安徽省高院：撤销芜湖市湾沚区政府房屋征收补偿决定

　　安徽省高级人民法院

　　案号：(2020)皖行终1059号

　　案由：行政征收

　　争议焦点：

　　原芜湖县人民政府作出的〔2019〕第7号《国有土地上房屋征收补偿决定书》是否合法，依法是否应予撤销。

　　案件概述

　　上诉人郑腊宝因诉芜湖市湾沚区人民政府(简称湾沚区政府)房屋征收补偿决定一案，不服安徽省芜湖市中级人民法院(2020)皖02行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

　　当事人一审主张

　　郑腊宝向一审法院起诉称，原芜湖县人民政府在其已经提起的申请鉴定结论作出之前，直接依据相关估价报告作出本案补偿决定，明显违法;其在涉案地块整幢房屋共计137平方米，原芜湖县人民政府仅仅针对其中的89.44平方米房屋作出补偿决定，且缺少补助项目，明显与《补偿安置方案》不符;其已经书面向原芜湖县人民政府要求在改建地段进行回迁安置，本案补偿决定仍给出两种补偿方案，且确定有关异地安置的内容，明显不合法;用于产权调换的房屋面积远远小于本案被征收房屋所涉及住宅面积，用于产权调换房屋的评估价格相对应的评估程序不合法，且相应评估报告并未依法送告，未依法保障其依法享有的复议、复核权利;本案部分房屋用于出租，因征收导致其遭受的租金损失，芜湖县人民政府没有依法给予相应补偿;本案补偿决定中缺少室内附属物及装修装饰补偿等不可或缺的补偿项目，该补偿决定当然不能成为申请司法强制执行的依据。请求：1、依法确认原芜湖县人民政府〔2019〕第7号国有土地上房屋征收补偿决定违法并予以撤销;2、依法确认《芜湖县2018年度城关粮站周边区域棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》违法并予以撤销。

　　一审法院查明

　　一审法院经审理查明，2018年6月28日，原芜湖县人民政府对芜湖县城关粮站周边区域棚户区改造项目作出2018年第4号《房屋征收决定》，对项目范围内所涉房屋实施征收。该征收决定及所附《芜湖县2018年城关粮站周边区域棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》已有生效判决确认其效力。郑腊宝的房屋位于征收范围内。2019年11月26日，原芜湖县人民政府作出〔2019〕第7号房屋征收补偿决定，对郑腊宝的房屋进行补偿和安置，该补偿决定载明：一、郑腊宝可选择货币补偿，被征收房屋评估价格368224.00元，搬迁费1073.28元，临时安置费7512.96元，合计376810.24元。因被征收人拒绝评估机构对附属物及装潢部分现场勘查，无法进行评估，该部分补偿待能够完成评估后另行给予补偿。二、郑腊宝可选择房屋产权调换，房屋产权调换地点为御景湾小区一号楼704室，调换房屋评估价值335549元。安置及找补差价依据该地块征收方案规定结算。三、郑腊宝在收到补偿决定之日起15日内完成搬迁，将其被征收房屋交房屋征收部门。同时，告知郑腊宝“可在收到决定之日起六十日内向芜湖市人民政府申请行政复议，也可以在收到本决定之日起六个月内依法提起行政诉讼”。

　　一审法院另查明，2020年8月28日，原芜湖县人民政府作出《未登记房屋处理决定》，载明郑腊宝户2002年之后建成的房屋给予补偿款32136元。

　　一审法院认为

　　一审法院认为，本案的争议焦点是原芜湖县人民政府作出的〔2019〕第7号《国有土地上房屋征收补偿决定书》是否合法，依法是否应予撤销。

　　一、关于原芜湖县人民政府是否有权作出房屋征收补偿决定的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”故原芜湖县人民政府在郑腊宝与房屋征收部门签约期限内未达成补偿协议的情况下，有权作出房屋征收补偿决定。

　　二、关于原芜湖县人民政府作出被诉补偿决定程序是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照该条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，原芜湖县人民政府在作出补偿决定前依法选定了评估机构，补偿决定中提供了产权调换和货币补偿两种补偿方式供郑腊宝选择，在作出补偿决定后依法履行了送达和公告程序，故原芜湖县人民政府作出被诉行政行为程序基本符合规定。

　　三、关于补偿范围和价值的确定是否准确、合法的问题。首先，关于补偿范围的确定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：(一)被征收房屋价值的补偿;(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。本案中，因郑腊宝户的房屋性质为住宅，其提交的证据也不足以证明存在停产停业的损失，故涉案补偿决定不涉及停产停业损失的补偿;涉案补偿决定载明被征收房屋评估价值为36.82万余元，搬迁费1073元，临时安置费0.75万余元，故关于补偿范围的确定并无不当。其次，关于补偿价值的确定。原芜湖县人民政府系根据补偿安置方案及评估报告确定被征收房屋的价值。其一，因已有生效判决确认了涉案补偿安置方案的合法性、合理性，故其可以作为芜湖县人民政府作出补偿决定的依据。其二，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条以及《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、第二十一条、第二十二条的规定，郑腊宝有异议，依法应当向该评估机构申请复核评估直至向地方房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，郑腊宝对评估报告持有异议，申请了复核和鉴定，鉴定报告认为评估机构出具的估价报告符合价值时点类似房屋市场价值。因郑腊宝拒绝评估机构工作人员现场勘查，故关于附属物和室内装潢部分无法进行评估，但原芜湖县人民政府承诺该部分补偿待能够完成评估后另行给予补偿;另关于郑腊宝诉称的被征收房屋面积未能涵盖应获补偿的所有房屋，原芜湖县人民政府在本案审理阶段作出《未登记房屋处理决定》，对郑腊宝户2002年后建成的未登记房屋按照结构不同，共补偿32136元。

　　四、关于安置房屋价值的确定是否合法、合理的问题。首先，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第三款规定，因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。本案中，原芜湖县人民政府提供的安置房屋距涉案征收项目距离较近，符合就近安置的规定。其次，关于安置房价值，《国有土地上房屋征收评估办法》第二十九条规定，除政府对用于产权调换房屋价格有特别规定外，应当以评估方式确定用于产权调换房屋的市场价值。涉案补偿决定对拟用于安置房屋的价值履行了评估程序，测算出评估价值，并无不当。

　　五、评估程序存有瑕疵。案涉补偿决定基本符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条有关规定，但原芜湖县人民政府在评估报告处于鉴定程序中即出具了补偿决定的处理程序确有不当。因该鉴定报告对评估报告的结论亦予以认可，故原芜湖县人民政府的该项处理程序并未对郑腊宝的权利产生实际影响，该补偿决定应确认违法不予撤销。

　　一审法院裁判

　　综上，郑腊宝诉请撤销该补偿决定的理由不足，不予支持。有关房屋附属设施、装饰装修的补偿，原芜湖县人民政府应在补偿条件成就后对照补偿安置方案，采取协商或作出补偿决定等适当方式及时履行补偿职责。据此，为减少诉累，本着促进行政争议实质化解和有利于保护被征收人合法权益的司法理念，并结合本案的实际情况，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条第一款第(三)项之规定，判决确认芜湖县人民政府作出的〔2019〕第7号《国有土地上房屋征收补偿决定书》违法。

　　上诉人主张

　　郑腊宝上诉称，一、补偿决定确定给予高层住宅安置没有考虑高层公摊系数，且确定的安置地段、面积户型等不符合就近安置的规定，违反了公平、合理补偿原则，一审法院未予审查，明显不当。二、补偿决定遗漏了补偿面积、补助项目、院落空地的补偿、补助、产权调换的临时安置费、搬迁费等必备且可以确定的补偿项目，补偿决定内容不具体，根本无法有效保障被征收人合法权益，一审法院对该明显不当之处同样未涉及。三、原芜湖县人民政府向评估公司出具的评估委托书委托事项仅涉及被征收房屋的价值，且原芜湖县人民政府未提供充分证据证明其存在不配合导致不能入室的情形，未将房屋附属物、装修装饰补偿一并计入补偿决定，不符合法律规定。四、被征收房屋的评估报告因评估机构选定、评估程序不合法而不应作为被诉补偿决定依据使用，且评估鉴定结论也应接受人民法院的司法审查，一审法院仅根据评估鉴定结论认可评估报告结论进而认定被诉补偿决定确定的补偿价值，明显缺少依据。五、安置房屋的评估同样应按照《国有土地上房屋征收评估办法》的规定进行，涉案安置房屋的评估机构未经选定、评估报告未向其送达，未能保障其依法申请复核、鉴定的权利，尤其是评估内容本身也不合法，一审法院对该事实未予审查，直接依据相应评估报告认定安置房屋的价值，缺少法律依据。六、一审法院依据原芜湖县人民政府在行政诉讼过程中作出的《未登记房屋处理决定》并据此认定被诉补偿决定价值确定合法，明显缺少法律依据。请求撤销原判，改判支持其一审的诉讼请求。

　　湾沚区政府未向本院提交书面答辩意见。

　　湾沚区政府一审中向法庭提交了以下证据：1、〔2018〕第4号《房屋征收决定》，证明被诉征收补偿决定依据的征收决定合法有效。2、〔2019〕第7号《国有土地上房屋征收补偿决定书》，证明其作出的补偿决定的具体内容。3、关于2018年度城关粮站周边区域房屋征收评估机构的选定公告、照片以及选票，证明评估机构由被征收地块通过投票方式决定。4、芜新房估(征)〔2018〕第C2-95号房地产估价报告以及送达回证，证明房屋评估报告已经送达给郑腊宝。5、房屋征收谈话记录及照片，证明征收人员多次与郑腊宝沟通征收补偿事宜，在作出补偿决定前告知郑腊宝可以选择产权调换。6、芜湖县住房和城乡建设局芜住建〔2019〕99号《关于对国有土地上房屋征收作出补偿决定的报告》、芜湖县人民政府第45号常务会议纪要、〔2019〕第1号《芜湖县2018年度城关粮站周边区域棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿决定公告》、现场公告照片，证明补偿决定作出后及时公告，程序合法。7、送达回证，证明征收补偿决定书依法送达。8、房屋征收评估实地查勘记录表，证明郑腊宝拒不配合对附属物及装潢部分进行现场勘查。9、芜新房估(调)〔2018〕第C-2号房地产估价报告，证明用于产权调换房屋已经过价值评估。10、产权登记证书，证明郑腊宝被征收房屋用途为住宅。11、《芜湖县2018年度城关粮站周边区域棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》，证明补偿决定系依据该方案作出。

　　郑腊宝一审中向法庭提交了以下证据：1、身份证、户口簿复印件，证明其主体资格。2、芜湖县人民政府〔2019〕第7号《国有土地上房屋征收补偿决定书》，证明被诉行政行为的具体内容。3、国有土地使用证、证明国有土地使用证登记的使用面积为127平方米。4、芜湖县国土资源局于2019年5月17日发布的《2019年芜湖县城区经营性用地供应计划》网页截图，证明本案被征房屋所涉地块属于居住用地，实际也具备在改建地段回迁安置的条件。5、EMS快递单，证明原芜湖县人民政府在鉴定受理过程中及鉴定结论作出之前即作出本案补偿决定的事实。6、原芜湖县人民政府〔2018〕4号《房屋征收决定》，证明涉案房屋在征收决定作出之前未被依法调查认定处理的事实。7、芜新房估(征)〔2018〕第C2-95号房地产估价报告，证明原芜湖县人民政府对其职能部门认定的2002年底之后自建的房屋没有安排评估;评估报告所附平面图显示有院落(实际是住房);评估涉及的案例，对估价对象的描述等其他有关内容事项。8、安徽省工商行政管理局市场管理费收据、房屋照片若干、补偿决定确定的御景湾小区与被征收房屋之间路程截屏，证明房屋实际用于经营，房屋状况等客观事实，高德显示原芜湖县人民政府确定的安置房屋与被征收房屋距离3.8公里，步行需要46分钟，驾车需要11分钟的事实。

　　二审法院查明

　　上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

　　本院另查明，就原芜湖县人民政府作出的〔2018〕4号房屋征收决定及所附的《芜湖县2018年度城关粮站周边区域棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》的合法性，案外人吴祖保、胡涛曾向一审法院提起诉讼，一审法院作出(2018)皖02行初94号行政判决，驳回吴祖保、胡涛的诉讼请求。吴祖保、胡涛不服，向本院提起上诉。本院于2019年6月24日作出(2019)行终694号行政判决，驳回上诉，维持原判。

　　本院再查明，郑腊宝对评估报告不服，申请复核、鉴定，在此期间，湾沚区政府作出被诉征收补偿决定，最终鉴定结论未能出具。

　　2020年8月31日，XXX芜湖市委办公室、芜湖市人民政府办公室下发芜市办〔2020〕20号《XXX芜湖市委办公室芜湖市人民政府办公室印发〈关于调整芜湖市部分行政区划的实施意见〉的通知》，撤销芜湖县，设立芜湖市湾沚区，以原芜湖县的行政区域为湾沚区的行政区域。

　　二审法院认为

　　本院认为，就涉案《芜湖县2018年度城关粮站周边区域棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》的合法性，本院已作出(2019)行终694号行政判决予以认定，该判决业已发生法律效力。故郑腊宝诉请撤销该征收补偿安置方案，依法应予驳回。

　　根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，郑腊宝对评估报告不服申请复核、鉴定，但在鉴定结果出具之前，湾沚区政府就依据评估报告作出了被诉补偿决定，程序违法;且因湾沚区政府先行作出补偿决定，鉴定结果最终未能出具，故湾沚区政府依据该评估报告作出被诉补偿决定，主要证据不足，依法应予撤销。一审判决认定鉴定报告对评估报告的结论予以认可，属认定事实错误，本院予以纠正。

　　根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定，补偿决定应当公平，包括该条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。第二十五条第一款规定，房屋征收部门与被征收人依照该条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。因此，市、县级人民政府在作出补偿决定时，应明确、具体地载明有关补偿事项。本案中，湾沚区政府作出的被诉补偿决定对被征收人可选择房屋产权调换部分只载明了房屋产权调换地点、房号、现房、面积、评估价格，对有无搬迁费、临时安置费等，数额为多少均未载明。湾沚区政府辩称该部分同时载明了“安置及找补差价依据该地块征收方案规定结算”。对此，虽然双方届时可依据方案对有关费用进行结算，但湾沚区政府作出的该征收补偿决定确实不够明确、具体，不具有可直接执行性，容易发生争议，本院在此予以指出。另，本院注意到，被诉补偿决定认定郑腊宝被征收房屋面积为89.44㎡，而湾沚区政府提供的产权调换房屋面积为78.18㎡。而根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条及《中华人民共和国物权法》第四十二条的规定，征收个人的房屋，应当对被征收人给予公平补偿，保障被征收人的居住条件。湾沚区政府提供的产权调换房屋在一定程度上降低了郑腊宝的居住条件，希望湾沚区政府在以后作出补偿决定时予以注意。

　　综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，本院依法予以撤销。郑腊宝的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、第三款、第七十条第(一)项之规定，判决如下：

　　二审裁判结果

　　一、撤销安徽省芜湖市中级人民法院(2020)皖02行初35号行政判决;

　　二、撤销芜湖市湾沚区人民政府2019年11月26日作出的〔2019〕第7号国有土地上房屋征收补偿决定;

　　三、芜湖市湾沚区人民政府于本判决生效之日起三个月内重新对郑腊宝作出房屋征收补偿决定。

　　二审案件受理费50元，由被上诉人芜湖市湾沚区人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判人员

　　审判长王玉圣

　　审判员宋鑫

　　审判员蒋春晖

　　二〇二〇年十二月十七日

　　法官助理李磊

　　书记员陈维为

　　裁判附件

　　附：相关法律条文

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

　　(一)主要证据不足的;

　　(二)适用法律、法规错误的;

　　(三)违反法定程序的;

　　(四)超越职权的;

　　(五)滥用职权的;

　　(六)明显不当的。

　　第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

　　(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;

　　(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;

　　(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判;

　　(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

　　原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

　　人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。