镇政府行政允诺不兑现，法院判决履行兑现承诺

　　【案 由】 行政允诺

　　【案 号】(2007)盐行终字第0008号

　　【审理法院】 江苏省盐城市中级人民法院

　　【审理程序】 二审

　　【案例撰稿人】江苏省东台市人民法院

　　案例要旨

　　作为乡镇一级的人民政府，为了落实上级政府精神，发展地方经济，行使管理本行政区域内发展经济的行政职能，具有行政性的行政目的，下发招商引资文件，实质上是以一种规范性文件的形式而表现出来的行政允诺行为。被告不适当履行兑现招商引资奖的职责，侵犯了相对人的合法权益。原告诉至法院，要求被告按允诺履行兑现招商引资奖的职责，是可诉的具体行政行为。

　　陈增月诉某镇人民政府行政允诺案

　　【案情】

　　原告：陈增月。

　　被告：某镇人民政府。

　　2002年7月26日，某镇党委和某镇人民政府(即本案被告，以下简称镇政府)根据上级的会议精神，联合作出富发[2002]04号《关于开展“百日招商竞赛”活动的意见》(以下简称富发[2002]04号文件)，要求全镇各级党政组织、企事业单位乃至全社会积极参与招商引资活动，并规定对“百日招商竞赛”活动进行考核、奖惩。竞赛活动成果考核期从2002年8月至同年12月。该期间开工建设的项目作为招商成果考核，根据到账资金或厂房、设备的有效凭证按比例给予分档奖励：500万元(含500万元)以上1000万元以下，按4‰给予一次性奖励;超过1000万元(含1000万元)按5‰给予一次性奖励。凡引进资金的，考核时需经投资者确认，兑现奖项。2002年10月，原告陈增月提供信息，最终佳能公司决定投资，拟新组建企业集团公司，后于2004年7月以“冶金环保机械有限公司”为企业名称经工商部门注册成立，注册资金1500万元。同时，与该镇建筑工程总公司达成协议，由建筑工程总公司负责冶金环保机械有限公司的基建工程内1#、2#厂房的建设。2002年12月4日，冶金环保机械有限公司向建筑工程总公司支付20万元工程款。建筑工程总公司于2002年底开工建设。2003年2月18日，该镇镇长代表冶金环保机械有限公司与建筑工程总公司补签了一份《建设工程施工合同》。2003年3月18日，镇党委和被告镇政府共同作出[2003]04号《关于表彰2002年度三个文明建设先进集体、先进个人的决定》，原告被表彰为2002年度全镇招商引资工作先进个人。后因佳能公司的工程款未按期到位，2003年年底1#厂房建成，2#厂房仅浇筑基础后停工。2005年2月2日，镇建筑工程总公司与冶金环保机械有限公司就建筑工程总公司包工包料完成的1#厂房，总价为523万元工程达成协议并签订了《协议书》。2006年7月8日，被告向原告出具《关于兑现陈增月同志招商引资奖的意见》，该意见载明：1.陈增月同志于2002年10月提供信息，使佳能公司在我镇落户上马，但由于佳能公司当年投入较少，2005年该公司才正式投入运营，按照[2002]4号文件精神，陈增月同志的招商引资奖金难以到位。2.根据陈增月同志招商引资提供信息的实际情况，结合现有的文件规定，现提出如下意见：到2006年底，经考核，若冶金环保机械有限公司年缴纳税金400万元以上，即给予陈增月同志兑现奖金3万。原告于2006年8月14日，以被告违反当初的约定为由，诉至法院，要求判令被告按富发[2002]04号文件的规定，兑现招商引资奖7.5万元。

　　原告诉称：被告和镇党委联合发文，号召其辖区内所有人员招商引资，并规定“到账资金或厂房设备超过1000万元的，给予5‰的一次性奖励”。原告响应号召，招商引资，使冶金环保机械有限公司落户该镇。该项目注册资金1500万元。被告应按约定兑现招商引资奖7.5万元，但被告迟迟不兑现。原告请求法院判令被告按富发[2002]04号文件的规定，兑现招商引资奖7.5万元。

　　被告辩称：被告作出富发[2002]04号文件不属于行政案件的受案范围，请求法院裁定驳回原告的起诉。

　　【争点】

　　原告要求被告兑现招商引资奖励的允诺，是否属行政案件的受案范围?

　　【审判】

　　法院经审理认为，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法 若干问题的解释》第1条规定，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第五十四条规定：地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。该法第六十一条第(二)项规定：乡、民族乡、镇的人民政府行使执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作的职权;第(七)项规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使办理上级人民政府交办的其他事项的职权。本案被告作为乡镇一级的人民政府，具有行政主体资格，其出台富发[2002]04号文件开展百日招商竞赛活动，是为了贯彻落实上级会议精神，推进经济发展，提升全镇开放型经济的层次和水平，具有明显的行政目的性，是履行行政职权的行为。被告在文件中允诺包括该镇范围内特定的人在特定的期限内招商引资成功，按引资额的一定比例给予奖励，属于被告自由裁量范围的行政允诺行为，该行为不违反法律、法规和政策的规定。根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法 若干问题的解释》第1条和最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》的有关规定，原告要求被告履行按允诺兑现招商引资奖的义务，属于人民法院行政案件的受案范围。富发[2002]04号文件规定，竞赛活动成果考核期从2002年8月到12月，该期间开工建设的项目作为招商成果考核。原告提供信息引进的佳能公司在2002年12月底开工建设，在规定的考核期间内，符合富发[2002]04号文件规定。被告应当对原告的招商成果进行考核，并根据考核结果按富发[2002]04号文件规定履行向原告兑现招商引资奖的允诺。后被告单方作出变更原告招商引资奖金的意思表示，与富发[2002]04号文件不一致，也没有法律依据和事实根据，有违诚信政府和依法行政的要求。但原告主张其奖金应为冶金环保机械有限公司的注册资金1500万元乘以5‰即7.5万元依据不足，应按结算的建筑工程总造价款523万元计算奖励金额，属于500万元(含500万元)以上、1000万元以下按4‰给予奖励的档次标准，即被告应兑现给原告招商引资奖励为523万元×4‰，即20920元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(三)项的规定，判决被告镇人民政府于本判决生效后10日内按富发[2002]04号文件履行兑现原告陈增月招商引资奖20920元的义务。

　　一审判决后，原告、被告均不服，分别向盐城市中级人民法院提起上诉，后双方又申请撤回上诉。盐城市中级人民法院以(2007)盐行终字第0008号裁定书，作出准予撤回上诉的裁定。

　　法院评论

　　这是一起新类型行政诉讼案件。该案的争议焦点主要是：原被告双方法律关系的性质如何确定，被告的行为是否属可诉的具体行政行为。在审理中存在以下几种分歧意见：

　　一种意见认为，根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第1条的规定，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。被告向所在镇区下发富发[2002]04号文件，是一种邀约，原告提供信息使佳能公司落户该镇是一种承诺，原、被告之间招商引资合同成立。原、被告在达成招商引资合同上是平等的主体关系，给付招商引资奖不属于被告的行政职权，而是被告应履行的合同义务。被告不给付招商引资奖，侵犯的是民事法律关系，并非行政法律关系。因此，该案不属行政案件的受案范围，应裁定驳回原告的起诉。

　　另一种意见认为，被告镇政府向所在镇下发富发[2002]04号文件，是向特定的人发出的邀约。这里的特定的人，是该镇范围内的“各级党政组织、企事业单位乃至全社会”，既包括了单位、组织，也含指公民个人。原告作为范围内公民个人，向该镇政府提供信息，使佳能公司落户该镇的行为，是一种实践性的允诺，原、被告之间招商引资合同成立。由于被告镇政府属于行政主体，其下发文件的行为属行政行为。另外，镇政府下发的文件，是针对一定范围内的特定的人，当这些特定的人作出承诺并履行合同后，就成为行政行为的相对人。如果行政机关不履行合同约定，则构成行政侵权，属可诉的具体行政行为。因此，该案属行政案件受案范围，案件的性质宜定为要求履行行政合同义务。

　　第三种意见认为，本案被告允诺对招商引资人员招商引资给予奖励的行为属于行政允诺行为。被告作为乡镇一级的人民政府，其制定并下发的富发[2002]04号文件，属行政机关规范性文件。目的是为了落实上级政府精神，发展地方经济，开展百日招商竞赛活动，行使管理本行政区域内发展经济的行政职能，具有行政性的行政目的，实质上是以一种规范性文件的形式而表现出来的行政允诺行为。原告按照文件的要求，自愿为被告招商引资成功，被告不适当履行兑现招商引资奖的职责，侵犯了相对人的合法权益。原告诉至法院，要求被告按允诺履行兑现招商引资奖的职责，是可诉的具体行政行为，属于人民法院行政案件的受案范围，案件的性质应定为要求履行行政允诺义务。

　　笔者认为上述第三种观点是正确的，该案原被告之间的法律关系属行政法律关系，案件的性质应定为要求履行行政允诺义务。

　　一、被告镇政府下发的富发[2002]04号文件与原告依此文件为该镇政府招商引资的行为，两者之间的法律关系是行政法律关系，而非民商事法律关系。

　　1.行政允诺不同于民商法上的承诺行为。法律意义上的承诺源于民商事中订立合同的一种行为或步骤，是要约的对称。承诺为受要约人接受要约的意思表示，对要约人提出的订立合同的建议所作的肯定性答复即为承诺。民商法上的承诺与行政允诺有很大的差异。行政允诺又称行政承诺，是行政主体为实现一定的行政管理目标，依其行政职权，对特定的事项或者特定的人员，作出的承诺办理某项事务的行为。两者的主要区别是：一是行为的目的不同。行政允诺的目的在于表明行政工作态度和决心，最终实现行政管理目标;而民商法承诺在于表明订立合同的态度和意思表示，最终目的是实现一定的经济利益。二是行为方式不同。行政允诺大都为单方行为，即行政允诺的作出无需征得行政相对人的同意;而民商法承诺均为双方或多方行为，且必须以对方的要约为前提。三是表现形式不同。行政允诺一般是以行政决定、命令、通告、通知等政府公文的形式出现;而民商法承诺一般是以合同书、书信、电报、电话、口头通知等非公文形式出现。四是行为的法律后果不同。不履行行政允诺违反的是行政法律规范，行政机关承担行政法律后果，发生争议适用行政诉讼法律关系调整;不履行民商法承诺，违反的是合同法，行为人承担的是民事法律后果，发生争议适用民事诉讼法律关系调整。

　　2.行政允诺的行为性质属行政行为。行政允诺既不是民事行为，也不是行政相关行为，而是一种行政行为，因为其完全符合行政行为的法律特征要求：(1)行政允诺的主体符合行政行为的要求。行政行为是行政主体作出的，而行政允诺也是行政主体作出的，两者的主体是一致的。(2)行政允诺符合行政行为的对象要求。行政行为是针对特定对象作出的，而行政允诺的对象也是特定的。(3)行政允诺符合行政行为的内容要求。行政行为都是以赋予权利或科以义务为内容的，而行政承诺的内容也是赋予权利或者科以义务。本案中被告承诺对招商引资超过500万元的个人给予奖励，谁要想获得奖励，就必须先履行招商引资的义务。(4)行政允诺符合行政行为的形式要求。行政行为的内容都是以一定的形式表现出来。行政允诺也一样是由行政措施、行政决定、通告、通知、布告等公文形式表现出来。本案中的行政允诺就是以富发[2002]04号文件的形式公布的。(5)行政允诺符合行政行为的依据要求。行政行为的作出必须要有合法的依据，行政允诺一般是以规范性文件的面目出现，允诺可能是文件中一个条款，也可能文件只作一项或数项承诺。制定行政措施和规范性文件是宪法和法律赋予行政机关的权力，这种行为当然是合法的。也就是说，行政主体有权以规范性文件的形式作出行政允诺。

　　3.被告不履行行政允诺，侵犯的客体是原告的经济利益。行政机关不履行行政允诺或出现履行瑕疵，是属于违反自己制定的规范性文件的行为。行政机关的允诺内容本身就是其行政管理职责的一部分，允诺一旦作出，行政相对人就有了一种利益期待，承诺方不履行承诺，对行政相对人的利益就会产生直接的不利影响。因此，本案被告镇政府不履行行政允诺不是违反民事合同，而是违反其制定规范性文件的行为，侵犯了原告的经济利益。

　　二、被告镇政府下发的富发[2002]04号文件中，对招商引资人员招商引资承诺给予奖励的行为是行政允诺，不是行政合同。

　　1.从概念上看，行政允诺不同于行政合同。行政合同又称行政契约，指行政机关以实施行政管理为目的，与被管理方的公民、法人或其他组织意思表示一致而签订的协议。由此概念可以知道，行政合同除具有行政行为的一般特点之外，行政合同的主要特征是行政机关直接以合同作为实施行政管理的手段。行政合同区别于行政允诺的特征在于行政允诺是以行政命令、规范性文件等单方行政行为作出的。

　　2.被告的行为符合奖励悬赏性行政允诺的特征。奖励悬赏性允诺，即行政机关允诺当行政相对人为实现行政管理目标作出贡献时由行政机关给予奖励。其法律特征是：(1)承诺方必须是具有行政管理职权的行政机关或组织，包括地方行政机关及其办事机构。本案被告镇政府是具有行政管理职权的行政机关，其富发[2002]04号文件中所作的允诺，行使的是行政管理职能。(2)行政允诺必须是出于行政管理目的，而不是出于经济或民事目的向社会作出的承诺。被告作为乡镇一级的人民政府，其出台富发[2002]04号文件开展百日招商竞赛活动，是为了贯彻落实上级会议精神，推进经济发展，提升全镇开放型经济的层次和水平，具有明显的行政目的性，是被告履行行政职权的行为。(3)允诺内容必须是行政管理职权范围内的事项，即行政允诺必须依据管理职权作出。被告作出富发[2002]04号文件，属于被告自由裁量的范围，不违反政策、法律，是被告为自己设定一定义务的行政允诺。(4)承诺对象只能针对特定的事或者特定的个人。镇党委和被告镇政府联合作出富发[2002]04号文件，要求全镇各级党政组织、企事业单位乃至全社会都应积极参与招商引资活动。由此可知，被告镇政府行政行为的对象，针对的是该镇这一特定的范围内特定的人。

　　综上，本案被告镇政府不兑现招商引资奖励承诺是可诉的行政允诺行为。