安徽高院：撤销巢湖市政府房屋征收补偿决定

　　安徽省高级人民法院

　　(2018)皖行终636号

　　案由房屋征收补偿

　　争议焦点

　　二审法院认为

　　巢湖市政府作出的被诉房屋征收补偿决定是否合法。

　　案件概述

　　上诉人王德祥因诉巢湖市人民政府(以下简称巢湖市政府)房屋征收补偿上诉一案，不服合肥市中级人民法院(2017)皖01行初320号行政判决。向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年6月22日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。

　　一审法院查明

　　一审法院经审理查明，被告巢湖市政府于2017年1月6日取得了巢湖市国土局出具的《关于恒大帝景北侧区域符合巢湖市土地利用总体规划的证明》;2017年1月26日取得了巢湖市规划局出具的《关于恒大帝景北侧区域符合巢湖市城市总体规划和专项规划的证明》;2017年3月3日取得了巢湖市发改委出具的《关于恒大帝景北侧区域符合巢湖市国民经济和社会发展规划的证明》。2016年5月5日，巢湖市房屋征收办公室组织被征收人投票选择房地产评估机构，结果选定巢湖市明佳房地产评估事务所。2016年5月26日，征收人公布了《关于<恒大帝景北侧地块房屋模拟征收补偿安置方案(征求意见稿)>公开征求意见的公告》，在征收区域进行了张贴，公示时间为1个月。2016年8月8日，征收实施单位凤凰山街道办事处制作了《社会稳定风险评估报告书》。2017年3月7日，征收人召开相关单位及被征收人召开了《恒大帝景北侧地块房屋征收补偿安置方案》(以下简称《补偿安置方案》)论证会，对方案进行了集体讨论。2017年4月15日，巢湖市城镇建设投资有限公司出具证明，承诺保证支付征收费用，并提供了银行专门账户。2017年4月17日，被告巢湖市政府制作了巢政[2017]16号《巢湖市人民政府关于对恒大帝景北侧地块红线范围内房屋进行征收的决定》(以下简称[2017]16号《征收决定》)，连同附件《补偿安置方案》在征收区域进行了公告。

　　原告王德祥的房产位于凤凰山街道东风社区红石板村，2005年前建成，砖混结构，南北朝向，总层数为一～二层，实测建筑面积为175.73平方米。另有17.48平方米房屋已经市规划部门认定为违法建设，并于2017年7月6日下达《限期拆除通知书》。该房的宗地平面图档案号为：00901号，土地使用权面积为107.60平方米。巢湖市明佳房地产评估有限公司对该房进行了评估，并作出了巢明佳估字[2017]Z025号《房屋征收补偿分户估价结果报告》，评估该房单价为每平方米3061元，总价格为人民币537910元。在规定的签约期限内，王德祥未能与巢湖市房屋征收办公室及征收实施单位达成补偿协议，巢湖市房屋征收办公室报请被告巢湖市政府作出房屋征收补偿决定。2017年7月13日，巢湖市人民政府作出巢政秘[2017]208号《巢湖市人民政府房屋征收补偿决定书》(以下简称208号《补偿决定书》)。

　　王德祥等人对巢湖市人民政府作出的[2017]16号《征收决定》和《补偿安置方案》不服，向合肥市人民政府申请行政复议。合肥市人民政府经复议后认为，巢湖市人民政府制作的《补偿安置方案》符合相关法律规定，但巢湖市人民政府不能证明该案征收目的符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条之规定，其征收行为没有法律依据，鉴于本案中被征收人的房屋已被拆除，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第(三)项第4目之规定，确认巢湖市政府作出的具体行政行为违法。

　　一审法院认为

　　一审法院认为，巢湖市政府作出的[2017]16号《征收决定》虽然因征收行为没有法律依据，被合肥市人民政府复议确认违法，但本案被征收人的房屋已被拆除，而《补偿安置方案》并不违反相关法律规定，故该范围内的补偿安置仍应按此方案进行。

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》)第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：(一)被征收房屋价值的补偿;(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。2016年5月5日，征收人组织被征收人投票选择房地产评估机构，结果选定具有相应资质的巢湖市明佳房地产评估事务所，选择评估机构的程序符合《征补条例》第二十条规定。由于原告未能与征收实施单位达成征收补偿协议，经房屋征收办公室报请，被告巢湖市政府作出本案补偿决定，符合《征补条例》第十七条规定的职责要求。

　　补偿决定中，确定了货币补偿和产权调换两种补偿方式，保障了被征收人选择补偿方式的权利。其中货币补偿系根据评估机构对被征收房产的评估价格结合被征收人合法有效的产权面积作出。产权调换方案中，提供了用于产权调换的房屋。评估机构对被征收房屋和用于产权调换的房屋的价值进行了评估，以找补差价的方式进行结算。临时安置费的给付，区分被征收人选择的补偿方式，给付的标准符合《巢湖市国有土地上房屋征收搬迁费临时安置费附属物补偿费等标准》的规定。对于被征收人房屋的附属物及附属设施给予了合理补偿。综上所述，该征收补偿决定认定事实清楚、适用法律、规范性文件并无不当。原告的诉讼请求不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王德祥的诉讼请求。

　　上诉人主张

　　王德祥上诉称，一、被诉补偿决定所依据的[2017]16号《征收决定》已经被确认违法，《补偿安置方案》属于上述征收决定的附件，该补偿方案征求意见稿于2016年5月作出，但2017年3月才组织专家论证，违反了《征补条例》的规定，且被上诉人未公布征收意见的情况，亦不合法，故被诉补偿决定缺乏事实依据;二、被上诉人是在2016年5月开始选定评估机构，征收决定是在2017年4月作出，违反国务院590号令关于评估机构应在房屋征收决定作出后选定的规定，属于程序严重违法;三、被诉补偿决定的内容违法，有违公平原则，一审认定事实错误。被上诉人提供的产权调换的房屋没有计算实际公摊系数，违反《合肥市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第20条、21条规定;补偿决定以违建为由，不予补偿上诉人17平方米左右房屋，没有事实和法律依据;被诉补偿决定关于房屋装修费、搬迁费及临时安置费均由被上诉人单方确定，违反《国有土地上房屋征收评估办法》第14条第2款的规定;被诉补偿决定明确规定被征收人在规定时间内不选择补偿方式则视为放弃产权调换，变相剥夺了上诉人对征收补偿方式的选择权。请求二审法院依法撤销一审判决，撤销被诉补偿决定。

　　巢湖市政府答辩称，涉案房屋被征收后，2017年4月，上诉人对巢政[2017]16号《征收决定》及《补偿安置方案》申请行政复议，合肥市人民政府作出复议决定，现已生效。同年8月，上诉人对答辩人等强制拆除其房屋行为违法提起行政诉讼。因行政复议及上述行政诉讼与本案诉讼主体相同、诉讼所依据的事实与理由相同、诉讼标的相同，故属于重复诉讼。涉案被征收地块环境脏乱差，所在地居民多次以不同形式强烈要求政府征收其所居房屋。答辩人为回应居民合理诉求，决定征收包括上诉人在内的房屋，并依法办理涉案地块房屋征收手续。依据合肥市人民政府复议决定，涉案补偿方案完全符合法律规定。被诉补偿决定

　　一审被告巢湖市人民政府在法定期限内向一审法院提供的证据有：证据1：关于恒大帝景地块红线范围内房屋实施征收项目符合巢湖市国民经济和社会发展规划的证明。证明该项目符合巣湖市国民经济和社会发展规划;证据2、关于恒大帝景地块红线范围内房屋实施征收项目符合巢湖市城市总体规划和专项规划的证明、房屋征收范围红线图。证明该项目符合巢湖市城市总体规划和专项规划;证据3、关于恒大帝景地块红线范围内房屋实施征收项目符合巢湖市土地利用总体规划的证明。证明该项目符合巢湖市土地利用总体规划;证据4、关于恒大帝景北侧地块房屋征收《社会稳定风险评估报告书》备案证明。证明：已按照程序报备该项目社会稳定风险评估。证据5、关于《恒大帝景北侧地块房屋征收补偿方案(征求意见稿)》、公开征求意见的公告。证明：该项目房屋已制定征收补偿安置方案，且方案已公开征求意见;证据6、关于恒大帝景地块红线范围内房屋实施征收项目房屋征收补偿安置资金证明。证明：该项目房屋征收补偿安置资金符合法定要求;证据7、选择房地产评估机构征询意见表、汇总表;公告选择房地产价格评估机构。证明：选择房地产评估机构已征集意见;选择房地产价格评估机构已经公告;证据8、关于召开《恒大帝景北侧地块房屋征收补偿方案》论证会的通知、《恒大帝景北侧地块房屋征收补偿方案》论证会会议议程、论证会签到表、论证会会议记录。证明：该项目房屋征收补偿安置方案已召开论证会。证据9、《巢湖市人民政府关于对恒大帝景北侧地块红线范围内房屋实施征收的决定》(巢政[2017]16号)、《巢湖市人民政府关于对恒大帝景北侧地块红线范围内房屋进行征收的公告》;证据10、《巢湖市人民政府房屋征收补偿安置方案》。证据11、《巢湖市人民政府房屋征收补偿决定书》(巢政秘[2017]208号)证据12、合肥市人民政府《行政复议决定书》(合复[2017]102号)、原告另案行政起诉状。证明原告重复起诉。决定书认定补偿安置法案合法。证据13、信访有关材料，证明符合公共利益，撤销不符合有关司法解释精神。

　　一审原告王德祥向一审法院提供的证据有：1、原告身份证复印件、证明原告的身份情况;2、房屋产权证书，证明原告与涉案行政行为存在利害关系;3、巢政[2017]16号房屋征收决定，证明原告的房屋在被告征收范围之内，证明原告与涉案行政行为存在利害关系。4、巢政秘[2017]208号《巢湖市人民政府房屋征收补偿决定书》证明被告实施的行政行为违法，5、合复决[2017]102号行政复议决定书，证明房屋征收决定巢政[2017]16号文件已经被确认违法，被告作出的补偿决定已经缺乏事实和法律依据。

　　二审法院查明

　　上述证据均随案移送本院。一审法院查明的“原告王德祥的房产位于凤凰山街道东风社区红石板村，2005年前建成，砖混结构，南北朝向，总层数为一～二层，实测建筑面积为175.73平方米。另有17.48平方米房屋已经市规划部门认定为违法建设，并于2017年7月6日下达《限期拆除通知书》。该房的宗地平面图档案号为：00901号，土地使用权面积为107.60平方米。巢湖市明佳房地产评估有限公司对该房进行了评估，并作出了巢明佳估字[2017]Z025号《房屋征收补偿分户估价结果报告》，评估该房单价为每平方米3061元，总价格为人民币537910元”的事实，系巢湖市政府作出的巢政秘[2017]208号《补偿决定书》中载明的内容，本院对此予以指正。本院经审理查明的其他事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。

　　二审法院认为

　　本院认为，本案的争议焦点是巢湖市政府作出的被诉房屋征收补偿决定是否合法。与此相关的问题有二：

　　其一，巢政[2017]16号《征收决定》及《补偿安置方案》能否作为被诉补偿决定作出的依据。因后者系前者附件，为前者构成部分，二者均为巢湖市政府作出涉案征收决定行为的载体，故一审判决对两者是否合法分别予以认定不当，本院予以指正。本案中，涉案征收决定行为因被合肥市人民政府合复决[2017]102号行政复议决定确认违法，被上诉人辩称上述《补偿安置方案》完全合法的理由，不能成立，本院不予支持。但因涉案征收决定并未被撤销，即其仍具有法律效力，故可被继续实施。巢湖市政府以此作为被诉补偿决定的依据，并无不当。

　　其二，巢明佳估字[2017]Z025号《房屋征收补偿分户评估结果报告》，能否作为被诉房屋征收补偿决定确定被征收房屋价值的依据。《征补条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条第一款、第二十一条、第二十二条的规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起十日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。原房地产价格评估机构应当自收到书面复核评估申请之日起十日内对评估结果进行复核。被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起十日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。被征收人对补偿仍有异议的，按照《征补条例》第二十六条规定处理，即作出补偿决定。因此，为了保障评估结果的客观性和公正性，市、县级人民政府在作出补偿决定前，应当将评估报告依法向被征收人送达，并预留法定期限，保障被征收人对评估报告申请复核、鉴定的权利。本案中，巢湖市政府在法定期限内并未向一审法院提供上述评估报告，更未提供证据证明该评估报告已依法向上诉人送达，明显违反上述法定程序，致使上诉人上述申请复核、鉴定等权利受到影响，无法保障评估结果正确性，故上述评估报告不能作为确定被征收房屋价值的依据。

　　另本案诉讼标的系巢湖市政府作出的被诉房屋征收补偿决定行为，与上诉人此前对该政府作出的涉案征收决定行为提起的行政复议，及提起的确认该政府强制拆除房屋行为违法的行政诉讼，并非基于同一事实、同一理由，诉讼标的亦不相同，因此被上诉人辩称上诉人本案诉讼构成重复诉讼的理由不能成立，本院不予支持。

　　综上，因案涉评估报告不能作为确定被征收房屋价值的依据，故巢湖市政府作出被诉房屋征收补偿决定主要证据不足，依法应予撤销。一审判决驳回上诉人诉讼请求，适用法律不当。上诉人王德祥的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第八十九条第一款第(二)项的规定，判决如下：

　　二审裁判结果

　　一、撤销安徽省合肥市中级人民法院(2017)皖01行初320号行政判决;

　　二、撤销巢湖市人民政府2017年7月13日作出的巢政秘[2017]208号房屋征收补偿决定;

　　三、责令巢湖市人民政府于六十日内重新作出房屋征收补偿决定。

　　一、二审案件受理费各50元，由被上诉人巢湖市人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判人员

　　审判长张志强

　　审判员朱达远

　　审判员钟祖凤

　　二〇一八年七月二十日

　　书记员潘玉丹

　　裁判附件

　　附：本判决适用的相关法律依据

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

　　(一)主要证据不足;

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　　第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

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　　(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;