确认阜阳市颍泉区城市管理行政执法局限期拆除行政处罚决定违法

　　阜阳市颍泉区人民法院

　　(2020)皖1204行初88号

　　案由行政处罚

　　案件概述

　　原告许炳臣不服被告阜阳市颍泉区城市管理行政执法局2020年9月10日作出的(2020)城管罚决字第3001号行政处罚决定，于2020年11月24日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年12月17日公开开庭审理了本案。原告许炳臣及其委托代理人董再国、许平平，被告阜阳市颍泉区城市管理行政执法局副局长赵登及其委托代理人解猛猛、程东方等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　2020年9月10日，被告阜阳市颍泉区城市管理行政执法局作出(2020)城管罚决字第3001号行政处罚决定，认定许炳臣在循环经济园区魏庄社区冯庄建设房屋，未办理《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，决定即日起拆除，否则将依法组织拆除。

　　被告阜阳市颍泉区城市管理行政执法局在法定举证期限内提供主体资格方面的证据：社会信用代码证、《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第十六条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》第二部分，证明执法主体资格。事实方面的证据：1.现场勘验笔录及照片;2.对魏庄社区干部王苗苗的询问;3.许炳臣户口簿、身份证复印件;4.协助调查函及颍泉区住建局复函;5.魏庄社区居委会证明;6.土地利用总体规划图等图纸。证明涉案房屋位于规划区范围内，该处房屋未取得建设工程规划许可证，建设行为违反《城乡规划法》第四十条的事实。被告提供程序方面的证据：1.立案登记表;2.案件调查终结报告、审议笔录;3.事先告知书、送达回执;4.听证告知书、送达回执及送达照片;5.行政处罚决定审批表;6.行政处罚决定书、送达回执及送达照片。上述证据证明作出的行政处罚程序合法。被告提供适用法律、法规方面的依据：《城乡规划法》第四十条、第六十四条、住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四、七、八条，证明适用法律正确。

　　当事人主张

　　原告许炳臣诉称，阜阳循环经济园区魏庄社区棚改(魏庄社区片区)项目中，原告许炳臣户的房屋及耕地被列为集体土地征收范围。在征地拆迁区域，原告有两处房屋，面积约为4000平方米。2020年9月10日，被告针对原告作出(2020)城管罚决字第3001号《行政处罚决定书》，载明原告在循环经济园区魏庄社区冯庄建设房屋，未办理《建设工程规划许可证》，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，依照第六十四条决定“即日起拆除，否则，将依法组织拆除”。原告于2020年9月10日收到该决定书。2020年9月13日上午，被告及经济园区管委会、魏庄社区等相关部门组织人员和机械设备，强行将原告上述其中一处房屋强行拆除。被告作出的(2020)城管罚决宇第3001号行政处罚决定书，无论从实体上，还是程序上均严重违法。现请求依法撤销被告阜阳市颍泉区城市管理行政执法局2020年9月10日作出的(2020)城管罚决字第3001号行政处罚决定。

　　原告许炳臣提供的证据：1.原告身份证复印件，证明原告的身份情况，原告是本案适格主体。2.行政处罚决定书、事先告知书，证明被告对原告作出的行政处罚以及事先告知的事实，该行政处罚具体行政行为实体上、程序上违法，应予撤销。3.现场照片13张，证明被告当时派出执法车辆、执法人员参与了房屋的强拆。

　　被告阜阳市颍泉区城市管理行政执法局辩称，被告是依据相关法律、法规、规范性文件的规定成立的行政执法主体，依法行使辖区内城乡管理行政处罚权，具有行政执法主体资格。被告在作出行政处罚前，经过调查取证，证实原告许炳臣在颍泉区循环经济园区魏××社区××庄建设房屋，砖混结构五层(其中第五层上部为彩钢瓦)，坐南朝北，建筑面积约1800平方米，未办理建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。根据上述事实，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，于2020年9月10日作出(2020)城管罚决字第3001号行政处罚决定，限即日起拆除所建违法建筑，否则将依法组织拆除。被告依法履行了立案登记、调查取证、行政处罚事先告知、决定、送达等法定程序，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。被告并未组织实施，也未参与2020年9月13日对原告房屋的拆除，房屋拆除问题也不在本案审理范围。综上，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

　　经庭审质证，双方当事人的质辨意见如下：

　　原告许炳臣对被告阜阳市颍泉区城市管理行政执法局提供主体资格方面的证据无异议。对事实方面的证据1现场勘验笔录的三性有异议，认为案涉房屋列为拆迁范围，是以拆违代拆迁的行为而制作的笔录;勘验笔录未载明执法人员的执法证号，未经原告本人到场进行调查和检查、询问。证据2王苗苗的询问笔录三性均不认可，应当对当事人直接询问;询问笔录中对于房屋结构、建房时间的调查与事实不符，应当提供航拍数据。证据3户口簿、身份证无异议。证据4协助调查函和复函的真实性无异议，复函仅能说明许炳臣的房屋未查询到办证的档案，不代表所有无证房屋属于违法建筑。原告在建设房屋的所在地应属于农村，不受城乡规划法的规制，排除农村宅基地，被告没有证明原告房屋属于城乡规划范围内的证据，显属事实不清。证据5魏庄居委会证明的三性不予认可，社区居委会不具备认定或者保存建设工程规划档案的主体资格，证据不具有证明效力。证据6土地利用总体规划图，没有提交原件，原告不发表质证意见。对程序方面的证据1立案登记表的真实性无异议，合法性不予认可，不能实现证明目的。证据2报告、审议笔录的质证意见同上，案涉被拆除房屋面积实际不止1800平方，有2000多平方，对建筑面积的核查是不准确的;审议笔录应当有城管局领导集体讨论的记录，正、副职人员应当签字，不能证明被告已经依照处罚法对案涉行为作出集体讨论，被告作出处罚决定程序上缺失。证据3事先告知书、送达回执的三性均不予认可，在具备直接送达给当事人的情况下，被告送达给社区工作人员，违反了法定程序;送达回执的送达方式是留置送达，没有送达给当事人，不符合法律规定;留置送达的地址应当是当事人的住所，而非其他地点;原告并没有收到被告送达的相关法律文书，事实上是社区人员后来到原告女儿家里进行的送达。证据4听证告知书及送达回执的质证意见同证据3的质证意见。证据5审批表的三性均不予认可。证据6行政处罚决定书及送达回执，与原告收到的行政处罚定书不一致：该决定书中许炳臣的住址是58户，原告收到决定书中是58号;本机关现查明的内容没有出入，但是排版是不一致的，两份处罚决定书是分两次写的;送达回执质证意见同上，严重违反法定程序。当时社区人员同时送达了事先处罚告知书、处罚决定书两份文书，处罚事先告知应当是处罚之前送达，整个送达程序严重违法。对被告提供法律、法规依据，认为原告2014-2015年建设案涉房屋时，房屋所在地没有纳入城市规划区，被告没有提供证据证明，适用法律错误，认定事实不清。被告辩驳意见认为：房屋拆迁与房屋违法建筑认定，两者并不矛盾，被告有权对房屋是否属于违法建筑进行调查认定并作出相应处理，如果属于拆迁范围内违法建筑的，不予赔偿。社区作为当地基层组织了解当地房屋建设的情况，被告通过社区干部了解房屋情况符合实际，不违反法律规定。原告未取得建设工程规划许可的事实是清楚的，被告提供的房屋图纸能够证明原告房屋属于违章建筑，即便是农村建房，案涉房屋都不可能是合法建筑。闫成明是城管局党组成员兼执法大队大队长，参加集体讨论并签字。行政处罚决定书内容和意思表示是一致的，两份行政处罚决定书是手写的，存在排版不一致的现象。原告对程序方面的质证意见相互矛盾，送达回证有相关工作人员签字和照片佐证，对原告实质性不产生影响。送达回证上的落款时间，说明是在不同时间送达的。

　　被告阜阳市颍泉区城市管理行政执法局对原告许炳臣提供的证据1身份证无异议。证据2行政处罚决定书、事先告知书的真实性无异议，证明目的有异议，恰恰说明被告履行了法定程序。证据3现场照片的三性及证明目的均有异议，相关照片的拍摄时间、地点、照片来源是否真实、客观，是否有关联均无法确认，不在本案审理范围内，与本案无关联性。

　　一审法院查明

　　经审理查明：2019年12月13日，被告阜阳市颍泉区城市管理行政执法局对许炳臣建设的房屋进行了勘验，作出调查、检查、勘验笔录，载明：“许炳臣于2016年在循环经济园魏庄社区冯庄建设房屋一处，砖混结构，五层，坐南朝北，建筑总面积1800平方米左右。此建设未办理《建设工程规划许可证》，涉嫌违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定。”2019年12月31日，被告立案调查。2019年12月31日，被告对循环经济园区魏庄社区村干部王苗苗作询问笔录，调查许炳臣建设房屋的情况。2020年2月27日，被告给阜阳市颍泉区住房和城乡建设局发出协助调查函，查询许炳臣建设房屋是否办理《建设工程规划许可证》。同日，阜阳市颍泉区住房和城乡建设局复函：经查，我局现存《建设工程规划许可证》档案中无许炳臣在颍泉区循环经济园区魏××社区××庄建设房屋办证档案。同日，阜阳市循环经济园区管委会魏庄社区居委会出具证明：许炳臣在建设房屋时未办理《建设工程规划许可证》。2020年8月31日，被告作出城管告字[2020]3001号行政处罚案件事先告知书，并于当日送达给魏庄社区居委会成员王苗苗、张东梅，注明送达方式为留置送达。2020年9月5日，被告作出泉城管告字[2020]3001号行政处罚听证告知书，并于当日送达给魏庄社区居委会成员王苗苗、张东梅，注明送达方式为留置送达。2020年9月10日，被告作出[2020]城管罚决字第3001号行政处罚决定书，认定许炳臣在循环经济园区魏庄社区冯庄建设房屋，未办理《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，决定即日起拆除，否则将依法组织拆除。并于当日送达给魏庄社区居委会成员王苗苗、张东梅，注明送达方式为留置送达。2020年9月13日上午，原告许炳臣所有的涉案房屋被强行拆除。

　　一审法院认为

　　本院认为《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条规定：“送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收;受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收;受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收;受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。受送达人的同住成年家属，法人或者其他组织的负责收件的人，诉讼代理人或者代收人在送达回证上签收的日期为送达日期。”第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所;也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”本案中，被告采取留置送达方式，留置送达给魏庄社区居委会成员，不符合上述法律规定，致使原告失去了申辩权、听证权，可能对原告的实体权益造成影响，应认定送达程序违法。原告许炳臣系当地居民，被告仅通过给当地居委会成员王苗苗作调查笔录，即认定原告许炳臣的房屋建设时间和面积，并未与原告许炳臣及其家人核实基本情况，且原告许炳臣在庭审中不认可被告调查的事实。阜阳市颍泉区住房和城乡建设局出具的复函、阜阳市循环经济园区管委会魏庄社区居委会出具证明，仅证明许炳臣在建设房屋时未办理《建设工程规划许可证》，并未对原告许炳臣建设房屋的基本情况进行认定。故被告认定原告许炳臣建设房屋的事实不清。综上所述，被告作出的[2020]城管罚决字第3001号行政处罚决定，事实不清，证据不足，违反法定程序。涉案房屋已于2020年9月13日被强制拆除，不需要撤销或者判决履行，应依法确认被告的行政行为违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下：

　　一审裁判结果

　　确认被告阜阳市颍泉区城市管理行政执法局2020年9月10日作出的[2020]城管罚决字第3001号行政处罚决定违法。

　　案件受理费50元，由被告负担。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。

　　审判人员

　　审判长吴庆新

　　人民陪审员张桂芳

　　人民陪审员王金敏

　　二〇二〇年十二月二十二日

　　书记员李明菲

　　裁判附件

　　附：本案适用的法律条文

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

　　(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;

　　(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

　　行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

　　(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;

　　(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的;

　　(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。