对行政协议条款理解有争议时如何处理？

问：对行政协议条款理解有争议时如何处理？
答：当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。

附：法律、司法解释、最高人民法院裁判案例、公报案例裁判要旨
1、最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定
第八条　公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。
第十二条　行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。
人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。
第十八条　当事人依据民事法律规范的规定行使履行抗辩权的，人民法院应予支持。
第二十五条　公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。
第二十七条　人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。
　　人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。
2、合同法
    第一百二十五条 当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。
合同文本采用两种以上文字订立并约定具有同等效力的，对各文本使用的词句推定具有相同含义。各文本使用的词句不一致的，应当根据合同的目的予以解释。

3、最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释(二)
      第一条  当事人对合同是否成立存在争议，人民法院能够确定当事人名称或者姓名、标的和数量的，一般应当认定合同成立。但法律另有规定或者当事人另有约定的除外。
对合同欠缺的前款规定以外的其他内容，当事人达不成协议的，人民法院依照合同法第六十一条、第六十二条、第一百二十五条等有关规定予以确定。
      第七条  下列情形，不违反法律、行政法规强制性规定的，人民法院可以认定为合同法所称“交易习惯”：
（一）在交易行为当地或者某一领域、某一行业通常采用并为交易对方订立合同时所知道或者应当知道的做法；
（二）当事人双方经常使用的习惯做法。
对于交易习惯，由提出主张的一方当事人承担举证责任。
 
《民法典》已经人大表决通过，自2021年1月1日起施行，在此一并附上《民法典》相关条文。

第一百四十二条 有相对人的意思表示的解释，应当按照所使用的词句，结合相关条款、行为的性质和目的、习惯以及诚信原则，确定意思表示的含义。
无相对人的意思表示的解释，不能完全拘泥于所使用的词句，而应当结合相关条款、行为的性质和目的、习惯以及诚信原则，确定行为人的真实意思。
第四百六十六条 当事人对合同条款的理解有争议的，应当依据本法第一百四十二条第一款的规定，确定争议条款的含义。
合同文本采用两种以上文字订立并约定具有同等效力的，对各文本使用的词句推定具有相同含义。各文本使用的词句不一致的，应当根据合同的相关条款、性质、目的以及诚信原则等予以解释。
第五百一十条 合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同相关条款或者交易习惯确定。

4、厦门东方设计装修工程有限公司与福建省实华房地产开发有限公司商品房包销合同纠纷二审案
      当事人签订的合同中，对某一具体事项使用了不同的词语进行表述，在发生纠纷后双方当事人对这些词语的理解产生分歧的，人民法院在审判案件时应当结合合同全文、双方当事人经济往来的全过程，对当事人订立合同时的真实意思表示作出判断，在此基础上根据诚实信用的原则，对这些词语加以解释。不能简单、片面地强调词语文义上存在的差别。
《最高人民法院公报》2006年第4期(总第114期)

5、中国银行股份有限公司淄博博山支行与淄博万杰医院、淄博博易纤维有限公司、万杰集团有限责任公司管辖权纠纷二审案
      对于合同条文的解释，必须探究合同当事人内在的、真实的意思表示，而判断合同当事人真实意思表示的首要方法，是判断合同条文的字面意思表示，即文义解释的方法。只有在文义解释不能确定合同条文的准确含义时，才能运用其他的解释方法。
《最高人民法院公报》2007年第12期(总第134期)

6、枣庄矿业（集团）有限公司柴里煤矿与华夏银行股份有限公司青岛分行、青岛保税区华东国际贸易有限公司联营合同纠纷再审案
      对合同约定不明而当事人有争议的合同条款，可以根据订立合同的目的等多种解释方法，综合探究当事人的缔约真意。但就目的解释而言，并非只按一方当事人期待实现的合同目的进行解释，而应按照与合同无利害关系的理性第三人通常理解的当事人共同的合同目的进行解释，且目的解释不应导致对他人合法权益的侵犯或与法律法规相冲突。
《最高人民法院公报》2010年第6期(总第164期)

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　(2020)最高法行申477号

　　再审申请人(一审被告、二审被上诉人)：河南省巩义市人民政府，住所地河南省巩义市政通路**。

　　法定代表人：袁聚平，该市人民政府市长。

　　委托诉讼代理人：李旭洲，上海市浩信(郑州)律师事务所律师。

　　委托诉讼代理人：蔡旭辉，河南省巩义市紫荆路街道办事处工作人员。

　　被申请人(一审原告、二审上诉人)：尚兴平，男，汉族，1962年10月20日出生，住河南省巩义市。

　　再审申请人河南省巩义市人民政府(以下简称巩义市政府)因尚兴平诉其履行补偿安置协议一案，不服河南省高级人民法院(2019)豫行终2940号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，并于2020年7月17日就本案组织询问。再审申请人巩义市政府的委托诉讼代理人李旭洲、蔡旭辉，被申请人尚兴平到庭参加询问。本案现已审查终结。

　　巩义市政府申请再审称：二审法院对尚兴平与巩义市紫荆路街道办事处高尚村民委员会于2013年6月6日签订的补偿安置协议(以下简称案涉协议)约定的相关条款存在重大误解，由此导致判决结论错误。房屋建设资金由两部分组成：一部分是被拆迁人暂留的资金，另一部分是政府筹措的资金。这两部分资金都实际用于安置房屋的建设，不存在退还部分资金给被拆迁人的问题。对案涉协议中争议条款的解释，应以其文义解释为基础，结合其他条款，通过整体解释明确当事人的真实意思表示，不能违背订立协议的目的，违反交易习惯、诚实信用和公平原则。请求撤销二审判决，改判驳回被申请人的诉讼请求。

　　本院经审查认为，尚兴平以巩义市政府未履行案涉协议为由提起本案诉讼，请求判令巩义市政府履行案涉协议约定的各项义务。现巩义市政府不服二审法院作出的判令其退还尚兴平房屋补偿款47040元的判决向本院申请再审。根据二审法院查明，案涉协议第三条载明：乙方(尚兴平)在领取房屋附属物补偿款时，应将房屋补偿款47040元暂留甲方(巩义市紫荆路街道办事处高尚村民委员会)，作为建设安置房预留款委托甲方用于安置房建设，安置房建设资金不足部分由甲方负责筹措。对于47040元房屋补偿款，案涉协议显示暂留字样，但同时约定用于安置房建设，协议没有明确安置房建成后该款项是否应予退还，故而引发本案争议。

　　根据《中华人民共和国合同法》第一百二十五条第一款的规定，当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。具体到本案，案涉协议中约定的“暂留”似有暂时留下之义，但综合案涉征迁项目依据的《巩义市紫荆路街道高尚村城中村拆迁补偿安置方案》(以下简称案涉方案)以及当地征迁工作实际情况，尚兴平关于退还47040元房屋补偿款的主张不能成立。案涉方案“四(三)1、安置原则”处载明：(1)以产权调换或货币补偿的方式进行安置。被拆迁户选择货币补偿的不再进行产权调换，选择产权调换的不再进行货币补偿。(2)以产权调换的，必须持有巩义市政府颁发的宅基证，统一以建筑面积96平方米的2.5倍标准置换。据此，被征迁户选择产权调换的，可予置换安置房240平方米(96平方米的2.5倍)，其用于产权调换的96平方米被征迁房屋不再进行货币补偿。被征迁户选择货币补偿的亦不再进行产权调换。本案中，尚兴平已经选定两套安置房，因此，其再主张返还47040元没有依据。此外，案涉方案“四……(三)……5、”中规定，(宅基地)已批未建的，被安置户应依照巩义市征拆补偿标准缴纳47040元(490/平方米*96平方米)安置房款。该规定亦可印证47040元系96平方米房屋补偿款的事实。综上，二审法院认定事实存在错误，判决巩义市政府退还尚兴平47040元房屋补偿款的依据不足。

　　巩义市政府的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三款规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款之规定，裁定如下：

　　指令河南省高级人民法院再审本案。

　　审判长　　李小梅

　　审判员　　聂振华

　　审判员　　袁晓磊

　　二〇二〇年九月三十日

　　法官助理章文英

　　书记员张振宇