依据。

　　依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《原农机厂A地块控制性详细规划》和《A13-33#地块规划设计条件》各一份、《安庆市城市规划管理技术规定》。

　　证明：第三人提出的建设工程规划许可申请符合项目所在区域的《控制性详细规划》和《规划条件》，建设工程设计方案中的建筑物间距、日照系数均符合国家规定的标准，被告2018年5月31日向第三人核发的《建设工程规划许可证》有相应的法律依据。

　　原告质证意见：对报告、产权证、平面图无异议，日照分析报告和批复没有在原告区域和规划局政府网站上进行公示，是无效的。对依据的三性无异议，对证明目的有异议，批准的容积率建筑密度违反国家与安庆市的设计规范相关规定。

　　第三人质证意见：对证据及依据无异议。

　　原告提供的证据及依据：

　　一、照片三张，来源于桐城市规划局网站和小区墙面手机拍摄，证明：被告对原告进行了损害;

　　被告质证意见：对证据三性无异议，对证明目的有异议，该组证据不能证明被告的行政行为对原告有损害。但可以证明被告在实施行政许可前已依法将第三人提交的相关申请资料进行了公示。

　　二、桐城市国土局申请信息公开答复函及附件，证明：城乡规划局批准建设工程许可证违法;

　　被告质证意见：对证据三性无异议，但不能达到原告的证明目的。

　　三、起诉书中所列的法律法规及部门规章、各部门文件及安庆市城市规划管理技术规定2007版第三节第二十五条、安庆市人民政府2017年5月13日印发的安庆市控制性详细规划通则第3.5款、2002版城市规划设计规范第一条5.0.6.1与5.0.6.2规定。

　　被告质证意见：对该组文件的真实性、合法性无异议，对关联性请合议庭依法予以审查，本案行政许可的时间虽然是2018年5月31日，但与许可的建设项目相关的控制性详细规划和规划条件均形成于2013年5月至7月，原告提交的相关规定中凡在2013年7月之后发布的均应认定与本案没有关联性。

　　第三人质证意见：对证一的三性无异议，该证据恰恰证明在日照上没有侵害原告的权益，在侧向间距上也符合国家和安庆市的规定，其他质证意见同被告的质证意见。

　　第三人提供了以下证据：

　　一.桐城公馆××区不动产权证、建设用地规划许可证、规划方案批复、建设工程规划许可证。

　　证明：桐城公馆××区规划手续合法完整。

　　原告质证意见：对证据的真实性、关联性无异议，对合法性、证明目的有异议。

　　二.规划方案总平面图。

　　证明：桐城公馆××区建筑距原告户侧向最近间距14.4米，大于国家和安庆市规范要求的13米。

　　原告质证意见：该证据虽然符合技术性细节规定，但不符合安庆市城市规划管理技术规定关于建筑密度的规定。

　　三.2016年3月北京中外建规划院《日照分析报告书》日照分析报告及李其林户局部日照放大图。

　　证明：桐城公馆××区拟建规划符合国家和安庆市关于日照的规范要求，李其林户南向日照时间未受拟建建筑影响，其合法权益得到保障，不存在侵权问题。

　　原告质证意见：对证据无异议，但与规划局网站公示的不一样的。

　　四.2018年3月安徽建筑大学建筑设计院《日照分析报告书》。

　　证明：第三人在设计施工图前，将一、二层商铺层高降低0.5米后，请安徽建筑大学设计院又作了一次日照分析，结果证明北侧农机厂宿舍一楼东北角住户的南向窗均满足大寒日3小时以上日照，李其林户日照未受影响。

　　原告质证意见：系第三人自行商业行为，与本案无关。

　　五.桐城公馆××区(A33#地块)规划设计条件。

　　证明：桐城公馆××区规划方案符合规划设计条件。

　　原告质证意见：对证据的真实性无异议，对合法性、关联性、证明目的有异议，与本案无关，没有严格按照国家2002建筑设计规范以及2007年9月安庆市城市规划管理技术规定第二十五条之规定，审批时间延伸到2018年5月31日，依据安庆市城市规划详细通则第四条第12.2款之规定，通则实施半年内按照原通则执行，满半年后必须按照新通则执行。被告讲其所有的方案都是在2013年以前，主要针对不能执行安徽省皖政秘[2015]26号文件和皖政[2015]101号文件。2013-2030年桐城市城市总体规划规定了原告所在的区域的控制性规划建筑密度为百分之三十五，容积率1.5，为多低层建筑。

　　被告对第三人证据均无异议。

　　一审法院查明

　　经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告提交的事实方面证据、原告提交的一、二证据，第三人提交的一、二、三、五证据，来源真实、合法，与本案有关联性，予以确认，关于证据的证明目的，结合当事人陈述及具体案情予以综合认定。第三人在设计施工图前，委托安徽建筑大学设计院所作的日照分析，不是第三人申请核发建设工程规划许可证提交的材料，亦不是被告行政行为的依据，与本案无关联性，不予确认。

　　根据当事人陈述及确认的证据经审理查明：2015年12月，第三人以置换方式取得A13-33#宗地使用权，并办理了《不动产权证》(建设用地使用权)，用于建设《桐城公馆××区》项目。该宗地出让所附规划设计条件形成于2013年6月，主要内容为土地使用性质为商业住宅用地;规划控制指标为容积率<3.3，建筑密度<35%，绿地率>25%，建筑限高<65米…。

　　2015年7月，第三人编制桐城公馆××区建设项目修建性详细规划，报城乡规划局审批，公示期间，周边居民提出异议，第三人遂将规划方案优化后上报。2016年5月，城乡规划局将优化后的《桐城公馆××区规划设计方案》予以公示征询意见，该规划设计方案主要内容包括，建筑面积30418.5m2，容积率3.12，建筑密度37.04%，绿地率26.9%，规划建筑高层为22层，2#楼东单元由22层调整为18层等。周边居民仍提出了反对意见。同年9月，城乡规划局委托安庆市城市规划设计院对《桐城公馆××区规划方案》日照情况进行技术分析，结论为“⑴小区内部各住宅均满足每户至少有一个居住空间大寒日累及日照不低于3小时的标准，符合《城市居住区规划设计规范》(2016年版)及《住宅设计规范》(GB50096-2011)第7.1.1条的规定。⑵小区北侧现状B#住宅东端底层住户有一个窗户大寒日累及日照由原来的3小时降低至2小时06分钟，其余各窗户均不低于3小时。⑶其余受遮挡现状住宅日照情况：①原日照时数大于3小时的，部分有所降低，但仍大于3小时;②原日照时数小于3小时的，未降低其日照时数。”城乡规划局认为，第三人建设工程设计方案中的建筑物间距、日照系数符合《安庆市城市规划管理技术规定》的标准，于2018年4月29日，作出桐规函字(2018)93号批复，同意第三人实施《桐城公馆××区规划设计方案》，明确该规划方案容积率3.12，建筑密度30.3%，绿地率30%，地，地上计容总建筑面积26623.9m2

　　2018年5月23日，第三人提交建设用地使用权证、上述批复、B区规划总平面图，日照分析报告，向城乡规划局申请核发建设工程规划许可证。城乡规划局经审查认为，第三人申请符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，核发了建字第340881201800043、340881201800044、340881201800045号《建设工程规划许可证》。

　　原告系桐城公馆××区东侧住户，认为被告核发给第三人《建设工程规划许可证》的行为，侵害其合法权益，于2018年9月，向本院提起行政诉讼。本案审理中，第三人以桐城市人民政府正在研讨原告居住区域拟纳入棚改计划，该项目能否实施尚需协调为由，申请暂停审理，原被告均表示同意。故本案暂停审理，但案件不能久拖不决，2019年7月19日本院依职权恢复本案审理。

　　另查明，桐城市规划主管部门2013年4月编制的《原农机厂A地块控制性详细规划》(即A13-33#宗地)显示，该宗地系居住用地+商业用地，开发控制条件与出让时所附规划设计条件一致。

　　另2019年3月，桐城市政府机构改革，桐城市城乡规划局撤销，原职权划归新成立的桐城市自然资源和规划局继续行使。

　　一审法院认为

　　本院认为：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。城乡规划主管部门应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图予以公布。本案中，原桐城市城乡规划局公示征询意见的《桐城公馆××区规划设计方案》与桐规函字(2018)93号批复内容不符。被告未提供经审定的与规划设计条件、桐规函字(2018)93号批复内容一致的，符合该地块《控制性详细规划》的桐城公馆××区规划设计方案。住建部《关于城乡规划公开公示的规定》第十六条规定，城乡规划主管部门应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以批前公示和批后公布。被告未提供证据予以公示公布。故原桐城市城乡规划局核发诉争《建设工程规划许可证》的行政行为主要证据不足，程序违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十条之规定，判决如下：

　　一审裁判结果

　　撤销原桐城市城乡规划局核发给第三人的建字第340881201800043、340881201800044、340881201800045号《建设工程规划许可证》。

　　案件受理费50元由被告桐城市自然资源和规划局负担。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。

　　审判人员

　　审判长朱翠英

　　审判员姚庆

　　人民陪审员王李兵

　　二〇一九年九月十六日

　　书记员朱明明

　　裁判附件

　　附相关法条：

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。

　　第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

　　(一)主要证据不足的;

　　(二)适用法律、法规错误的;

　　(三)违反法定程序的;

　　(四)超越职权的;

　　(五)滥用职权的;

　　(六)明显不当的。