安徽高院：房屋是否属于违法建筑，征收部门应在实施拆除行为之前进行认定

　　安徽省高级人民法院

　　(2020)皖行终1155号

　　案由行政不作为

　　争议焦点

　　一审法院认为

　　田家庵区人民政府是否为本案适格被告;四原告诉请田家庵区人民政府对其履行房屋征收补偿法定职责有无事实和法律依据，能否得到支持。

　　二审法院认为

　　田家庵区人民政府是否应当对张邵永等4人履行补偿的法定义务。

　　案件概述

　　上诉人安徽省淮南市田家庵区人民政府(简称田家庵区人民政府)因张绍永、王永兰、吴庆、张贝贝(简称张绍永等4人)诉其不履行房屋征收补偿法定职责一案，不服安徽省淮南市中级人民法院(2020)皖04行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

　　当事人一审主张

　　张绍永等4人向一审法院诉称，2020年3月16日，被告颁布《淮南市田家庵区人民政府房屋征收决定公告》(田政征告【2020】1号)及《天一袜厂地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》。四原告共有的一套房屋及院子在此次项目征收范围之内，水泥院子面积为55.63平方米，房屋面积经被告测量为207.35平方米。2020年4月14日，被告将给予原告的征收补偿条件张贴在原告被征收房屋院子大门口。原告认为被告没有按照《淮南市田家庵区人民政府房屋征收决定公告》(田政征告【2020】1号)及《天一袜厂地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》规定对原告被征收房屋进行补偿，导致原告与被告不能在公告的征收补偿协议签约期限内订立补偿协议。2020年4月17日，原告收到《关于张贝贝户列入房屋征收决定名单的通知》;2020年4月27日，原告收到《淮南市田家庵区城市管理行政执法局询问调查通知书》。被告实质上是采取胁迫手段，要求原告接受2020年4月14日给出的征收补偿条件。2020年6月17日，被告采取中断供水的方式迫使原告搬迁，至今未恢复供水，给原告生活造成极大困难。为此，原告起诉至法院，请求：1、判决被告依法履行房屋征收补偿职责;2、判决被告依法承担赔偿中断供水给原告造成的损失10000元;3、本案诉讼费由被告承担。

　　一审法院查明

　　一审法院审理查明，本案四原告诉称的涉案房屋，系原告张绍永的儿子张彬与原告吴庆(均系淮南天一针纺制品总厂职工)经淮南天一针纺制品总厂留守处批准后于2003年出资在该厂生活区所建，并由四原告居住。2020年3月16日，田家庵区人民政府发布《淮南市田家庵区人民政府房屋征收决定公告》(田政征告〔2020〕1号)，并附《天一袜厂地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》。该征收决定公告载明，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院590号令)、《淮南市贯彻实施国有土地上房屋征收与补偿条例的意见》(淮府办〔2011〕102号文)等规定，决定对田家庵区天一袜厂地块棚户区改造项目范围内的房屋、附属物及构筑物实施征收。征收范围为朝阳东路以北、淮舜南路以东、纺织巷以南，前锋新村和罗马广场小区以西(具体详见建设用地规划图)范围内国有土地上房屋、附属物及构筑物。田家庵区人民政府是该项目房屋征收人，田家庵区住房保障和房产管理局负责组织实施、监督本项目房屋征收与补偿工作，并委托淮南市田家庵区国庆街道办事处具体实施。征收补偿协议签约期限为2020年3月28日至2020年4月25日。被征收人在签约期限内未与房屋征收部门签订征收补偿协议的，田家庵区人民政府将依法作出补偿决定。四原告的涉案房屋位于本次征收范围内。2020年4月14日，征迁工作人员将给予原告张贝贝户的征收补偿条件张贴在原告家门上，上载明了原告自建房屋面积为207.351平方米及两种征收补偿条件。2020年4月17日，田家庵区人民政府设立的天一袜厂棚户区改造项目征迁工作领导小组向原告作出《关于拟将张贝贝户列入房屋征收决定名单的通知》，要求张贝贝户于4月25日前与征迁工作组签订相关协议，否则将依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条规定，将其列入房屋征收决定对象，启动征收补偿决定程序。本案四原告认为其未与房屋征收部门签订征收补偿协议，而田家庵区人民政府亦未按照程序作出征收补偿决定，侵犯了其合法权益，故诉至法院，请求判如所请。

　　一审另查明，2020年5月13日，田家庵区国庆街道办事处(甲方)与淮南市企业资产经营有限公司、淮南天一针纺制品总厂留守处、淮南市大众袜厂(乙方)签订《天一袜厂地块棚户区改造项目国有土地上非住宅类房屋自愿搬迁安置补偿协议》，约定乙方被征收房屋位于天一袜厂地块，明确被征收房屋面积为30259.01平方米，但不包括原告诉请的涉案房屋。

　　一审法院认为

　　一审法院认为，本案的争议焦点为：田家庵区人民政府是否为本案适格被告;四原告诉请田家庵区人民政府对其履行房屋征收补偿法定职责有无事实和法律依据，能否得到支持。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关或者行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条第一款第(六)项规定，人民法院受理因申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复而提起的诉讼。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托征收实施单位，承担房屋征收与补偿具体工作。第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。

　　首先，关于田家庵区人民政府的被告主体资格问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，如房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，则由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。本案中，田家庵区人民政府发布了涉案征收决定公告和征收补偿方案，其作为涉案项目的房屋征收人应当对辖区内房屋征收与补偿工作负主体责任。在其确定的房屋征收部门未与被征收人签订征收补偿协议的情况下，田家庵区人民政府应对被征收人作出补偿决定，因此其是本案适格的被告主体。

　　其次，关于田家庵区人民政府是否应当对原告履行征收补偿法定职责的问题。四原告诉称的涉案房屋虽未办理产权证书，但系经厂部批准在生活区所建，其形成有历史原因和一定合理性，故在田家庵区人民政府未举证证明其他有权机关对涉案房屋作出违法认定的情况下，不宜将其认定为违法建筑。结合查明事实，鉴于四原告未与田家庵区人民政府确定的房屋征收部门就涉案房屋签订征收补偿协议，且天一袜厂棚户区改造征迁工作领导小组已在实施征迁工作中将原告张贝贝户列入房屋征收决定名单，所以其据此请求田家庵区人民政府履行房屋征收补偿的法定职责于法有据，应予支持。对此，田家庵区人民政府虽以“房屋征收部门已完成所涉厂区、生活区的征收补偿工作，而不应对原告进行安置补偿”进行抗辩，但经查，其提供的征收补偿协议中并不包括原告的涉案房屋，故对其该抗辩意见不予采纳。

　　最后，四原告要求被告赔偿中断供水给其造成10000元损失的诉讼请求与本案不是同一法律关系，不属于本案的审查范围，本案依法不予审查。

　　一审法院裁判

　　综上，张绍永等4人要求田家庵区人民政府对其履行房屋征收补偿法定职责的诉讼请求有事实和法律依据，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决田家庵区人民政府于判决生效之日起60日内对张绍永等4人履行房屋征收补偿的法定职责。

　　上诉人主张

　　田家庵区人民政府上诉称，1、关于涉案房屋经批准建设的认定错误。被上诉人仅提供了一份真实性存疑的淮南天一纺织品总厂留守处出具的证明就认为该房经批准建设，证据不足。2、关于涉案房屋的合法性认定错误。根据相关法律规定，未经有权机关批准进行建设，违法状态持续存在的，执法部门有权进行查处，至于是否查处，并不改变其违法状态。一审法院以未经有权机关认定为违法，即不宜认定为违法建筑的结论，不符合法律规定。3、涉案安置协议包括了涉案房屋在内的全部土地，如果对非法占用土地上的房屋予以补偿安置，缺乏法律依据。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法予以改判。

　　张绍永等4人未向本院提交书面答辩意见。

　　一审被告淮南市田家庵区人民政府向一审法院提举下列证据：证据一：统一社会信用代码证;证明被告主体身份。证据二：《淮南市田家庵区房屋征收决定公告》、《天一袜厂地块棚户区改造项目房屋征收补偿方案》;证明征收部门系田家庵区住房保障和房产管理局，受委托的具体实施单位系田家庵区国庆街道办事处，安置补偿对象是依法取得产权凭证的房屋。证据三：《天一袜厂地块棚户区改造项目国有土地上非住宅类房屋自愿搬迁安置补偿协议》;证明安置补偿的主体是国庆街道办事处，其已与土地合法使用权人淮南市企业资产经营公司等签订了安置补偿协议，对包括涉案自建房违法占用的土地在内的有关房屋、土地等完成了安置补偿程序，天一纺织厂留守处无权对该地块的土地行使权利。

　　一审原告张绍永等4人向一审法院提交下列证据：证据一：建房证明;证明被征收房屋是原告2003年个人自建房屋。证据二：原告房屋照片;证明原告房屋现状。证据三：《淮南市田家庵区人民政府房屋征收决定公告》、《天一袜厂地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》;证明被告于2020年3月16日颁布了征收决定公告与征收补偿方案，四原告共有的房屋及院子在被告此次项目征收范围之内。证据四：被告张贴的征收补偿条件;证明被告于2020年4月14日将给予原告的征收补偿条件张贴在原告被征收房屋院子大门口。证据五：《关于拟将张贝贝户列入房屋征收决定名单的通知》、《淮南市田家庵区城市管理行政执法局询问调查通知书》;证明原告于2020年4月17日收到《关于拟将张贝贝户列入房屋征收决定名单的通知》，并于2020年4月27日收到淮南市田家庵区城市管理行政执法局的询问调查通知书;被告实质上是采取胁迫手段要求原告接受4月14日给出的征收补偿条件。证据六：被告工作人员在原告家里及原告到被告工作人员处的照片;证明原告积极配合被告征收工作，被告应当按照征收决定公告及房屋征收与补偿方案给予原告征收补偿。证据七：视频光盘;证明被告于2020年6月17日违反规定采取了中断供水、中断供电，以及推倒院墙的方式，迫使原告搬迁，给原告生活造成困难。

　　二审法院查明

　　上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。

　　二审法院认为

　　本院认为，本案争议的主要焦点问题是田家庵区人民政府是否应当对张邵永等4人履行补偿的法定义务。

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托征收实施单位，承担房屋征收与补偿具体工作。第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，涉案房屋的地理位置位于征收范围内，2020年4月17日，天一袜厂棚户区改造项目征迁领导小组对上诉人户作出《关于拟将张贝贝户列入房屋征收决定名单的通知》，主要内容为：要求上诉人户在2020年4月25日之前与征收实施单位签订补偿协议;2020年4月25日之后将根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，由市、县级人民政府作出房屋征收补偿决定。在一审庭审中，田家庵区人民政府的委托代理人陈述该区人民政府于2020年4月14日针对涉案房屋给出两种补偿安置方案。综合以上证据，田家庵区人民政府在作出房屋征收决定后，房屋征收部门已经组织对涉案房屋实施征收补偿，双方未能达成一致意见，未签订征收补偿协议。因此，一审法院判决田家庵区人民政府依法作出补偿决定并无不当。

　　田家庵区人民政府的主要上诉理由为涉案房屋于2013年建造、未办理产权证书，属于违法建设。对此，本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿;对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。因此，是否属于违法建设应当以有权机关履行调查、认定程序，最终做出处理决定为准。田家庵区人民政府在未经有权机关认定的情况下，认为涉案建筑物属于违法建筑的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。

　　综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人淮南市田家庵区人民政府的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：

　　二审裁判结果

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人淮南市田家庵区人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判人员

　　审判长王玉圣

　　审判员宋鑫

　　审判员蒋春晖

　　二〇二〇年十一月三十日

　　法官助理王劲

　　书记员刘琳

　　裁判附件

　　附：相关法律条文

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

　　(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;

　　(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;

　　(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判;

　　(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

　　原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

　　人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。