违反法律法规强制性规定的行政协议政府承担赔偿责任

四川申蓉汽车股份有限公司诉四川省宜宾市翠屏区人民政府未按照约定履行行政协议造成损失赔偿案—地方政府与企业签订违反法律法规强制性规定的行政协议的，双方应当按照各自过错大小承担相应责任
关键词：行政协议；强制性规定；违约；损害赔偿
　　[裁判要旨]
　　地方政府与企业签订的行政协议违反了法律法规的强制性规定的，该行政协议应认定为无效合同，双方对协议履行不能所造成的损失应当按照各自过错大小承担相应责任。
　　[相关法条]
　　《中华人民共和国土地管理法》第五十三条　经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。
　　《四川省〈中华人民共和国土地管理法）实施办法》第四条第一款　省人民政府土地行政主管部门负责全省土地的统一管理和监督工作。市、州、县级人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。其中，设区的市城市规划区内的土地由市人民政府土地行政主管部门统一管理和监督。
　　第三十六条　具体建设项目需要使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，其供地方案除国家和省批准的由省人民政府批准外，其他建设项目的供地方案由市、州、县人民政府批准。
　　《中华人民共和国合同法》第五十二条　有下列情形之一的，合同无效：
　　（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
　　（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
　　（三）以合法形式掩盖非法目的；
　　（四）损害社会公共利益；
　　（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
　　第五十八条　合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
　　[案件索引]
　　一审：四川省宜宾市中级人民法院（2015）宜行初字第88号（2016年7月20日）
　　[基本案情]
　　2009年6月26日，甲方四川省宜宾市翠屏区人民政府（以下简称翠屏区政府）与乙方四川申蓉汽车股份有限公司签订《企业人驻协议书》，2009年11月30日，双方对该《协议书》进行修订，就宜宾申蓉汽车商贸园项目进行了约定，该项目总投资1.5亿元，主要建设内容为新建4S店集合区，二手车交易区，综合配套服务区和物流美容中心，建成集汽车销售、汽车文化、售后服务及配套服务于一体的现代化汽车商贸园。项目选址及用地规模为四川省宜宾市翠屏区盐坪坝产业园区，占地约184亩。
　　甲方翠屏区政府承诺按该地块实际评估商业地价挂牌，在协议签订后半年内完成全部土地挂牌出让手续，在土地挂牌前将土地属性调规为商业用地。项目土地挂牌出让前，甲方保证项目用地“六通一平”（城市道路、水、电、光纤、电话线路、城市雨污水管道、土地平整）。负责完成乙方在使用地块内的人员安置、拆迁工作，并负责土地指标办理。同意乙方项目可先开工，后补办建设施工手续。若甲方原因未能按约定交付土地给乙方，乙方有权追究甲方的违约责任，并赔偿乙方经济损失。
　　2009年7月13日，四川申蓉在宜宾县工商行政管理局登记设立宜宾申蓉汽车有限公司并取得《营业执照》，注册资本2000万元，投资比例100％2009年7月21日和8月6日，宜宾申蓉分两次向翠屏区政府“宜宾市翠屏区土地出让专户”转入“待结算土地有偿使用资金”共计1500万元。
　　翠屏区政府于2009年8月向四川申蓉、宜宾申蓉交付协议约定的部分土地。即本案翠屏区盐坪坝工业园区Ⅱ-G--01-C地块的土地。宜宾申蓉在上述地块上修建奇瑞、别克、雪佛兰、东风本田4个4S店，修建上述建筑物均未办理建设工程规划许可证。
　　2011年3月3日，宜宾市国土资源局向翠屏区政府送达了宜国土资发[2011]17号《关于翠屏区政府非法批准宜宾申蓉公司占用土地案处理决定的通知》。 2011年3月7日，翠屏区政府作出区府发[2011] 13号《关于收回土地的通知》并向四川申蓉、宜宾申蓉送达。通知要求四川申蓉、宜宾申蓉于2011年3月9日前将占用翠屏区南广镇盐坪坝工业集中区用于建设4S汽车商贸园的土地予以归还。2011年3月8日，宜宾市国土资源局作出宜国土资函[2011] 52号《关于翠屏区政府非法批准申蓉公司占用土地案处理情况的通知》并向四川申蓉、宜宾申蓉送达，该通知宣布四川申蓉与区政府于2009年6月26日、11月30日签订的《企业入驻协议书》中涉及非法批准用地的条款无效，责成区政府撤销涉及非法批准用地的条款，决定收回区政府非法批准申蓉公司占用的土地，并要求四川申蓉、宜宾申蓉公司按照区政府规定的期限归还非法批准占用的土地。2011年3月9日，四川申蓉、宜宾申蓉公司与翠屏区政府、宜宾市国土资源局、翠屏区盐坪坝产业园签订《归还土地交接书》。《归还土地交接书》载明：根据《土地管理法》第七十八条规定，四川申蓉汽车股份有限公司、宜宾申蓉汽车有限公司将翠屏区人民政府非法批准其占用的位于翠屏区南广镇盐坪坝工业集中区用于建设4S汽车商贸园的土地予以归还。归还土地时，地上建构筑物等设施移交宜宾市翠屏区人民政府代管。归还土地单位：四川申蓉汽车股份有限公司，宜宾申蓉汽车有限公司。接受土地单位：翠屏区政府，翠屏区盐坪坝产业园，宜宾市国土资源局。2013年4月10日，宜宾市翠屏区盐坪坝产业园区管委会作出盐管委函[2013] 2号《关于拆除建构筑物的告知函》，告知四川申蓉、宜宾申蓉两家公司，由宜宾市翠屏区盐坪坝产业园区管委会和四川申蓉、宜宾申蓉公司共同聘请中介评估公司和公证机构对建构筑物进行资产评估和证据保全后，由四川申蓉和宜宾申蓉自行拆除，拆除截止时间为2013年6月30日。2013年8月2日，园区管委会通过宜宾市翠屏区财政局专户向宜宾申蓉公司指定账号退还了1500万元履约保证资金。
　　四川华信资产评估事务所有限责任公司受宜宾市翠屏区盐坪坝产业园区管委会和四川申蓉公司的委托，就产权持有单位宜宾申蓉位于宜宾市翠屏区翠屏区盐坪坝产业园区Ⅱ-G--01地块地面建筑物（构筑物）及设备进行资产保全项目进行评估，并于2013年11月29日作出川华信评报字（2013）第07号《资产评估报告书》，评估结论为：评估价值为27324600元。翠屏区政府、四川申蓉公司、宜宾申蓉公司对该评估结论均无异议。
　　2015年1月12日，宜宾市城乡规划局翠屏分局以翠屏区规划分局函[2015] 1号文件认定宜宾申蓉在盐坪坝工业园区Ⅱ-G-01-C地块修建的建（构）筑物未办理规划建设相关手续，且严重影响宜宾市城市总体规划的实施，属于违法建筑。2015年2月2日，翠屏区 住建局向宜宾申蓉公司送达宜翠规建限拆[2015]南广规第01号《责令限期拆除违法建设决定书》，认为宜宾申蓉在宜宾市翠屏区盐坪坝工业园区Ⅱ-G--01-C地块修建建（构）筑物的行为，违反了《城乡规划法》第四十条的规定，属违法建设，根据《城乡规划法》第六十四条的规定，责令宜宾申蓉公司于2015年2月28日之前自行予以拆除。逾期未拆除，将依法强制执行。宜宾申蓉公司对此不服，向翠屏区政府申请行政复议。翠屏区政府于2015年4月10日作出区府复决字[2015] 01号《行政复议决定书》，维持翠屏区住建局作出的宜翠规建限拆[2015]南广规第01号《责令限期拆除违法建设决定书》。宜宾申蓉公司不服该决定提起诉讼，请求撤销该决定。经终审，驳回了宜宾申蓉公司的诉讼请求。
　　2015年5月27日，四川申蓉、宜宾申蓉公司的委托人郑明律师函告翠屏区政府，要求翠屏区政府赔偿因违约行为造成的损失。2015年8月30日，四川申蓉公司向宜宾市中级人民法院提起行政诉讼，请求判令翠屏区政府赔偿因违约行为造成的损失39006578元。
　　[裁判结果]
　　四川省宜宾市中级人民法院于2016年7月20日作出（2015）宜行初字第88号一审判决：一、被告宜宾市翠屏区人民政府在本判决生效之日起30日内支付原告四川申蓉汽车股份有限公司及第三人宜宾申蓉汽车有限公司财产损失1230万元；二、驳回原告四川申蓉汽车股份有限公司、第三人宜宾申蓉汽车有限公司的其他诉讼请求。一审判决后，原、被告均未上诉，判决已经发生法律效力。
　　[裁判理由]
　　根据《土地管理法》第五十三条“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政管理部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准”，及《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第四条第一款“省人民政府土地行政主管部门负责全省土地的统一管理和监督工作。市、州、县级人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。其中，设区的市城市规划区内的土地由市人民政府土地行政主管部门统一管理和监督”，第三十六条“具体建设项目需要使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，其供地方案除国家和省批准的由省人民政府批准外，其他建设项目的供地方案由市、州、县级人民政府批准”的规定，本案中，翠屏区政府不具有国有土地使用权的审批权限，没有审批国有土地使用权的主体资格。四川申蓉和翠屏区政府虽然是以企业人驻名义签订的协议，但是该协议中涉及用地条款的约定违反了上述法律法规的强制性规定，属于无效约定。根据《合同法》第五十二条第（五）项“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定”之规定，该协议中涉及用地条款无效。”
　　根据《合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”之规定，本案中，翠屏区政府为了达到招商引资目的作出违法承诺和交付项目土地的行为，四川申蓉、宜宾申蓉公司明知区政府没有国有土地使用审批权，在没有合法的用地审批、合法的建设项目许可、存在巨大风险等情况下进行投资建设，共同造成了四川申蓉、宜宾申蓉公司位于宜宾市翠屏区盐坪坝产业园区Ⅱ-G-01地块地面建筑物（构筑物）及设备损失27324600元，该损失由翠屏区政府承担1230万元，其余损失由四川申蓉、宜宾申蓉公司自行承担。
 

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