安徽高院改判：撤销合肥市包河区政府房屋征收补偿决定

　　安徽省高级人民法院

　　(2018)皖行终177号

　　案由争议焦点

　　一审法院认为

　　1、被告有没有超范围作出补偿决定?被告作出的征收决定，除了用文字对征收范围作出表述外，还用规划红线图对征收范围进行进一步明确。现被告提供的规划红线图明确证明了原告的涉案房屋均在《征收决定》范围内。原告本次诉讼前对《征收决定》提起的诉讼，从另一方面也证明了这一事实。原告提供的土地利用总体规划不能否定规划部门对征收决定范围的界定，故被告没有超范围作出补偿决定。

　　2、评估机构出具的估价报告书能否作为补偿决定的依据?诉讼中，被告提供的证据相互印证，能够证明评估机构的选定符合法定程序，没有侵犯被征收人的合法权益。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款和《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、第二十一条、第二十二条的规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，原告在收到估价报告书后，虽然对评估结果持有异议，但没有能够依法向房地产价格评估机构申请复核评估，直至向房地产价格评估委员会申请鉴定。在此情况下，被告将估价结果作为作出补偿决定的依据并无不当。

　　3、生效的征收补偿方案明确规定，非住宅实行货币化补偿。被告据此决定对原告的工业用房实行货币补偿，没有侵犯原告合法权益。

　　4、补偿决定确定的临时安置补助费、停产停业损失补助;附属物补偿费、搬迁补助费均符合征收补偿方案的规定。

　　5、《补偿决定书》是针对黄河预应力公司的被征收房屋作出的。

　　案件概述

　　上诉人安徽黄河预应力工程有限公司(以下简称黄河预应力公司)因诉合肥市包河区人民政府(以下简称包河区政府)房屋征收补偿决定一案，不服合肥市中级人民法院(2017)皖01行初100号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年3月15日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。

　　当事人一审主张

　　黄河预应力公司向一审法院起诉称，原告于1995年购买涉案土地、厂房，并依法办理了相关产权过户手续。厂区内现有办公楼529.28平方米，车间(两栋)616平方米，私人住宅(三套)360平方米，附属房屋四百平方米。2014年3月，因郎溪路(包河大道—裕溪路)项目建设需要，被告决定征收原告的土地、厂房。但因补偿标准问题，原、被告之间一直没有达成补偿协议。2017年2月，被告对原告作出《补偿决定书》。原告认为被告剥夺了原告对征收补偿方式的选择权，遗漏补偿项目;评估机构的选择程序违法，评估机构确定的评估方法不适当，且评估机构先后出具的评估报告互相矛盾，不应作为补偿依据;涉案的房屋、厂区仅被征收很少一部分，被告将房屋、厂区全部纳入征收范围并作出征收补偿决定违法。请求依法确认包河区政府作出《补偿决定书》违法并予以撤销。

　　一审法院查明

　　一审法院审理查明，2014年3月18日，包河区政府作出合(包)房征决(2014)第(1)号合肥市包河区房屋征收决定(以下简称《征收决定》)，并同时作出合(包)房征告(2014)第(1)号合肥市包河区房屋征收决定公告，原告的房屋在此次征收范围内。与《征收决定》一并公告的征收补偿方案规定，非住宅实行货币化补偿，房屋征收部门按被征收房屋性质和用途对应补助标准，一次性支付三个月临时安置补助费;按照货币补偿基本价的5‰定额标准，一次性给予六个月的停产停业损失补助;附属物补偿费按照征收决定公告之日市场评估价予以补偿;搬迁补助费办公用房每平方米5元，商业仓储等每平方米8元。因为在房屋征收决定规定的签约期限内，房屋征收部门与原告不能就房屋补偿问题达成协议，2017年1月18日，被告对原告作出包征偿字(2017)第5号《房屋征收补偿决定书》(以下简称《补偿决定书》)，决定：一、房屋征收部门应当以货币补偿方式支付你单位货币补偿款1346695.72元(其中：房屋补偿费882936元，临时安置费34358.4元，附属物补偿费393751元，搬迁补助费9162.24元，停产停业损失费26488.08元);二、你单位应当在接到本补偿决定书之日起15日内将位于淝河镇贾大郢社区东流路8号的房屋腾空并交付房屋征收部门，被征收房屋相应的国有土地使用权同时收回。该决定同时告知了原告提起行政复议和行政诉讼的权利。

　　一审法院另查明，2002年3月，原告领取了合郊房权证郊字第××和Y号房屋所有权证，建筑面积分别为616平方米和529.28平方米。房屋用途为工业用房。2014年3月7日，包河区淝河镇政府通过被征收人协商方式，确定安徽中安房地产评估咨询有限公司(以下简称中安公司)为郎溪路项目国有土地上房屋征收评估机构，并将该协商结果予以了公示。2014年3月24日，包河区房屋征收办公室向中安公司出具了房屋征收评估委托书。2016年8月17日，中安公司出具了房地产估价报告，对黄河预应力公司位于包河区梁园路西北侧1145.28平方米工业房产以及附属物于价值时点2014年3月18日的市场价值进行了评估与测算，确定估价对象于价值时点2014年3月18日的评估总价为人民币1276687元。其中，房产总价值882936元，附属物补偿总价值393751元。2016年9月14日，上述估价报告书送达黄河预应力公司。2016年9月23日，寄件人王晶晶以黄河预应力公司名义分别向包河区住房和城乡建设局、包河区淝河镇人民政府拆迁办、包河区淝河镇贾大郢社区委拆迁办发出了邮政快件，但原告没能提供有效证据证明邮件的内容。

　　2014年9月30日，黄河预应力公司曾提起诉讼，要求依法确认被告作出的《征收决定》具体行政行为违法并予以撤销。案经一审、二审，该院于2015年3月30日作出(2015)合行终字第00085号行政裁定书，以黄河预应力公司起诉明显超过法定起诉期限且无正当理由为由，终审裁定驳回黄河预应力公司的起诉。

　　一审法院认为

　　一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条和第二十六条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。补偿决定应当包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。本案中，包河区政府作出的房屋征收决定已发生法律效力，其在与原告未能达成补偿协议的情况下，有权依法作出补偿决定。关于本案争议的焦点：1、被告有没有超范围作出补偿决定?被告作出的征收决定，除了用文字对征收范围作出表述外，还用规划红线图对征收范围进行进一步明确。现被告提供的规划红线图明确证明了原告的涉案房屋均在《征收决定》范围内。原告本次诉讼前对《征收决定》提起的诉讼，从另一方面也证明了这一事实。原告提供的土地利用总体规划不能否定规划部门对征收决定范围的界定，故被告没有超范围作出补偿决定。2、评估机构出具的估价报告书能否作为补偿决定的依据?诉讼中，被告提供的证据相互印证，能够证明评估机构的选定符合法定程序，没有侵犯被征收人的合法权益。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款和《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、第二十一条、第二十二条的规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，原告在收到估价报告书后，虽然对评估结果持有异议，但没有能够依法向房地产价格评估机构申请复核评估，直至向房地产价格评估委员会申请鉴定。在此情况下，被告将估价结果作为作出补偿决定的依据并无不当。3、生效的征收补偿方案明确规定，非住宅实行货币化补偿。被告据此决定对原告的工业用房实行货币补偿，没有侵犯原告合法权益。4、补偿决定确定的临时安置补助费、停产停业损失补助;附属物补偿费、搬迁补助费均符合征收补偿方案的规定。5、《补偿决定书》是针对黄河预应力公司的被征收房屋作出的。黄河预应力公司以外的其他所有人的财产，不属于该决定书的补偿范围。故原告认为《补偿决定书》遗漏补偿项目不能成立。综上，原告的诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回黄河预应力公司的诉讼请求。

　　上诉人主张

　　黄河预应力公司上诉称，被上诉人提供的“红线范围”是郎溪路市政工程选址意见书确定的选址范围，并不是征收的范围图，即该图不是征收决定所附的红线范围图，一审判决认定被上诉人没有超出征收范围作出补偿决定错误。涉案补偿决定只对上诉人货币补偿，剥夺了上诉人选择产权调换的权利。涉案补偿决定未对上诉人厂区内的私人住房予以补偿，对停产停业损失补偿不全面，属于遗漏补偿项目。被上诉人选择评估机构时未通知上诉人，剥夺了上诉人的选择权。上诉人收到评估报告后当即向有关部门提出书面质疑，但未收到任何回复。该评估报告以2014年3月18日为估价时点错误，确定的评估价值明显偏低，不能作为定案依据。一审判决认定事实不清，适用法律不当。请求撤销一审判决，撤销涉案补偿决定。

　　被上诉人包河区政府答辩称，答辩人作出的房屋征收决定，除了用文字对征收范围作出描述，还用规划红线图进行了进一步明确。答辩人提供的规划红线图证明被答辩人的涉案房屋均在征收范围内。被答辩人的房屋系工业用房，根据《郎溪路工程国有土地上房屋征收与补偿方案》的规定，对非住宅实行货币化补偿，不违反法律规定。征收实施部门已通知征收范围内各产权人于2014年3月7日在贾大郢社居委参加评估机构选定会议，评估机构选定合法。评估时点为涉案征收决定作出的时间，符合法律规定。被答辩人的房屋系工业厂房，土地性质为工业划拨土地，评估价格公平合理。评估报告已于2017年1月19日向被答辩人送达，被答辩人如有异议，应当向评估机构申请复核，但其在答辩人作出补偿决定前并未申请复核。答辩人作出的补偿决定未遗漏补偿项目。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。

　　一审原告黄河预应力公司向一审法院提供了以下证据：1、原告营业执照、组织机构代码证，证明原告基本身份事项。2、《征收补偿决定书》，证明被告做出的行政行为的具体内容。3、黄河模具厂(现更名为黄河预应力公司)预评估、《估价报告书》，证明被告单方面委托安徽中安房地产评估咨询有限公司的事实，《预评估》和《估价报告书》评估结论相互矛盾。4、关于2016年8月17日安徽中安房地产评估公司出具黄河预应力公司位于包河区梁园路西北估价报告书质疑及EMS寄件、原告通过区长信箱对补偿决定书、评估报告书质疑的网页回复，证明原告先后通过多种方式对补偿决定书、评估报告书提出质疑的事实。5、合肥市瑶海区劳动争议仲裁委员会仲裁调解书13份，证明原告因本次征收需要向劳动者支付的经济补偿金共计约38万多元。6、原告房产证、办证费票据、建房施工通知单、建设工程规划许可证(个人建设)、国有土地使用证，证明原告在涉案地块依法享有房屋的事实。7、图片，证明原告房屋的基本概况。8、郎溪路项目(包河大道-郎溪路)项目涉及的合肥市包河区土地利用总体规划图(局部)调整后的图纸，证明涉案房屋仅占被征收的很少一部分。9、(2016)皖0102民初2495号民事判决书、(2017)皖0102执746号、内部股东会议决议，证明原告原来的法定代表人和其他两个股东将所有股权转移给另外的人，不再是原告公司的股东。

　　一审被告包河区政府在法定期限内向一审法院提供了以下证据：第一组证据：合包房征决(2014)第1号《合肥市包河区房屋征收决定》、《公告》(附方案)、张贴照片、网站截图，证明被告于2014年3月18日依法做出房屋征收决定。补偿决定涉及的房屋在征收范围内，征收决定所附补偿方案决定，对非住宅实行的是非货币化补偿，因此不存在剥夺原告选择补偿方式权利的问题。第二组证据：《关于对郎溪路工程国有土地上住宅房屋征收评估公司选定的通知》、《合肥市房地产估价机构一览表》、张贴照片、《郎溪路项目国有土地上房屋征收协商、票选评估公司方案》、选举现场照片、《公告》、调查笔录，证明评估机构系房屋征收范围内的产权人协商选定。第三组证据：估价报告书(含估价位置示意图、现场照片、国有土地使用证、房产证、附属物、构筑物等其他辅助设施清查评估明细表)，证明被告在做出征收补偿决定前对被征收房屋权属等情况进行了勘察。第四组证据：估价报告书回执，证明估价报告书于2016年9月14日依法予以了送达。第五组证据：《房屋征收补偿决定》、送达回执、报纸公示、征收范围内张贴的照片，证明被告依法做出补偿决定后依法进行了送达及公示。第六组证据：规划红线图，证明涉案的房屋全部在合肥市郎溪路项目规划红线范围内。

　　二审法院查明

　　上述证据均已随案移送本院。黄河预应力公司提供的《关于2016年8月17日安徽中安房地产评估公司出具安徽黄河预应力公司位于包河区梁园路西北估价报告书质疑》、EMS邮寄单及查询记录，可以证明其于2016年9月23日分别向包河区住房和城乡建设局、包河区淝河镇贾大郢社居委拆迁办等单位邮寄材料，邮件均妥投。黄河预应力公司称该邮件邮寄的系对涉案评估报告的质疑材料，包河区政府虽对此不予认可，但并未说明其当时收到的材料内容，亦未提供该材料，故应认定黄河预应力公司上述邮件邮寄的系对涉案评估报告的质疑材料，一审判决对该事实未予认定不当。本案审理查明的其他案件事实与一审一致，本院予以确认。

　　二审法院认为

　　本院认为，本案所涉房屋征收是因为郎溪路市政工程建设项目的需要，故该项目选址范围内的房屋均需征收，征收机关只能根据该项目建设实际需要进行征收，并不能擅自扩大或者缩小征收范围。被上诉人包河区政府已经说明，涉案房屋征收决定中所称征收范围“详见规划红线图”，就是合肥市规划局郎溪路(裕溪路——包河大道)市政工程建设项目选址意见书中确定的选址范围红线图。上诉人黄河预应力公司的涉案房产在郎溪路市政工程建设项目选址范围内，故属于涉案征收范围，其关于包河区政府超出征收范围作出补偿决定的上诉理由不能成立。包河区政府作出的涉案房屋征收决定及其征收补偿方案并未被依法撤销或者确认无效，具有法律效力。涉案征收补偿方案明确对非住宅实行货币化补偿，未规定可以产权调换，故涉案补偿决定对黄河预应力公司被征房产给予货币化补偿并未违反补偿方案的规定。包河区政府提供的相关评估公司选定通知、郎溪路项目国有土地上房屋征收协商、票选评估公司方案、合肥市房地产评估机构一览表、评估机构选定现场照片、确定评估机构公告等证据，相互印证，能够证明评估机构的选定程序合法，上诉人黄河预应力公司关于评估机构选定不合法的上诉理由不能成立。涉案评估报告向黄河预应力公司送达后，其已经向征收部门及相关征收实施单位通过邮寄方式提出异议。黄河预应力公司提供的证据能够证明上述单位已经签收其邮寄的材料，但上述单位没有告知其对评估报告有异议应当向评估机构申请复核，对复核不服申请鉴定。包河区政府虽辩称黄河预应力公司提供的邮寄凭证上并未载明所寄材料内容，不能证明邮寄的是对评估报告的异议，但其并未提供上述单位实际收到的黄河预应力公司所寄的是何材料，故其该答辩理由不能成立。涉案评估报告与预评估测算的价值悬殊较大，包河区政府并未作出合理解释，故其依据该评估报告作出涉案补偿决定不当。另，被上诉人包河区政府二审庭审中称，涉案补偿决定并不包括对上诉人土地使用权的补偿，土地使用权根据合肥市相关文件另行补偿。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款的规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回，故对上诉人的国有土地使用权应一并补偿。涉案补偿决定只涉及上诉人被征房屋的补偿，而未明确对其土地使用权应否补偿、如何补偿，确有不当。

　　综上，一审判决认定事实基本清楚，但适用法律部分不当。上诉人黄河预应力公司的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第八十九条第一款第(二)项之规定，判决如下：

　　二审裁判结果

　　一、撤销合肥市中级人民法院(2017)皖01行初100号行政判决;

　　二、撤销合肥市包河区人民政府于2017年1月18日对黄河预应力工程有限公司作出的包征偿字(2017)第5号房屋征收补偿决定。

　　一、二审案件受理费各50元，由被上诉人合肥市包河区人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判人员

　　审判长张志强

　　审判员王新林

　　审判员朱达远

　　二〇一八年六月二十七日

　　法官助理张高英

　　书记员潘玉丹

　　裁判附件

　　附：本判决适用的相关法律条文

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

　　(一)主要证据不足的;

　　第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

　　(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。

　　(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。