确认肥西县住房和城乡建设局对房屋实施拆除的行政行为违法

　　肥西县人民法院

　　(2019)皖0123行初47号

　　案由行政强制

　　案件概述

　　原告周权与被告肥西县住房和城乡建设局(以下简称肥西县住建局)、第三人肥西县上派镇人民政府(以下简称上派镇政府)行政强制确认违法一案，于2019年3月22日向本院提起行政诉讼，本院立案后，依法组成合议庭，于2019年6月5日公开开庭审理了本案。原告周权及委托诉讼代理人胡先山，被告肥西县住建局委托诉讼代理人丁箭、郭宏洋，上派镇政府行政机关负责人王恒及委托诉讼代理人李霞、戴彩霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　当事人主张

　　原告周权诉称，原告经营性房屋所在地为安徽省肥西县上派镇合铜路消防大队斜对面，且该房屋所占区域属于肥西县人民政府于2018年9月26日作出的《肥西县人民政府关于对上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目规划红线范围内国有土地上房屋进行征收的决定》肥政秘〔2018〕176号中确定的征收范围之内。

　　依据上述征收决定，第三人上派镇政府为此次征收的实施单位，被告肥西县住建局为征收部门，后因第三人上派镇政府为完成拆迁任务，其工作人员仅以“征收合法、必须拆除，如不拆除即将由有关部门强拆，并且将失去诸多补偿项目”为由，在原告不知情的情况下，将原告涉案经营性房屋强制性拆除。根据“国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁”之规定，第三人上派镇政府在原告所有的厂房及设备未经合法有效评估，未确定及支付拆迁补偿款的情况下，将原告所有涉案房屋拆除，已明显违反该条例规定，涉嫌行政行为程序违法，严重侵害了原告的合法权益。

　　另肥西县人民政府作出上述征收决定并不符合房屋征收的法定条件，未依法保障原告的合法权益，且适用法律法规错误、程序严重违法。结合合肥市人民政府合复决〔2018〕274号行政复议决定书，现已确定肥西县人民政府于2018年9月26日作出的《肥西县人民政府关于对上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目规划红线范围内国有土地上房屋进行征收的决定》违法，因此，第三人上派镇政府依据上述违法征收决定而拆除原告公司厂房的行为亦属违法行为，没有相应事实与法律依据。综上，第三人上派镇政府拆除原告厂房的行政行为无相应的事实和法律依据，程序严重违法，应予以纠正。另根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条之规定，被告肥西县住建局作为房屋征收部门，应对第三人上派镇政府的违法拆除的行政行为共同承担法律责任。现上述行政违法行为给原告造成巨大损失，为维护原告的合法权益，特具状贵院，请求确认被告、第三人拆除原告经营性房屋(产权证号：房地权证肥西字第××号、房地权证肥西字第××号)的行为违法;本案的诉讼费用由两被告共同承担。

　　原告向本院提交以下证据：

　　证据一、原告的身份证、房产证，证明原告主体适格，被拆除的经营性房屋证照齐全;证据二、行政复议决定书(合复决〔2018〕274号)、肥政秘〔2018〕176号文件(《肥西县人民政府关于对上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目规划红线范围内国有土地上房屋进行征收的决定》)、肥政秘〔2018〕175号文件、肥政秘〔2018〕105号文件。

　　证明肥政秘〔2018〕176号文件已经被合肥市人民政府确认违法，以其为基础的拆除原告经营性房屋的具体行政行为无合法性，必然违法。

　　被告肥西县住建局辩称，一、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十条等规定，肥西县人民政府作出了房屋征收决定，肥西县住建局拟定了征收补偿方案，并均予以公告，履行了法定程序。1、为加快推进上派镇基础设施建设及旧城区综合改造项目建设步伐，肥西县人民政府制作了肥政秘〔2018〕176号《肥西县人民政府关于对上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目规划红线范围内国有土地上房屋进行征收的决定》及附件《上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目等国有土地上房屋征收与补偿实施方案》。在上述《征收决定》及附件中，确认了房屋征收部门为肥西县建设局(现变更为肥西县住房和城乡建设局)，征收实施单位为上派镇政府。2、同时肥西县人民政府发布了肥政秘〔2018〕177号《肥西县人民政府关于征收上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目规划红线范围内国有土地上房屋的公告》。

　　二、在上述文件制定和公告后，上派镇政府作为征收实施单位向原告周权详细告知了拆迁政策并与其签订了实质上的补偿协议，在原告依照补偿协议交付房屋后，才实施了拆除行为，未对原告的实体权利造成侵害。在上述文件制定和公告后，上派镇政府于2018年9月25日向原告周权送达了《搬迁交房通知书(国有)》，具体向其告知了房屋的搬迁时间、搬迁依据及奖励等搬迁政策，并经其签字确认。2018年10月15日，上派镇政府与原告周权签署了《搬迁交房协议(国有)》，自愿搬迁交房。2019年1月15日，原告周权与第三人上派镇政府在平等、自愿、友好协商的基础上，签署了《肯力塑胶拆除补偿意向性协议》，该份协议虽然形式上为意向性协议，但是实质上对补偿依据、补偿标准、补偿支付方式、拆除时间等内容均进行了详细的约定，其中对涉案房屋补偿问题达成的意见与安徽建工房地产土地价格评估有限公司出具的评估报告的结果一致，该协议符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》中关于补偿协议的实质性内容的规定。在上述协议签订后，上派镇政府也按照协议约定支付了80万元房屋补偿款。从以上过程可以看出，上派镇政府与周权不仅达成了一致的搬迁协议，并且双方已经开始履行，这与原告在诉状中提出的“逼迫与诱骗”的并不相符。

　　三、涉案房屋拆除的时间在合肥市人民政府作出的行政复议决定书之前，且房屋征收决定未被撤销，被告认为拆除行为没有法律依据不应得到支持。在上派镇政府实施拆除行为之时，其所依据的房屋征收决定并未被任何行政机关或司法机关确认违法或者被撤销，因此在拆除时有法定的依据。且截至目前，该房屋征收决定亦未被撤销，因此原告以拆除行为发生后被确认违法但未被撤销的房屋征收决定来否认上派镇政府的拆除行为具有法律依据依法不应得到支持。综上所述，原告的诉请没有事实和法律依据，被告的行为未侵害原告的实体权利，亦不影响原告可能获得的拆迁利益，请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。

　　被告肥西县住建局向本院提交以下证据：

　　第一组证据：1、肥政秘〔2018〕176号《肥西县人民政府关于对上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目规划红线范围内国有土地上房屋进行征收的决定》;2、《上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目等国有土地上房屋征收与补偿实施方案》;3、肥政秘〔2018〕177号《肥西县人民政府关于征收上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目规划红线范围内国有土地上房屋的公告》。证明目的：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十条等规定，肥西县人民政府作出了房屋征收决定，肥西县住建局拟定了征收补偿方案，并均予以公告，履行了法定程序，且相应的拆除行为具有法律依据。

　　第二组证据：4、房屋丈量分户登记表及附图;5、《搬迁通知书(国有)》;6、《搬迁交房协议(国有)》;7、《肯力塑胶拆除补偿意向性协议》。证明目的：上派镇政府作为征收实施单位已对涉案房屋及附属物进行了丈量登记并得到了原告的确认。涉案房屋系在原告与上派镇政府达成补偿协议并且原告交付钥匙的前提下，才交由拆迁公司予以拆除。原告与上派镇政府签订的意向性协议符合法律规定的补偿协议的实质性内容，且双方属于自愿签订，应当全面诚实履行，不存在欺诈或胁迫的情形。

　　第三组证据：8、《委托书》;9、《收条》;10、收款凭证等。证明目的：上派镇政府与原告不仅达成了一致的搬迁协议，并且双方已经部分履行，上派镇政府依照协议约定支付了预付补偿款80万元。

　　第三人上派镇政府述称，一、上派镇政府仅系涉案项目的征收实施单位，依法不应承担涉案项目征收的法律后果，故不是本案适格第三人。2018年9月26日，因上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目建设需要，肥西县人民政府作出了《肥西县人民政府关于对上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目规划红线范围内国有土地上房屋进行征收的决定》(肥政秘〔2018〕176号)，明确了涉案项目征收房屋、征收部门、征收实施单位等事项，并对涉案项目征收决定予以公告(肥政秘〔2018〕177号)。涉案项目征收部门为肥西县住建局，征收实施单位为上派镇政府，涉案房屋亦位于此次项目规划红线范围内。上派镇政府对征收范围内的原告房屋实施拆除，系在房屋征收部门肥西县住建局委托范围内所从事的行为。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第二款：“房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十五条的规定，上派镇政府不是本案适格第三人，依法应驳回原告对上派镇政府的起诉。

　　二、上派镇政府与原告周权系在达成房屋拆迁补偿协议，且在原告将钥匙交付上派镇政府后，才将涉案房屋交由拆迁公司予以拆除，故上派镇政府不存在侵害原告合法权益的行为。上派镇政府在对涉案房屋组织实施拆除前，已经对涉案房屋及附属物进行了丈量登记。2018年9月25日，上派镇政府依法向周权送达《搬迁通知书(国有)》，告知其涉案房屋搬迁时间、搬迁依据及奖励等搬迁政策。2018年10月15日，上派镇政府与周权签署了《搬迁交房协议(国有)》，原告自愿搬迁交房。2019年1月15日，上派镇政府与周权在平等自愿、协商一致的基础上，签订了《肯力塑胶拆除补偿意向性协议》，该协议虽为意向性协议，但对补偿依据、补偿标准、补偿支付方式、拆除时间等内容进行了详细的约定，其中对涉案房屋补偿问题达成以安徽建工房地产土地价格评估有限公司出具的评估报告结果为准的一致意见。且在协议签订当日，原告将房屋钥匙交付第三人。上述协议签订后，第三人按协议约定将80万元房屋补偿款支付肯力公司，故原告诉状中的陈述，与客观事实不符。因此上派镇政府不存在侵害原告周权合法权益的行为。原告诉称缺乏事实依据也违反诚实信用原则，依法不应支持。

　　三、涉案房屋被拆除时间是在涉案项目征收决定被确认违法之前且涉案项目征收决定实际并未被撤销。涉案房屋被拆除时间为2019年1月15日，彼时涉案项目征收决定并未被任何行政机关或法院确认违法或被撤销，上派镇政府依据该征收决定拆除涉案房屋具有法律依据。涉案项目征收决定虽被复议机关确认违法，但并未被撤销，原告以事后被确认违法但并未被撤销的行为倒推论证上派镇政府拆除涉案房屋的行为违法缺乏法律依据，依法不应支持。

　　综上所述，上派镇政府不是本案适格第三人，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，恳请贵院依法裁定驳回原告的起诉。

　　第三人上派镇政府向本院提交以下证据：

　　第一组证据：1、《肥西县人民政府关于对上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目规划红线范围内国有土地上房屋进行征收的决定》(肥政秘〔2018〕176号);2、《肥西县人民政府关于征收上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目规划红线范围内国有土地上房屋的公告》(肥政秘〔2018〕177号)。主要证实：涉案项目征收部门为肥西县住建局，上派镇政府仅系涉案项目征收实施单位，上派镇政府实施的房屋征收与补偿行为的后果应由征收部门承担，上派镇政府不是本案适格主体。

　　第二组证据：1、房屋丈量分户登记表及附图;2、《搬迁通知书》;3、《搬迁交房协议》;4、《肯力塑胶拆除补偿意向性协议》;5、原告与上派镇政府就涉案房屋补偿问题进行协商及签约现场照片光盘。主要证实：第三人上派镇政府对涉案房屋及附属物已依法进行丈量登记且得到原告确认，我方所登记的是将个人与公司的一起登记的，其个人的也用于企业经营，我方所登记的内容涵盖了个人及公司的;涉案房屋系在原告与上派镇政府签订搬迁交房协议及房屋补偿意向性协议，且在原告将钥匙交付上派镇政府的前提下，才交由拆迁公司予以拆除(在光盘中可以看出);原告通过《肯力塑胶拆除补偿意向性协议》已知晓涉案房屋拆除时间和房屋补偿支付方式、时间等内容，其现主张第三人上派镇政府侵犯其合法权益不仅缺乏事实根据且违反基本的诚实信用原则;《肯力塑胶拆除补偿意向性协议》系原告周权在其律师陪同下与第三人上派镇政府在平等自愿、协商一致的前提下签订的，该协议系合法有效的协议，双方均应遵守，80万元已经支付给原告了，原告也出具了委托书并将钱款汇走了。

　　第三组证据：1、《委托书》;2、《收条》;3、收款凭证等。主要证实：双方在《肯力塑胶拆除补偿意向性协议》签订后，上派镇政府已按协议约定支付原告涉案房屋补偿款80万元。

　　经庭审质证，对被告肥西县住建局所举证据，原告周权均不予认可。第三人上派镇政府对被告所举证据均无异议。

　　对原告周权所举证据，被告肥西县住建局和第三人上派镇政府的质证意见为：对证据一、二的真实性无异议，但证明目的不认可。

　　对第三人上派镇政府所举证据原告周权均不认可。被告对第三人所举证据均予以认可。

　　本院对以上证据认证如下：原、被告和第三人所举证据真实性予以认可，符合证据特性的证据证明效力予以确认。

　　一审法院查明

　　经审理查明，原告周权在肥西县上派镇合铜路南获得一块使用权面积为3574㎡的工业出让土地，2011年5月原告办理了上述土地的肥西国用(2011)第2028号土地使用权证，2012年8月29日，周权将上述土地变更为合肥肯力塑胶制品有限公司名下，并办理了肥西国用(2012)第2911号土地使用权证。原告周权和合肥肯力塑胶制品有限公司将在上述土地上的房屋分别办理了肥西字第10011332、10011331、2012013284、20××86号房地权证，其中周权名下的房产登记面积分别为1105.92㎡(房地权证肥西字第××号)、424.35㎡(房地权证肥西字第××号);合肥肯力塑胶制品有限公司的房产登记面积为552.75㎡(房地权证肥西字第××号)、987.61㎡(房地权证肥西字第××号)，以上共计3070.63㎡。2018年9月26日肥西县人民政府印发并公告《肥西县人民政府关于对上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目规划红线范围内国有土地上房屋进行征收的决定》(肥政秘〔2018〕176号)、《肥西县人民政府关于征收上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目规划红线范围内国有土地上房屋的公告》(肥政秘〔2018〕177号)、《上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目等国有土地上房屋征收与补偿实施方案》文件，决定征收上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目规划红线范围内国有土地上的房屋，同时该文件确定征收部门为肥西县建设局(现变更为肥西县住房和城乡建设局)，征收实施单位为上派镇政府，对房屋土地征收和补偿实施方案等予以明确。

　　因原告的房产在上述征迁范围内，第三人上派镇政府对原告周权和合肥肯力塑胶制品有限公司的土地及土地上房屋进行丈量，登记为主房面积计为3070.63㎡，其中钢结构为1950.59㎡，砖混结构为1020.19㎡，砖瓦结构为99.85㎡原告周权在上述房屋丈量分户登记表签字予以确认，并加盖合肥肯力塑胶制品有限公司印章。2018年9月25日，上派镇政府依法向原告送达《搬迁通知书(国有)》，告知其涉案房屋搬迁时间、搬迁依据及奖励等搬迁政策。2018年10月15日，上派镇政府和原告周权、合肥肯力塑胶制品有限公司签署了《搬迁交房协议(国有)》。2019年1月15日，上派镇政府和原告周权、合肥肯力塑胶制品有限公司签订了《肯力塑胶拆除补偿意向性协议》，对房屋(包含合肥肯力塑胶制品有限公司与原告周权的房产)、土地、设备、附属物等补偿款作出了明确约定，并约定了补偿支付方式，搬迁时间及拆除时间和违约责任，双方签字生效。同日上派镇政府按照协议支付了合肥肯力塑胶制品有限公司80万元。2019年1月15日，第三人上派镇政府按照协议约定将原告上述土地上建筑物及附属设施进行拆除。2019年3月14日合肥市人民政府作出合复决〔2018〕274号《行政复议决定书》，确认肥西县人民政府作出的《肥西县人民政府关于对上派镇2018年基础设施建设及旧城区综合改造项目规划红线范围内国有土地上房屋进行征收的决定》违法但涉及公众利益未撤销。

　　另查明合肥肯力塑胶制品有限公司是2004年9月22日依法成立的有限责任公司，法定代表人为周权。

　　一审法院认为

　　本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作;房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，肥西县住建局作为房屋征收部门，上派镇政府作为征收实施单位具体负责组织实施房屋征收与补偿工作。根据上述规定，肥西县住建局是本案适格的被告主体，上派镇政府在委托范围内从事的行为不应承担责任。本院为查明案件事实，通知上派镇政府以第三人参加诉讼。

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。依据上述规定，签订补偿协议并给予补偿是实施拆除行为的前置程序，但本案中，原告所有的案涉房屋被列入征收范围后，房屋征收部门与被征收人虽达成安置补偿协议，但未给予补偿的情况下，第三人上派镇政府实施了拆除涉案国有土地上房屋及构筑物、附属设施的行为，违反了实施房屋征收应当先补偿、后搬迁的规定，侵犯了原告的合法权益。鉴于涉案国有土地上房屋已被拆除，被诉行政行为不具有可撤销内容，故原告请求判决确认被诉行政行为违法具有法律依据，本院予以支持。综上，被告在未对原告进行补偿到位情况下，未按照征收程序将原告房屋强制拆除的行为，违反法定程序，依法应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下：

　　一审裁判结果

　　一、确认被告肥西县住房和城乡建设局对原告周权房屋实施拆除的行政行为违法。

　　二、驳回原告周权的其他诉讼请求。

　　本案收取案件受理费50元，由被告肥西县住房和城乡建设局负担。

　　如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。

　　审判人员

　　审判长商志强

　　审判员杜倩倩

　　人民陪审员侯克飞

　　二〇一九年九月十八日

　　书记员惠梅林