农村房屋买卖，区分试点地区和非试点地区，试点地区要在国家政策允许范围内进行依法保护

　　最高人民法院司法政策

　　(一)关于农村房屋买卖问题

　　19.

　　在国家确定的宅基地制度改革试点地区，可以按照国家政策及相关指导意见处理宅基地使用权因抵押担保、转让而产生的纠纷。

　　在非试点地区，农民将其宅基地上的房屋出售给本集体经济组织以外的个人，该房屋买卖合同认定为无效。合同无效后，买受人请求返还购房款及其利息，以及请求赔偿翻建或者改建成本的，应当综合考虑当事人过错等因素予以确定。

　　20.

　　在涉及农村宅基地或农村集体经营性建设用地的民事纠纷案件中，当事人主张利润分配等合同权利的，应提供政府部门关于土地利用规划、建设用地计划及优先满足集体建设用地等要求的审批文件或者证明。未提供上述手续或者虽提供了上述手续，但在一审法庭辩论终结前土地性质仍未变更为国有土地的，所涉及的相关合同应按无效处理。

　　——《第八次全国法院民事商事审判工作会议(民事部分)纪要》(2016年11月30日)

　　在农村小产权房纠纷案件中，要贯彻国家的公共政策和诚信交易秩序，对于无效的小产权房买卖合同，要通过运用缔约过失责任避免当事人利益失衡。

　　——全国民事审判工作会议文件：《适应中国特色社会主义法律体系形成新形势在新的历史起点上谱写民事审判工作新篇章——在全国民事审判工作会议上的讲话》(2011年6月23日)，载最高人民法院民事审判第一庭编：《民事审判指导与参考》总第46辑，人民法院出版社2011年版，第11～12页。

　　依法保障农户宅基地用益物权，促进宅基地制度的严格管理与完善。宅基地使用权承载着广大农民居者有其屋的社会功能，是农村土地管理制度的重要内容。对违反法律、行政法规以及相关国家政策的宅基地转让行为，以及其他变相导致农民丧失宅基地使用权的行为，应当依法确认无效。要着眼于宅基地制度的严格管理和完善，着眼于农户宅基地用益物权的维护与保障，做好相关案件的审判和执行工作。

　　——《最高人民法院印发〈关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见〉的通知》(2008年12月3日，法发〔2008〕36号)

　　最高人民法院审判业务意见

　　问：产权保护是法治国家的重要指标，我们注意到，《八民会纪要(民事部分)》也专门规定了物权纠纷案件的审理，请您谈谈这方面的意见。

　　答：产权制度是社会主义市场经济的基石，保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。加强产权保护，根本之策是全面推进依法治国。民事审判工作中，妥善审理好物权纠纷案件，是保护产权最直接的体现。最高人民法院民一庭负责起草的物权法司法解释今年公布实施后，社会反响良好，并且得到了中央领导的充分肯定。但由于物权法理论性强，与国家的基本政治经济制度联系紧密，有很多问题尚需进一步研究，一时难以在司法解释中明确规定，《八民会纪要(民事部分)》对审判实践中比较集中的疑难问题进行了梳理，提出了初步的处理意见，当然，这些意见尚需审判实践进一步丰富和完善。

　　《八民会纪要(民事部分)》在“关于物权纠纷案件的审理”一节对农村房屋买卖、违法建筑相关纠纷、土地补偿费分配纠纷以及诉讼时效等问题提出了指导意见。对于农村房屋买卖纠纷，由于国家目前正在对宅基地制度改革进行试点，政策性特别强，总的原则是区分试点地区和非试点地区，试点地区要在国家政策允许范围内进行依法保护，非试点地区仍要保持原来政策的连续性。

　　——《适应新形势新常态，统一裁判理念规则，践行司法为民，促进社会和谐——最高人民法院民一庭负责人就〈第八次全国法院民事商事审判工作会议(民事部分)纪要〉答记者问》(2016年11月30日)，载《人民法院报》2016年12月1日。

　　关于农村房屋买卖问题。这是社会主义新农村建设中的重大问题，这个问题比较复杂，我们的总体意见是，要密切关注国家相关政策规定，在非试点地区，对于农民将其宅基地上的房屋出售给非本集体经济组织成员的，应该依法认定合同无效。但是可以探索合同无效后的损失范围和过错比例的研究。比如，出卖人因房屋涨价、拆迁补偿等原因主张合同无效，要求返还房屋或拆迁补偿款的，可以考虑根据案件实际情况，扩大信赖利益范围，合理确定过错大小，避免出现利益严重失衡的情况。

　　——程新文：《关于当前民事审判工作中的若干具体问题》(2015年12月24日)，载杜万华主编、最高人民法院民事审判第一庭编：《民事审判指导与参考》总第64辑，人民法院出版社2016年版，第65页。

　　链接：最高人民法院法官著述

　　集体土地按照土地用途分为集体建设用地和农用地。近年来，城市居民买卖集体建设用地上建造的房屋的现象逐渐成为一个社会热点，对这类房屋人们形象地称之为“小产权房”“乡产权房”。如何界定买卖集体建设用地上房屋行为的效力，审判实务中争论很大。不论是成规模地公开销售，还是零星地个别买卖，这种行为都是一种市场化的交易。对其效力，现行土地管理法律和行政法规没有直接的明确规定。但按照《土地管理法》第43条和第63条的规定，除兴办乡镇企业和村民建设住宅，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。实践中，很多法官是把该两条规定作为认定买卖集体建设用地上房屋行为无效的法律依据。但也有很多人提出，法律对买卖“小产权房”“乡产权房”并无明确的禁止性规定，这类案件难就难在无法办理产权登记，而按照《物权法》第15条规定的区分原则，物权登记是否完成或者能否完成无关合同效力，因此这类合同应当认定为有效。还有人认为《合同法》第52条存在法律漏洞，应通过目的性限缩的方法予以填补。除此以外，实践中还存在无效行为有效处理以及回避效力的诸多做法等等，不一而足。对此问题，2007年4月召开的全国民事审判工作座谈会文件指出，按照《民法通则》第6条规定，民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。因此我们在审理案件的时候，如果法律对某类纠纷没有明确规定，应该首先查找国家政策对此有没有规定，国家政策有规定的，适用国家政策进行裁判，而不能根据法官个人的理解进行自由裁量。国务院办公厅1999年5月6日发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定，农村的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。因此，根据国家政策，人民法院不应支持城镇居民要求在农村购买房屋的诉讼请求。城市居民争相购买“小产权房”“乡产权房”的原因主要有两个：一是城市国有土地上开发建造的房屋价格不断高涨，令广大购房人难以承受;二是在客观存在的二元土地所有结构下，集体建设用地具有明显的成本优势。宣告相关买卖行为无效，能够对可能继发的潜在交易需求予以必要的警示。但妥善解决这一颇具普遍性的问题，的确也给制度设计者提出了不容回避的严峻课题。目前，很多法院是通过判决合同无效并让出卖人对房屋增值部分按照其过错比例对买受人承担赔偿责任来平衡双方当事人的利益关系。然而，这种做法也会存在一定的问题：1.既然买卖行为无效，那么，买受人所获之赔偿是否属于“通过无效民事行为所得的非法利益”;2.这种利益平衡看似公平，但对出卖人而言，其通过支付赔偿金拿回来的房屋不过是仍然无法进行市场化估值流通的物，那么，这种利益平衡是不是以损害出卖人利益为代价呢?此类问题的根源在于我国现行的土地制度本身，纠集在其中的城乡利益角逐实质上是一种制度利益如何合理分配的问题。不解开制度症结，单纯冀望通过司法裁判去平衡当事人的利益关系是极其困难的。而从制度予以全局性的考量，才是更有助于问题妥善解决的因应之道。

　　相关制度设计的指导思想应当是，更好地平衡既存纠纷当事人的利益关系，并为此类问题的彻底解决疏通一条合法的通道。国土资源部从1999年开始，在全国部分地方开展了集体建设用地使用权流转的试验和试点，目前正处在总结经验的阶段。这一项工作无疑对立法解决相关问题至关重要。可资参考的思路是：有条件允许集体建设用地用于房地产开发建设，审查批准权交由政府国土资源管理部门，符合批准条件的通过招拍挂牌办理出让手续;出让金按一定比例返还集体土地所有权人;已经出售给城市居民的，出让金由购房人按比例支付。在从制度层面彻底解决前述问题之前，现阶段的司法裁判是没有多少选择的余地的。

　　——辛正郁：《集体土地若干物权问题》，载最高人民法院民事审判第一庭编：《民事审判指导与参考》总第32集，法律出版社2008年版，第54～56页。

　　编者说明

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》虽然明确，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”，但并不意味着目前认可城镇居民可以在农村购买宅基地或者房屋。