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行政协议的认定、违约构成及责任承担

时间:2021-03-29 22:02:50  来源:www.ah64580.com  作者:陈丹丹律师

  武汉江城乐业投资有限公司诉宜都市人民政府行政合同及行政赔偿案——行政协议的认定、违约构成及责任承担

  关键词:行政合同(协议);认定;违约构成;承担责任

  [裁判要旨]

  行政协议中的当事人双方并不具有完全平等的法律地位,行政主体可以根据国家行政管理的需要,单方面依法变更或解除合同,而作为相对方不享有此种权利。行政机关在行政协议中享有的这种行政优益权还体现在当行政机关获取不当利益的情况下,应只赔付相对一方当事人直接的经济损失,而不包括其他任何间接损失。

  [相关法条]

  《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第(八)项 侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的,按照下列规定处理:

  (八)对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿。

  《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第五十七条 人民法院认为被诉具体行政行为合法,但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的,可以作出确认其合法或者有效的判决。

  有下列情形之一的,人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决:

  (一)被告不履行法定职责,但判决责令其履行法定职责已无实际意义的;

  (二)被诉具体行政行为违法,但不具有可撤销内容的;

  (三)被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。

  《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第五十六条第(一)项  有下列情形之一的,人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求:

  (一)起诉被告不作为理由不能成立的;

  《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的,或者原告的请求没有事实根据或法律根据的,人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。

  《中华人民共和国合同法》第九十四条第(三)项 有下列情形之一的,当事人可以解除合同:

  (三)当事人一方迟延履行主要债务,经催告后在合理期限内仍未履行;

  [案件索引]

  一审:湖北省宜昌市中级人民法院(2013)鄂宜昌中行初字第00003号(2014年6月24日)

  二审:湖北省高级人民法院(2014)鄂行终字第00028号(2014年11月13日)

  [基本案情]

  湖北省宜昌市中级人民法院审理查明:2005年12月31日,宜都市人民政府与宜都浩通投资开发有限公司(以下简称浩通公司)签订《关于宜都创业园投资经营合作协议》,其中约定:浩通公司在5年内直接完成基础设施建设投资达到1亿元,直接投资兴办和引进外来企业投资达到30亿元,协议签订后的第1年完成20%以上,前两年达到50%;宜都市人民政府为鼓励浩通公司加大对外引资开发的积极性对人园项目用地土地使用权包干价格以3万元/亩为基准,按2万元/亩标准补贴给浩通公司用于创业园基础配套建设,超过基准价部分由宜都市人民政府全部补贴给浩通公司,低于基准价的宜都市人民政府仍按2万元/亩标准补贴给浩通公司,补贴款项在投资企业交付款项后15个工作日内拨付到位;为支持浩通公司投资发展,宜都市人民政府对浩通公司在经营期间每年按本园区企业(含原有企业)所缴纳的增值税、所得税和营业税总额的7%用于补充浩通公司的园区基础设施建设投资,该款项按年度结算到浩通公司。2006年10月,宜都市人民政府与浩通公司针对((关于宜都创业园投资经营合作协议》中的部分条款进行修订,形成了《关于浩通工业城投资经营合作的补充协议》,其中约定:浩通公司完成年度投资开发计划,宜都市人民政府将进人浩通工业城企业(不含示意图所列已开发建设项目)所缴纳的增值税、所得税和营业税总额的7%用于补充浩通公司在工业城区域内的公用基础设施投资,该款项按年度结算到浩通公司。2008年8月3日,武汉江城乐业投资有限公司(以下简称江城公司)与浩通公司的各自然人股东签约取得浩通公司的全部股份(以现金支付形式承担浩通公司500万元债务,并对浩通公司债务化解等问题进行了约定)。2008年10月31日,江城公司将浩通公司的全部股权转让给自然人黄元志和黄锦跃,使其由法人独资变更为自然人投资控股的有限责任公司,且同时更名为宜都绿叶投资开发有限公司(以下简称绿叶公司)。江城公司和宜都市人民政府在对《关于宜都创业园投资经营合作协议》《关于浩通工业城投资经营合作的补充协议》进行修订后于2008年10月18日签订《宜都浙商工业城投资经营合作补充协议书》,约定:(1)宜都市人民政府同意江城公司整体收购浩通公司,并在宜都工业园区内建设经营宜都浙商工业城。(2)江城公司在3年内完成工业城基础设施建设投人1亿元,其中第1年2000万元;江城公司3年内直接投资兴办和引进外来投资额度达到20亿元(不含工业城基础设施投入),其中第1年3亿元,江城公司对工业城项目开发经营年限为50年。(3)江城公司应根据3年投资开发计划分年度制定具体实施方案,同时上报宜都工业园区管委会批准备案,并作为宜都市人民政府对江城公司年度考核依据。如果江城公司不能按照合作协议约定的年度投资开发计划完成基础设施建设投入、年度开发面积以及年度协议投资额度,宜都市人民政府有权收回相关优惠政策或中止合作协议,江城公司投资损失以及由此引发的一切不良后果一律由其自行承担。(4)对于进人工业城的项目,江城公司必须先到宜都工业园区管委会备案,然后宜都市人民政府责成该管委会会同宜都市招商局与江城公司会商确定,并由宜都市招商局按照相关法律法规进行全程合同管理,江城公司不得对外签订招商合同和协议,只能签订项目合同意向书,如果江城公司签订了正式合同和协议,其带来的后果及经济法律责任由江城公司承担,宜都市人民政府概不负责。(5)江城公司在规划区域内引进落户的项目必须是生产型和加工型企业,不得改变土地用途进行房地产开发或变相房地产开发。(6)江城公司必须依法承担浩通公司的债权债务,并在双方正式签订协议前1周内妥善解决好松滋高成施工队工程款项、西孚石油机械退款等前期遗留问题,保证不引发新的矛盾。(7)江城公司必须承担支付已代建的一项工程款,即五宜大道延伸段应由江城公司负责按照标准投资兴建,宜都市人民政府不予任何补偿。(8)关于基础配套建设土地财政补贴的问题,补贴款项在投资企业交付款项后15个工作日内拨付70%,正式投产后15个工作日内拨付30%。 (9)原协议中与本补充协议条款相抵触的,以本补充协议为准。《宜都浙商工业城投资经营合作补充协议书》签订后,绿叶公司多次向宜都市人民政府提出要求拨付基础配套建设土地财政补贴款。2009年6月4日,湖北宜都工业园区管理委员会(项目协调办公室)向绿叶公司发出《关于催督尽快履行浙商工业城建设合作协议加快项目建设的函》,提出绿叶公司投资建设力度不大、工程债务带来不稳定因素等问题,要求绿叶公司严格履行投资协议。2009年10月27日、2009年11月20日,湖北宜都工业园区管理委员会在有绿叶公司代表参加的办公会上,提出宜都浙商工业城业主在年度开发和招商引资方面存在的问题,并要求绿叶公司提交相应资料以便进行第1年的年度考核,同时要求绿叶公司妥善处理原有及新增的纠纷、债务,确保社会稳定。2010年1月27日,湖北宜都工业园区管理委员会对第一年度进行了考核,并形成《关于浙商工业城项目建设有关情况的专题报告》交付江城公司,《关于浙商工业城项目建设有关情况的专题报告》内容为:初步概算从2006年9月至2009年10月共完成投资额累计9757200元,绿叶公司只招商引进1家企业,绿叶公司存在投资建设力度不大、债务遗留问题导致纠纷上访不断等突出问题。2010年2月9日,绿叶公司向宜都市人民政府借款400万元,以化解其各种债务纠纷,并提出该借款在宜都市人民政府返还土地财政补贴款时偿还。随后400万元在湖北宜都工业园区管理委员会的组织协调下向各债权人发放。2010年4月20日,宜都市人民政府作出都政函(2010)13号《关于解除投资经营合作协议的函》,内容为:项目业主投资建设力度不大,在基础设施投人和引资额度两方面均未能完成协议约定的年度任务,未依照协议的约定妥善解决新旧债务纠纷,导致所涉债务纠纷、上访不断,债权人多次聚集滋扰生事,对社会造成较大的负面影响;鉴于上述问题,宜都市人民政府提出解除《宜都浙商工业城投资经营合作补充协议书》,并要求江城公司与湖北宜都工业园区管理委员会商洽善后事宜。2010年5月,江城公司的法定代表人黄元志提交《浙商工业城有关情况的说明》,称尊重宜都市人民政府意见,同意中止《宜都浙商工业城投资经营合作补充协议书》,并退出浙商工业城项目。2010年7月11日,绿叶公司以《关于宜都浙商工业城终止清算的报告》明确同意终止浙商工业城项目。由于江城公司、绿叶公司就《宜都浙商工业城投资经营合作补充协议书》解除后的补偿问题无法与宜都市人民政府达成一致意见,江城公司于2011年9月提起合同之诉。因湖北省高级人民法院和最高人民法院一、二审均认为宜都市人民政府作为具有行政管理职能的一级政府,以土地、税收优惠政策吸引民间资本投资工业园区建设的意图清晰,其与江城公司签订协议,将减免部分规费、给予政策优惠额度或补贴作为对江城公司投资的回报,属于行使行政权力的行为,故江城公司提起本案行政诉讼。审理中,江城公司和绿叶公司申请对《关于宜都创业园投资经营合作协议》《关于浩通工业城投资经营合作的补充协议》《宜都浙商工业城投资经营合作补充协议书》各签订方的履行情况进行审计,同时对江城公司实际投资款项进行审计。经法院准许后,各方当事人选定北京利安达会计师事务所有限责任公司作为审计机构,该会计师事务所有限责任公司于2013年12月30日作出了利安达专字(2013)A3093号《审计报告》,审计的主要结论为:绿叶公司最终由自然人投资(控股),无法人股东;江城公司、绿叶公司(原浩通公司)自2005年12月31日起至2010年4月20日止的基础设施建设投资额为14388739.55元(基础设施配套投人13293052.44元、前期费用1095687.11元)。在庭审中,宜都市人民政府、绿叶公司均同意解除2005年12月31日签订的《关于宜都创业园投资经营合作协议》、2006年10月签订的《关于浩通工业城投资经营合作的补充协议》。

  原告江城公司诉称:2008年10月18日,原告与被告签订《宜都浙商工业城投资经营合作补充协议书》,约定原告通过收购浩通公司(第三人前身)全部股权的方式,继续履行第三人与被告此前签订的《关于宜都创业园投资经营合作协议》《关于浩通工业城投资经营合作的补充协议》约定的合作投资开发项目义务,双方并重新约定了部分权利义务。三份协议约定原告按照城市总体规划兴建宜都创业园,投资完成园区基础设施建设,直接投资或引进外来企业投资,在5年内完成开发,形成规模,产生效益;被告在政策方面给予优惠或者鼓励,如对园区兴建项目免收城市建设配套费、水电增容费,实施人园项目用地使用权出让价格包干,按至少2万元/亩的标准补贴给原告用于创业园基础配套建设,被告每年按园区企业所缴纳增值税、企业所得税和营业税总额的7%补充原告的园区基础设施建设投资等。其后原告履行了合同义务,在1年多的时间内投入各项建设资金2500余万,并完成了大量招商引资工作。但被告未全面履行约定的减免规费、给予政策优惠额度或补贴的义务,且于2010年4月20日向原告下达《关于解除投资经营合作协议的函》,严重侵害了原告的合法权益,造成原告巨额投资及应获权益丧失。原告于2011年9月向湖北省高级人民法院提起合同之诉,湖北省高级人民法院于2012年2月29日作出(2012)鄂民立初字第00001号民事裁定书,认为被告作为具有行政管理职能的一级政府,以土地、税收优惠政策吸引民间资本投资工业园区建设的意图清晰,其与原告签订协议,将减免部分规费、给予政策优惠额度或补偿作为对原告投资的回报,属于行使行政权力的行为,原告的起诉不属于人民法院民商事案件受案范围,据此驳回了原告的起诉。原告上诉后,最高人民法院于2012年6月29日作出(2012)民二终字第30号民事裁定书,维持了湖北省高级人民法院的裁定。由于湖北省高级人民法院、最高人民法院认为本案属于被告行使行政权力的行为,不属于民商事案件受理范围,原告的起诉应属于行政诉讼案件受理范围。据此请求:(1)依法确认被告作出《关于解除投资经营合作协议的函》的具体行政行为违法并予以撤销;(2)依法确认被告不履行《宜都浙商工业城投资经营合作补充协议书》《关于宜都创业园投资经营合作协议》《关于浩通工业城投资经营合作的补充协议》确定义务的行为违法;(3)依法判令被告赔偿因其违法行政侵权行为给原告造成的经济损失107637456.05元,其中包括原告实际投资款25984510元,被告应付原告土地补偿款31649500元,被告应付原告税收返还补贴3446.05元及其他各项损失5000万元;(4)本案诉讼费及相关费用由被告承担。

  被告宜都市人民政府辩称:

  1.被告2010年4月20日作出的《关于解除投资经营合作协议的函》合法、有效,原告要求确认其违法并予以撤销的诉讼请求违背本案的基本事实,缺乏法律依据。

  (1)2008年10月18日原、被告双方签订的《宜都浙商工业城投资经营合作补充协议书》第2条明确约定了原告应在3年内完成基础设施建设投人1亿元,其中第1年2000万元,3年内原告直接投资和引进投资额度应达到20亿元(不含基础设施投人),其中第1年3亿元;第3条约定被告对原告进行年度考核,原告不能完成年度计划,被告有权收回优惠政策或中止合作协议,原告投资损失一律由其自行承担;第6条约定原告必须依法承担原浩通公司的债权债务,并在双方正式签订协议1周内妥善解决松滋高成施工队工程款项、西孚石油机械退款等前期遗留问题,保证不引发新的矛盾。但在协议签订后的第1年考核期,通过第三人(“浙商工业城”项目业主)自行申报,被告依据第三人提供的工程项目建设相关资料概算以及中介机构依法审计,确定项目业主在基础设施投人和引资额度方面均未能完成协议约定的年度任务,加之第三人未依照协议的约定处理原债务,导致所涉债务纠纷不断,债权人不断上访,并多次聚集滋扰生事,对宜都市的招商引资环境和社会稳定造成极大的负面影响。由于原告对协议主要义务的履行不符合约定,构成根本性违约,为了维护社会公共利益,被告有权解除协议。

  (2)被告将《关于解除投资经营合作协议的函》送达原告后,2010年5月,原告法定代表人黄元志以《浙商工业城有关情况的说明》致函被告,明确表明:尊重宜都市政府意见,同意中止《宜都浙商工业城投资经营合作补充协议书》,退出浙商工业城项目。2010年5月7日,湖北省浙江企业联合会以《关于宜都浙商工业城项目有关问题的函》致函被告,再次表明:尊重宜都市政府的决定,同意退出浙商工业城项目。2010年6月,第三人先后在《三峡晚报》《三峡商报》上刊登《清算公告》,通知债权人申报债权,进行清算。2011年1月19日,第三人作出《关于解决宜都浙商工业城终止清算的报告》,同意退出浙商工业城项目。原告、第三人上述一系列行为均表明其认可《关于解除投资经营合作协议的函》的法律效力,对双方投资合作协议关系的解除不存异议,原告起诉再主张《关于解除投资经营合作协议的函》违法,违背诚实信用原则,背离基本的客观事实。

  (3)被告作出《关于解除投资经营合作协议的函》程序合法。依照《宜都浙商工业城投资经营合作补充协议书》的约定,2009年11月20日,宜都工业园区管委会受被告委托召开浙商工业城建设项目专题办公会,确定对第三人履约情况进行年度考核,2010年1月27日根据考核情况出具了《关于浙商工业城项目建设有关情况的专题报告》,被告据此作出了《关于解除投资经营合作协议的函》并依法送达,程序合法。

  2.在《宜都浙商工业城投资经营合作补充协议书》生效后至解除前,被告完全、充分地履行了协议所约定的提供规划土地、承担征地补偿款和配套设施款、承担道路征地款等义务,无任何违约行为,也未实施任何违法行政行为,并且在原告和第三人无力履约的情况下,经其申请,被告还履行代建、代偿等相关义务。在《关于解除投资经营合作协议的函》生效后,协议已解除,原权利义务关系终止,被告无义务再继续履行协议所约定的内容。

  3.本案原告提出行政赔偿请求无事实根据和法律依据。依照《宜都浙商工业城投资经营合作补充协议书》第2条约定和法律规定,由于原告构成根本性违约,其投资损失应由其自行承担,被告不负赔偿责任。依据《国家赔偿法》第三十六条之规定,对公民、法人、其他组织的财产权造成损害的,按照直接损失给予赔偿,而原告提出的应付土地补偿款、税收返还补贴等损失均属于不确定的预期利益损失,不属于直接损失,不应当支持。

  4.被告2010年4月20日作出《关于解除投资经营合作协议的函》,原告在2010年5月7日就已收到该函。依据《行政诉讼法》《国家赔偿法》及相关司法解释的规定,原告在2013年3月6日提起本案行政诉讼,明显超过法律规定的起诉期限和国家赔偿期限,应依法驳回其起诉。

  被告请求人民法院在查明本案事实的情况下,依法公正裁判。

  第三人绿叶公司述称:原告诉称事实属实,第三人已经重组,被告也同意了重组方案。被告的单方解除行为侵害了第三人的合法权益,请求人民法院确认被告作出的具体行政行为违法。

  [裁判结果]

  湖北省宜昌市中级人民法院依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第(八)项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条、第五十六条第(一)项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定,参照《中华人民共和国合同法》第九十四条第(三)项之规定,判决:一、确认宜都市人民政府2010年4月20日作出的都政函(2010)13号《关于解除投资经营合作协议的函》合法。二、宜都市人民政府支付江城公司13293052.44元,并以该数额为本金支付从2010年4月20日起至清偿之日的利息。三、驳回江城公司的其他诉讼请求。四、本案案件诉讼费50元,江城公司承担40元,宜都市人民政府承担10元。审计费112640元,江城公司承担90112元,宜都市人民政府承担22528元。一审宣判后,江城公司不服,提出上诉。湖北省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,判决:一、驳回上诉,维持原判。二、本案二审案件受理费50元,由上诉人江城公司负担。

  [裁判理由]

  湖北省宜昌市中级人民法院审理认为:

  1.江城公司从2011年9月开始以起诉方式主张权利,在最高人民法院2012年6月29日作出民事裁定后提起行政诉讼,其起诉并未超过法定的起诉期限。

  2.根据北京利安达会计师事务所有限责任公司出具的《审计报告》,《宜都浙商工业城投资经营合作补充协议书》签订后,江城公司未直接引进企业。因此,江城公司直接投资兴办和引进外来企业投资额度未达到《宜都浙商工业城投资经营合作补充协议书》的约定,构成违约。在《宜都浙商工业城投资经营合作补充协议书》《关于宜都创业园投资经营合作协议》《关于浩通工业城投资经营合作的补充协议》内容下,宜都市人民政府不存在违约行为。

  3. 2010年4月20日,宜都市人民政府作出的《关于解除投资经营合作协议的函》合法。

  4.宜都市人民政府解除《宜都浙商工业城投资经营合作补充协议书》后,江城公司的基础设施配套投人13293052.44元应予支付。江城公司、绿叶公司(包括原浩通公司)的遗留债务是在投资期间与案外债权人的民事法律关系,不能要求宜都市人民政府承担。绿叶公司与宜都市人民政府之间的其他权利义务关系可另行主张权利。江城公司请求确认宜都市人民政府不履行协议确定义务的行为违法,因其未提交相应证据,故不予支持。江城公司的其他赔偿、补偿、返还请求,无事实根据和法律依据,不予支持。

  湖北省高级人民法院认为:根据本案江城公司的上诉、宜都市人民政府的答辩、绿叶公司的陈述意见,本案争议的焦点是:一审判决认定都政函(2010)13号《关于解除投资经营合作协议的函》合法是否正确,以及一审法院是否存在减少宜都市人民政府应当承担的法律责任,以致构成侵害江城公司权益的问题。

  1.关于原审判决认定被上诉人宜都市人民政府作出都政函(2010)13号《关于解除投资经营合作协议的函》合法的问题。

  原审案卷材料显示,宜都市人民政府签收江城公司的《行政起诉状》后,已在法定期限内向一审法院提交了《行政答辩状》及其副本、宜都市建设局《关于批复〈宜都市创业园规划〉的请示》等45份证据材料及《举证材料目录》。其中,《股权转让协议书》《公司变更登记申请书》及《宜都浙商工业城投资经营合作补充协议书》,能够证实江城公司在取得浩通公司的股权后为履行《宜都浙商工业城投资经营合作补充协议书》,在湖北省宜都市陆城街道办事处成立绿叶公司;绿叶公司向宜都市人民政府提交的《关于浙商一号路配套工程建设的请示》《关于请求拨付基础配套建设土地财政补贴的报告》,足以证明江城公司的实力不足,未能按协议约定完成工业园区内配套设施建设及招商引资额的事实;宜都工业园区管理委员会向绿叶公司发出的《关于催督尽快履行浙商工业城建设合作协议加快项目建设的函》,表明宜都市人民政府曾指出绿叶公司投资建设力度不大及存在工程债务带来不稳定因素等问题,已经催告绿叶公司限期履行协议义务;湖北宜都工业园区管理委员会2009年10月27日的《关于浙商工业城基础设施建设专题办公会议纪要》进一步证实了江城公司未完成《宜都浙商工业城投资经营合作补充协议书》第2条约定的年度考核任务等;2010年5月6日的《国内特快专递邮件详情单》表明宜都市人民政府已及时向江城公司送达了都政函(2010)13号《关于解除投资经营合作协议的函》,能够证实其程序正当,不违反法律、法规规定。一审法院参照《合同法》第九十四条的规定,对宜都市人民政府作出的都政函(2010)13号《关于解除投资经营合作协议的函》进行审查,符合我国立法现状及当前的审判实践。

  一审法院认定上诉人江城公司违反合同约定,判决确认被上诉人宜都市人民政府作出都政函(2010)13号《关于解除投资经营合作协议的函》合法的事实和法律依据充分,并不缺乏相关证据。上诉人江城公司关于被上诉人宜都市人民政府在原审中未能提交作出都政函(2010)13号《关于解除投资经营合作协议的函》合法性依据的上诉理由不能成立。

  2.关于原审法院认定被上诉人宜都市人民政府没有违反合同约定的问题。

  (1)宜都市人民政府提交的宜都市建设局的都建文(2005)67号《关于批复〈宜都市创业园规划〉的请示》、宜都市人民政府都政文(2005)68号《关于〈宜都市创业园规划〉的批复》、宜都市建设局的都建文(2005)121号《关于陆城十里铺创业园基础设施近期建设项目的请示》,足以证明宜都市人民政府履行了宜都市创业园规划、报批等立项的合同义务。江城公司提交的宜都市人民政府(2006)11号《关于工业园区管委会和国通公司的专题办公会议纪要》,亦能印证。江城公司上诉称工业园区的规划、报批等立项应当获取宜昌市发改委、省建设厅和国土资源厅等的审批文件,才能算宜都市人民政府履行了规划立项的合同义务,缺乏法律、法规依据。

  (2)宜都思迈得机械电气有限公司等23家企业能够进入工业园区投产经营,说明宜都市人民政府在2006年以前就已按期完成了有关协议约定的“沿红东公路干线创业园段的供水、排水、供电、供气、通讯等主要管网的配套建设”任务。《关于浙商工业城基础设施建设专题办公会议纪要》中记载的“供水、供电等基础配套设施由供水、供电部门负责在11月15日前动工”,系绿叶公司向宜都市工业园区管委会递交《关于浙商一号路配套工程建设的请示》,明确要求将“工业园区范围内供电、供水、通讯、天然气等项配套设施”委托被上诉人下属的宜都市国通投资公司代建后,湖北宜都工业园区管理委员会在召开的专题办公会议上才提出代建工业园区内的“供水、供电等基础配套设施”由相关部门负责在“11月15日前动工”的要求。由此可见,江城公司以记载有“供水、供电等基础配套设施由供水、供电部门负责在11月15日前动工”的《关于浙商工业城基础设施建设专题办公会议纪要》来否定一审认定宜都市人民政府并不构成违约的上诉理由是不能成立的。

  (3)虽然协议约定了由宜都市人民政府组织专班协调园区内建筑物的拆迁和安置,但也约定了“所涉及的费用由甲方和项目业主各承担50%”等的内容。因江城公司、绿叶公司一直未能支付相应的搬迁、安置费用,以致“浙商一号路道路进口1处房屋尚未搬迁”,仅凭湖北宜都工业园区管理委员会2009年10月27日的《关于浙商工业城基础设施建设专题办公会议纪要》的记载内容难以认定宜都市人民政府违反合同约定。并且,浙商一号路道路进口所留的房屋在绿叶公司请求代建后已及时拆迁。

  (4)由中共宜都市委文件都发(2008)12号《关于印发〈宜都市招商引资优惠政策〉的通知》可知,宜都市人民政府与浩通公司及江城公司签约创办浩通工业城、浙商工业城的目的,是由浩通公司、江城公司进行招商引资,否则无签订协议之必要,更谈不上将宜都市人民政府及其直属部门招商收取的部分土地出让金等拨付给受签约的浩通公司、江城公司。因宜都思迈得机械电气有限公司未付清其应交纳的土地出让金,宜都市人民政府拒不给江城公司拨付相应的土地补贴款,符合《宜都浙商工业城投资经营合作补充协议书》第8条的约定。即使存在宜都市人民政府应当及时拨付宜都思迈得机械电气有限公司等入园企业交纳土地出让金的土地补贴款和纳税返还款之说,但由于江城公司在《宜都浙商工业城投资经营合作补充协议书》签订后的第1年里未履行第2条约定的“第一年完成工业城基础设施建设投人2000万元、直接投资兴办和引进外来投资额度达到3亿元”的义务,宜都市人民政府拒绝给付也是符合《宜都浙商工业城投资经营合作补充协议书》第3条约定的。

  原审法院认定被上诉人宜都市人民政府未违反合同约定的事实依据充分,上诉人江城公司关于原审法院人为减少被上诉人宜都市人民政府应当承担的法律责任,以致侵害其权益的上诉理由不能成立。

  3.关于原审认定上诉人江城公司存在的其他违约事项问题。

  《关于浩通投资公司重组暨湖北省浙江商会来宜都兴建浙商工业城的请示》系浩通公司单方申报材料,所载“以现金支付形式承担……200亩工业用地收益权仍不足以偿还的债务均由甲方负责……”未得到宜都市人民政府的认可。江城公司提交的2008年9月19日《宜都市人民政府办公室公文处理单》并不能证明该请示获得了宜都市人民政府批准,并且该请示内容超出了事后签订的《宜都浙商工业城投资经营合作补充协议书》第5条的约定内容,不具有法律效力。一审认定江城公司债务缠身,有绿叶公司的《关于请求回告核查结果的报告》、湖北省松滋市高成公路工程有限公司宜都工业园区项目部2009年4月20日的《告知书》、湖北高成公路工程有限公司宜都浙商工业城项目部2009年12月18日的《关于宜都绿叶投资开发有限公司拖欠工程款及民工工资的请援报告》、宜都市劳动保障监察局的《劳动保障监察立案审批表》和《劳动保障监察案件结案审批表》、宜都市人力资源和社会保障局的都人社函(2010)2号《关于解决湖北高成公路工程有限公司浙商工业城项目建设农民工工资问题的函》、湖北宜都工业园区管理委员会项目协调办公室2010年2月8日的《关于敦促迅速履行职责化解债务纠纷的函》、宜都市公安局陆城派出所的《接处警登记表(1)》及其2013年6月5日出具的《证明》等,足以证明。因此,一审认定江城公司违反《宜都浙商工业城投资经营合作补充协议书》第6条约定的事实依据充分。

  4.关于原审判决认定上诉人江城公司的投资损失额问题。

  (1)由于江城公司不能按照《宜都浙商工业城投资经营合作补充协议书》约定的年度投资开发计划完成基础设施建设投人、年度开发面积以及年度协议投资额度,宜都市人民政府收回其相关优惠政策,符合《宜都浙商工业城投资经营合作补充协议书》第3条的约定。即使宜都市人民政府未及时拨付宜都思迈得机械电气有限公司交付的土地出让金的返还补贴款及其缴纳的增值税、所得税和营业税的返还款构成违约,也无相应协议约定的责任可以承担,且非江城公司违约的前提条件。

  (2)一审法院判决由宜都市人民政府支付江城公司13293052.44元,有北京利安达会计师事务所有限责任公司的利安达专字(2013)A3093号《审计报告》所载基础设施配套投人审计结果、宜昌新达联合会计师事务所2011年4月6日出具的宜新审字(2011)09号《审计报告》、绿叶公司的《关于请求回告核查结果的报告》等为证。

  (3)江城公司收到宜都市人民政府发出的都政函(2010)13号《关于解除投资经营合作协议的函》后,其法定代表人黄元志已于2010年5月以《浙商工业城有关情况的说明》回函称“尊重宜都市人民政府意见,同意中止《宜都浙商工业城投资经营合作补充协议书》,退出浙商工业城项目”;绿叶公司已于2010年5月7日、2010年6月先后在《三峡晚报》《三峡商报》上刊登《清算公告》,通知债权人申报债权,进行清算,并于2011年1月19日作出《关于解决宜都浙商工业城终止清算的报告》,明确表明同意退出浙商工业城项目;湖北省浙江企业联合会也以《关于宜都浙商工业城项目有关问题的函》回复:尊重宜都市人民政府的决定,同意退出浙商工业城项目,并曾以《关于宜都浙商工业城项目有关问题的函》表明江城公司自愿放弃获得相应的缴税返还款。因此,宜都市人民政府作出都政函(2010)13号《关于解除投资经营合作协议的函》符合江城公司及绿叶公司的意思表示,已得到其及时认可,依照《合同法》第九十三条的规定本案起诉前已经发生了法律效力,故不存在损失赔偿。

  (4)一审法院作出的判决符合《国家赔偿法》第三十六条第(八)项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条、第五十六条第(一)项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定,亦不违背《合同法》第九十四条第(三)项的规定。

  上诉人江城公司诉请判令由被上诉人宜都市人民政府赔偿土地补偿款31649500元、税收返还补贴3446.05元、其他各项损失5000万元的请求,均缺乏事实和法律依据,一审法院判决由被上诉人宜都市人民政府仅支付其实际投人的13293052.44元基础设施配套资金,并无不当。

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