（2024年）撤销合肥市市场监督管理局作出的合瑶市监和不立[2024]1号《举报不予立案告知书》中关于“九妹生粉”一案的处理回复，并责令被申请人在法定期限内重新处理

　　合肥市人民政府行政复议决定书

　　合复决〔2024〕455号

　　复议请求：申请人不服被申请人2024年3月5日作出的合瑶市监和不立〔2024〕1号《举报不予立案告知书》中关于“九妹生粉”一案的处理回复，请求予以撤销并责令被申请人限期重做。

　　本机关于2024年4月3日收到行政复议申请并于4月7日受理，被申请人在规定时限内提交了答复书及相关证据材料，经电话听取当事人意见，本案现已审理终结。

　　申请人称：申请人于2024年2月4日向被申请人邮寄了一份举报信，举报好又多超市(繁昌路店)在食品经营期间，销售不符合食品安全标准的“九妹生粉”，侵害了消费者的合法权益。2023年3月7日，被申请人通过电子邮箱向申请人发送了一份《举报不予立案告知书》。该告知书称，已将九妹生粉一案的线索移送到厂家所在地的市场监管部门。至于申请人的举报奖励请求及申请人不服举报答复的救济途径等，告知书未做任何说明。申请人不服，遂决定通过行政复议来维权救济。

　　首先，是案件的程序问题。申请人认为，根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第四条规定，县级以上地方市场监督管理部门负责本行政区域内的投诉举报处理工作。《中华人民共和国食品安全法》第一百一十五条规定，县级以上人民政府食品药品监督管监督管理、质量监督等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理;对不属于本部门职责的，应当移交有权处理的部门并书面通知咨询、投诉、举报人。有权处理的部门应当在法定期限内及时处理，不得推诿。对查证属实的举报，给予举报人奖励。也就是说被申请人有权处置申请人的举报，而并非移送厂家所在地。

　　其次，是关于举报奖励的问题。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百一十五条第一款规定，县级以上人民政府食品安全监督管理等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理;对不属于本部门职责的，应当移交有权处理的部门并书面通知咨询、投诉、举报人。有权处理的部门应当在法定期限内及时处理，不得推诿。对查证属实的举报，给予举报人奖励。也就是说，从《中华人民共和国食品安全法》的立法本意来看，旨在鼓励公民参与食品安全的监管以达到“预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度”之目的。那么在申请人明确提出要求举报奖励的前提下，被申请人依旧不予处置申请人举报奖励的请求，其行为明显存在不当。

　　最后，是案件救济途径的告知。根据行政法程序正当原则，被申请人做出本案《举报不予立案告知书》时，未告知申请人不服举报处理结果的救济途径，存在程序不当。考虑到程序的正当是确保实体合规的必然条件。故申请人认为，被申请人在做出具体行为未告知救济途径的行为明显不当，应由复议机关依法撤销。

　　被申请人书面答复称：一、被申请人履行了法定职责，处理程序符合市场监督管理举报处理相关规定。2024年2月18日，被申请人同时收到两份中国邮政挂号信，邮件号分别为XA31149231836和XA31149232136，均是申请人从江西上饶寄出的，分别对被举报人销售的“乐潮软糖”和“九妹生粉”进行举报。因两封举报信的被举报人为同一主体，被申请人收件后，于2024年3月1日对被举报人的经营场所进行了现场核查。针对申请人举报的“九妹生粉”涉嫌违法一事，经查验商家进货查验的软件资料等情况，于2024年3月5日作出不予立案的决定，并于2024年3月7日向申请人送达了《举报不予立案告知书》(合瑶市监和不立〔2024〕1号)，符合《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条第一款、第二十条第二款、《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第二十一条第二款、第三十一条第二款的规定。另因“九妹生粉”包装标签标识存在涉嫌违法的线索，而违法责任人是生产厂家肥东县沐安食品厂，被申请人根据《市场监督管理行政处罚程序规定》的相关规定，于2024年3月5日制作了案件线索移送函(合瑶市监和案移〔2024]0126号)，并于2024年3月7日直接送达至其厂家所在地的肥东县市场监督管理局，由该局进一步调查处理。

　　二、申请人的复议请求不能成立。被申请人于2024年2月18日收到举报信，3月1日开展现场核查，3月5日作出不予立案的决定，3月7日告知不予立案决定，以上处置均在法定期限内。经核查，商家销售的“九妹生粉”属于预包装食品，留存了供货方肥西县上派镇蓉和泉商行的营业执照、食品经营许可证、检验合格证明、购进记录(含名称、规格、数量、生产批号、保质期、进货日期等内容)，符合《中华人民共和国食品安全法》第五十三条第一款“食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明”、第二款“食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。记录和凭证保存期限应当符合本法第五十条第二款的规定”之规定，履行了进货查验义务。申请人反映“九妹生粉”标签标注“一级生粉”、“执行标准：GB/T8885”，根据该执行标准，“营养成分表”中“每100克(g)”的“蛋白质0.7克(g)1%”不符合国家标准 GB/T8885 中，第4.2理化指标关于一级淀粉的蛋白质不得高于 0.35g之规定，由此认为“九妹生粉”的商家存在违法经营行为。被申请人认为，《中华人民共和国食品安全法》第五十三条要求查验的内容为：“供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明”，根据《中华人民共和国食品安全法》第七十一条第一款“生产经营者对其提供的标签、说明书的内容负责”之规定，因食品的标签内容是生产者提供的，故该“九妹生粉”的标签，其责任人应为生产厂家肥东县沐安食品厂，被申请人依法将该违法行为线索移送至肥东县市场监督管理局，而非对经营者进行立案调查，符合法律规定。

　　经审理查明：2024年2月18日，被申请人收到申请人的举报信，申请人反映其在好又多超市(繁昌路店)支付2.5元购买的“九妹生粉”，其标签标注为“一级生粉”、“营养成分表”中标明“每100克(g)”中含“蛋白质0.7克(g)”。该生粉的执行标准为“GB/T8885”，而根据该执行标准4.2理化指标中关于一级淀粉的蛋白质不得高于 0.35g的规定，案涉生粉标签内容与之不符，由此认为被举报人存在违法经营行为，要求查处、赔偿并奖励。

　　被申请人于2024年3月1日对被举报人的经营场所进行了现场核查，发现商家销售的“九妹生粉”属于预包装食品，留存了供货方肥西县上派镇蓉和泉商行的营业执照、食品经营许可证、检验合格证明、购进记录(含名称、规格、数量、生产批号、保质期、进货日期等内容)，符合《中华人民共和国食品安全法》第五十三条第一款及第二款规定，履行了进货查验义务。对于“九妹生粉”包装标签标识存在涉嫌违法的线索，被申请人认为，涉案产品的责任人是生产厂家肥东县沐安食品厂。基于管辖问题，被申请人根据《市场监督管理行政处罚程序规定》的相关规定，于2024年3月5日制作了《案件线索移送函》(合瑶市监和案移〔2024〕0126号)，并于2024年3月7日送达至肥东县市场监督管理局，由该局进一步调查处理。2024年3月5日，被申请人作出不予立案的决定，3月7日向申请人送达了《举报不予立案告知书》(合瑶市监和不立〔2024〕1号)。

　　本机关认为：一、《中华人民共和国食品安全法》第二条第二款第(一)项规定：“在中华人民共和国境内从事下列活动，应当遵守本法：(一)食品生产和加工(以下称食品生产)，食品销售和餐饮服务(以下称食品经营)。”据此，《中华人民共和国食品安全法》中所称生产经营，即包括生产，也包括经营。所称生产经营者，即包括生产者，也包括经营者。《中华人民共和国食品安全法》第七十一条第一款规定：“食品和食品添加剂的标签、说明书，不得含有虚假内容，不得涉及疾病预防、治疗功能。生产经营者对其提供的标签、说明书的内容负责。”第一百二十五条第(二)项规定：“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门予以行政处罚：(二)生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂。”据此，经营者销售标签不符合规定的食品，也应当承担法律责任。本案中，被申请人主张因案涉食品的标签内容是生产者提供的，故责任人应为生产厂家肥东县沐安食品厂，其意为经营者不应当承担责任，对该主张本机关不能认同。二、《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第二款规定：“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。”《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条规定：“食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚，但应当依法没收其不符合食品安全标准的食品;造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。”我国在行政处罚上坚持过错责任原则，如果行为人客观上实施了违法行为，但主观上并无过错，则可不予行政处罚。实践中，有些经营者在进货时已经查看了产品的合格证，但该产品以后却被行政机关通过技术检测发现存在不合格问题，在这种情况下，考虑到相关问题是常规、合理的检查所不能发现的，又不能苛责经营者对所有商品都进行技术检测，故可认定其在主观上确属无过错，可以免予处罚。本案所争议的问题，是食品标签是否符合法律规定的问题。案涉生粉的标签是否符合规定，将该标签的内容和相应标准进行比对后即可知悉，属一种常规、合理查验，根本不需要通过技术检测手段才能发现;反言之，只要商品标签不符合规定，就能够认定经营者没有进行比对导致没有发现或发现后听之任之。经营者不去比对或发现后听之任之，主观上就构成一种放任，就存在了过错。如果说经营者能力有限，无力掌握数量庞杂的标准及规定，本机关认为，国家标准《食用玉米淀粉》(GB/T8885-2017)以及《食品安全国家标准预包装食品标签通则》(GB 7718-2011)都是由国家有权机关颁布，在全国施行，并推定为人人所知，以不懂法作为免责理由，显然无法得到支持。本案中，被申请人仅仅以被举报人履行了进货查验义务为由，而不论这些查验是否达到了能够证明其在主观上无过错的程度，就认定被举报人可以免责，本机关认为这是对《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条的误读。

　　综上，被申请人作出的行政行为事实不清，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第(一)项规定，本机关决定：撤销被申请人作出的合瑶市监和不立[2024]1号《举报不予立案告知书》中关于“九妹生粉”一案的处理回复，并责令被申请人在法定期限内重新处理。

　　申请人若对本行政复议决定不服，可自接到本行政复议决定书之日起15日内依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼。

　　2024年5月30日

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　　行政法专业律师——陈丹丹律师提醒：

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　　其一，行政复议的期限一般为两个月，实践中有延期之情况，但不是很多。两个月后，复议决定下来了。如果你胜了，你就无需再向法院起诉。而对方行政机关败了，也不能向法院起诉。这意味着，如果行政复议你赢了，你就直接赢了，根本不需要像直接走行政诉讼那样漫长的路程。

　　其二，行政复议绝大部分案件是实行书面审理的。这就意味着你不需要为了开庭而奔波。行政复议对于原告(申请人)的好处还是比较明显的。

　　其三，行政复议的最大特点是不开庭，虽然可以申请听证，但实践中很少，书面审理是常态。书面审理的情况下，原告(申请人)看不到对方的答辩和证据，也无从得知审案人员的心思和观点，这就给原告(申请人)造成了很大的盲区——明枪易躲，暗箭难防。谁知道对方会怎么样?审案人员会怎么想?

　　所以，这就要求原告(申请人)一方有比较高深的法律素养：

　　第一，必须掌握扎实的行政复议(诉讼)技术。

　　这要求原告掌握行政复议(行政诉讼)的系统理论并具有丰富的实战经验而不是只看懂了几个法律条文。实践中，很多当事人就是因为自己随便看了看法律条文然后自己去提起了行政复议，最终搞得“出师未捷身先死”。陈丹丹律师接触的案件太多了，有些案件本来是可以胜的，却因为当事人自己的一知半解(实为误解)好好的断送了光明前程。事后陈丹丹律师想给他们补救都觉得很难。

　　第二，要有丰富的实践经验以及由此产生的预见力、洞察力。

　　因为复议案件不开庭，所以你需要能够预见到对方可能会提出怎样的答辩以及复议审案人员如何思考焦点问题，并进而作相应的准备。

　　第三，新修订的《行政复议法》第一条规定将行政复议作为化解行政争议的主渠道，有些行政案件规定了复议前置，换句话说就是必须先行政复议，对复议决定不服，才能去法院诉讼。

　　为此，陈丹丹律师在此网站，整理已经生效的行政复议决定书，给有需要的人提供参考。