被征收人可以将国有土地上房屋征收补偿协议权利转让无须经过房屋征收部门的同意

　　 　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）骆秀华，女，1964年8月25日出生，汉族，住山东省德州市德城区铁西大道****楼****。
　　委托代理人程洪河，山东九达律师事务所律师。
　　被申请人（一审被告，二审被上诉人）山东德州运河经济开发区管理委员会。住所地：山东省德州市德城区旭升街**。
　　法定代表人杨洪利，主任。
　　行政机关负责人刘书利，副主任。
　　委托代理人白秋生，北京市京师（德州）律师事务所律师。
　　再审申请人骆秀华因诉被申请人山东德州运河经济开发区管理委员会（以下简称运河管委会）履行拆迁补偿协议一案，不服山东省高级人民法院(2019)鲁行终1113号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行审查，并于2020年9月24日巡回审判，在德州市中级人民法院第三法庭组织双方当事人进行询问，再审申请人骆秀华及其委托代理人程洪河，被申请人运河管委会的负责人刘书利及委托代理人白秋生，到庭参加询问。案件现已审查终结。
　　山东省德州市中级人民法院一审查明，骆秀华与杨海秋于1987年10月18日登记结婚，杨海秋于2014年去世，并于2014年2月24日注销户口。2011年3月1日，运河管委会发布拆迁公告，对石家园片区所涉及的所有房屋及附属物进行拆迁，并于同日发布石家园片区改造补偿安置方案及平房区、楼房区奖励政策。杨海秋在石家园片区有两座房屋，一为坐落在石家园街43号的平房，房屋所有权证号为房权证鲁德字第××号，建筑面积为40.68平方米；一为坐落在石家园街3号便民综合楼4-4-1的楼房，房屋所有权证号为房权证鲁德字第××号，建筑面积为84.68平方米。2011年7月22日，杨海秋和其女杨凡向石家园片区平房动迁指挥部提交变更产权关系申请，申请将杨海秋位于石家园片区的平房拆除后办理动迁手续时将产权关系变更至杨凡名下。2011年7月14日，德州运河经济开发区拆迁管理办公室（甲方）与杨海秋、骆秀华（乙方）签订《石家园楼房片区拆迁协议》，约定如下内容：“一、补偿标准：执行2011年3月1日发布的《石家园片区改造补偿安置方案》和《奖励政策》。二、拆迁情况：1．乙方房屋位于北光楼东单元四层西户，房产证登记面积84.68平方米，其他：自封阳台增加面积2.47平方米。应回迁安置面积为87.15平方米。2．储藏室面积：49.35平方米。三、补助内容：……装修补助53720元。四、奖励：本户拆迁验收时间为2011年7月14日，排序号为304号，根据验收标准，确定本户享受奖励为10平方米。五、乙方表示支持市政建设，同意拆迁。回迁安置位置位于石家园片区范围内。根据《拆迁验收单》的顺序号挑选安置楼的楼号、楼层、户型、车库（车位）等。挑选安置楼后凭此协议进行结算和兑付。……”2011年7月23日，德州运河经济开发区拆迁管理办公室与杨凡签订《石家园平房片区拆迁协议》，其中第二条拆迁情况：房产证面积47.632，土地证面积125.69（包括院落78.06），回迁控制面积86.67；第五条：乙方自行拆除经甲方验收取得拆迁排序号，按排序号订立协议、挑选安置房，凭协议和选房结果结算兑付。协议订立后，土地使用权随之转移。双方结清拆迁安置差价并待乙方搬迁至安置楼后，双方关系即告终结，不再存有任何补偿、安置问题。该协议还约定了搬家补助费、临时安置补助费等补助内容。2011年10月10日，骆秀华和杨海秋就楼房片区选择回迁安置户型，选择户型为Ａ、Ｄ型，面积65平方米、82平方米各一套。2013年12月13日至2014年1月12日，德州市规划局对德州佰利·金湖湾二期1-9号楼建设工程进行现场批前公示；2014年1月6日至2014年1月12日，进行了网络批前公示。2014年1月15日，德州市规划局为德州佰利·金湖湾二期ＡＺ1-9＃楼建设工程颁发建设工程规划许可证，该项目位于运河经济开发区××以南、商贸大道以西。2017年8月21日，运河管委会作出《石家园回迁安置选房顺序说明》，于2017年8月23日作出《石家园回迁安置选房顺序及政策说明》，说明中均载明此次住宅回迁安置共有7档14种户型，分布于7栋安置楼；2010年拆迁的三八西路和堤顶路的共21户，在此次回迁安置区域内安置，并将该21户的顺序号插入楼房区和平房区进行选房，并重新确定顺序位次。运河管委会公示了上述两个说明以及石家园片区回迁安置楼层差价表（1、3、4、5、6、7号楼）、石家园回迁安置所报户型档次与实际户型面积对应表等。2017年9月2日，石家园回迁工作组电话通知骆秀华选房，骆秀华表示要求回原位置，暂时不能选房。另查明，2017年10月19日，案外人吴秀芬、高永才进行石家园片区回迁安置结算，此时抵扣了装修补助费。2018年1月3日，骆秀华提起本案诉讼，请求确认并判令运河管委会依法履行2011年7月14日、23日签订的《石家园楼房片区拆迁协议》《石家园平房片区拆迁协议》，按使用面积计算，将位于石家园小学以北、东风路以南、商贸大道以西300米内（现佰利金湖城二期工程14号楼16层、12号楼16层）97.15平方米、96.67平方米两套产权调换房屋及49.35平方米储藏室交付骆秀华；判令运河管委会履行2011年7月14日签订的《石家园楼房片区拆迁协议》义务，支付装修补助款53720元；诉讼费由运河管委会承担。
　　山东省德州市中级人民法院（2018）鲁14行初18号行政判决认为，关于第一项诉讼请求，首先，骆秀华签订的《石家园楼房片区拆迁协议》第五条约定“回迁安置位置位于石家园片区范围内。根据《拆迁验收单》的顺序号挑选安置楼的楼号、楼层、户型、车库（车位）等。”该协议并未对回迁楼的具体位置及楼号、楼层作出明确约定。且根据运河管委会提交的证据，石家园片区回迁安置楼的位置是经德州市规划局统一规划的，位于运河经济开发区××以南、商贸大道以西，与该协议书涉及的被拆迁楼房在同一片区，并不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第三款规定的就近安置的原则。其次，《石家园楼房片区拆迁协议》约定的应回迁安置面积并未明确是按使用面积计算，且结合《石家园片区改造补偿安置方案》关于楼房的拆迁补偿标准可知，楼房是按房产证所登记的建筑面积和回迁楼平均楼层价格“一平换一平”予以置换安置，而杨海秋位于石家园街3号便民综合楼4-4-1的房屋登记的面积是建筑面积，该协议书中的应回迁安置面积也是根据登记面积换算而来，因此骆秀华要求按照房屋使用面积计算交付安置房屋缺乏依据。再次，2017年7月23日的《石家园平房片区拆迁协议》系德州运河经济开发区拆迁管理办公室与杨凡所签，骆秀华不是协议的当事人，无权要求运河管委会履行该协议。因此，骆秀华指定楼号、楼层并要求运河管委会按使用面积计算交付产权调换房屋及储藏室的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法不应予以支持。
　　关于第二项诉讼请求。《石家园楼房片区拆迁协议》第五条规定：“乙方（杨海秋、骆秀华）表示支持市政建设，同意拆迁。……挑选安置楼后凭此协议进行结算和兑付。”结合案外人吴秀芬、高永才石家园片区回迁安置结算明细单可知，装修补助费在回迁安置结算时兑付。由于骆秀华尚未挑选安置楼，未进行回迁结算，因此其要求运河管委会支付装修补助费53720元的条件尚不具备，该项诉讼请求依法不应予以支持。
　　综上，骆秀华的诉讼请求不能成立，依法不应支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回骆秀华的诉讼请求。案件受理费1143元，由原告骆秀华负担。骆秀华不服一审判决，提起上诉。
　　山东省高级人民法院(2019)鲁行终1113号行政判决认为，《石家园平房片区拆迁协议》系德州运河经济开发区拆迁管理办公室与杨凡所签，骆秀华并非协议一方当事人，骆秀华虽提交证据欲证明杨凡向其转让了该协议权利，但该协议转让行为未经协议相对方即运河管委会的同意，对运河管委会无约束力，骆秀华要求运河管委会向其履行该协议义务，缺乏事实和法律依据。对于骆秀华的其他诉讼请求，二审认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，骆秀华的上诉理由不能成立。山东省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
　　骆秀华向本院申请再审称，杨凡已经申明放弃继承父母财产，将《石家园平房片区拆迁协议》中的权利全部转让给其母骆秀华，因此，骆秀华针对该协议，有权要求运河管委会向其履行协议义务。案涉两份协议实际履行时，未以骆秀华原两处住宅所在的石家园片区拆迁土地上建造的佰利金湖城的房屋用于安置，而是用豆腐巷片区拆迁土地上建造的佰利金湖湾的房屋作为安置房，并同时按建筑面积提供安置房，减少了骆秀华的原住房面积，降低了生活水平。同时，运河管委会没有依约履行装修补助款53720元。请求撤销一、二审判决，依法支持骆秀华的全部诉讼请求。
　　运河管委会答辩称，骆秀华无权主张杨凡签订的《石家园区平房片区拆迁协议》的权益；案涉协议关于回迁安置的约定符合法律规定，骆秀华要求按照使用面积计算回迁安置面积缺乏有，要求运河管委会支付装修补助款没有事实根据。请求驳回骆秀华的再审申请。
　　本院经审查认为，骆秀华分别以《石家园楼房片区拆迁协议》《石家园区平房片区拆迁协议》为依据，要求运河管委会按照其指定的楼号、楼层并按使用面积计算交付产权调换房屋、支付装修补助款。一、二审认为骆秀华有关《石家园楼房片区拆迁协议》部分的主张不符合协议约定，同时骆秀华不属于《石家园区平房片区拆迁协议》的当事人，且该协议的转让未经运河管委会的同意，故骆秀华有关两个协议的诉讼请求均不能成立。骆秀华向本院申请再审的事由与其原审的主张基本相同，故本院对两份协议的有关诉讼请求是否成立分别进行论述。
　　一、关于《石家园楼房片区拆迁协议》的履行问题
　　《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。据此，在国有土地上房屋征收过程中，房屋征收部门与被征收人签订的补偿协议，属于行政协议。本案中，运河管委会经德州市人民政府批准实施案涉国有土地上房屋的征收补偿工作，按照《石家园片区改造补偿安置方案》，与被征收人杨海秋户签订《石家园楼房片区拆迁协议》，系双方的真实意思表示，亦不违反法律强制性规定，对协议双方具有约束力。《石家园楼房片区拆迁协议》第五条约定“回迁安置位置位于石家园片区范围内。根据《拆迁验收单》的顺序号挑选安置楼的楼号、楼层、户型、车库（车位）等。”一、二审业已查明，运河管委会向骆秀华提供了与被征收房屋同一片区的石家园片区回迁安置楼，符合协议约定的回迁安置范围。骆秀华认为应当以其被征收房屋原址上建造的佰利金湖城的房屋用于安置的主张，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。至于骆秀华要求按照房屋使用面积计算交付安置房屋的主张，与其签订的协议约定及《石家园片区改造补偿安置方案》的规定不符，缺乏事实根据。根据《石家园楼房片区拆迁协议》第五条约定，各项拆迁补助费应在挑选安置楼后进行结算和兑付。骆秀华尚未挑选安置房屋，未进行回迁结算，因此其要求运河管委会支付装修补助费的条件尚不具备。综上，一、二审判决驳回骆秀华的该部分诉讼请求，结果并无不当。
　　二、关于《石家园区平房片区拆迁协议》的履行问题
　　《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》对于被征收人就补偿协议中的权利转让未作出规定，故对于补偿协议中的权利转让问题可以参照《中华人民共和国合同法》的有关规定。《中华人民共和国合同法》第七十九条规定：“债权人可以将合同的权利全部或者部分转让给第三人，但有下列情形之一的除外：（一）根据合同性质不得转让；（二）按照当事人约定不得转让；（三）依照法律规定不得转让。”该法第八十条规定：“债权人转让权利的，应当通知债务人。未经通知，该转让对债务人不发生效力。”根据上述规定，如果国有土地上房屋征收补偿协议中未约定不得转让相关权利，且转让行为不违反法律的禁止性规定，则被征收人可以将其权利转让，并通过一定形式通知房屋征收部门即可，该转让行为无须经过房屋征收部门的同意。本案中，《石家园平房片区拆迁协议》系骆秀华之女杨凡与德州运河经济开发区拆迁管理办公室所签订，但杨凡出具《放弃继承父母共有财产及转让债权声明》，明确表示将其所签订的《石家园平房片区拆迁协议》中的权利全部转让给骆秀华。在本院询问过程中，骆秀华主张2017年9月2日石家园回迁工作组电话通知其选房时，其已经表明杨凡将平房回迁的相关权利转让给骆秀华，骆秀华明确告知工作组杨海秋户的两套房屋均暂时不能选房，运河管委会亦未提交证据证明曾另行通知杨凡进行选房，故可以认为该转让行为已经通知运河管委会。根据《石家园片区改造补偿安置方案》的规定，案涉石家园片区范围内对平房住宅按土地证和房产证登记面积、楼房住宅按房产证登记面积进行置换安置，补偿对象和补偿标准的确定没有对被征收人身份及户籍的要求。在本院询问过程中，对于杨凡先作为权利人签订杨海秋名下平房的补偿协议，在回迁安置时又将相关权利转让给骆秀华，是否存在规避案涉安置补偿方案的特别规定、是否存在损害国家利益和第三人利益的情形，运河管委会并未提出此方面的质疑。因此骆秀华有权作为权利人主张《石家园平房片区拆迁协议》中的权利。
　　一审判决认为骆秀华并非《石家园平房片区拆迁协议》的当事人，无权要求运河管委会履行该协议，属认定事实不清，本院予以指正。骆秀华在一审中将杨凡的声明作为证据提交，一审判决在证据认证部分载明“杨凡声明的真实性无法核实”。根据一审庭审笔录显示，一审庭审过程中，杨凡并未参加庭审，一审仅依据庭审中原被告双方的质辩意见即认定杨凡声明的真实性无法核实，该结论有违认证规则。在本院询问过程中，杨凡当庭认可其声明的真实性，运河管委会亦未提出异议，故一审认为杨凡出具的声明真实性无法核实，属认定事实不清，应予纠正。二审则认为，杨凡向骆秀华转让《石家园平房片区拆迁协议》权利的行为未经运河管委会的同意，对运河管委会无约束力。二审有关合同转让需经相对方同意的观点，属于适用法律错误，本院一并予以指正。
　　如前所述，虽然杨凡向骆秀华转让了《石家园平房片区拆迁协议》的权利，但该协议第五条仅约定：“乙方自行拆除经甲方验收取得拆迁排序号，按排序号订立协议、挑选安置房，凭协议和选房结果结算兑付。”该协议没有“原址回迁”的约定，运河管委会提供的石家园片区回迁安置楼，并不违反协议的约定，亦不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第三款规定的就近安置的原则。骆秀华有关《石家园平房片区拆迁协议》应按其指定的楼号、楼层并按使用面积计算交付产权调换房屋的诉讼请求，同样不能成立。一、二审驳回骆秀华的该部分诉讼请求，虽理由不当，但处理结果并无不当，可予维持。从节约司法资源、减轻当事人诉累的角度出发，本案尚无进入再审程序的必要。
　　综上，骆秀华的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
　　驳回骆秀华的再审申请。
　　

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